认知中国政治制度

主讲王铁成1、真正影响中国的传统制度

中国的独特性在于几千年来从未被外族征服，所以历史也从来没有被割裂过，经历了西周封建，秦建帝国，至民国而共和，是连贯而下的历史，真正影响当代中国的，正是秦以后的帝国制度，也可以说就是秦汉、隋唐、和宋元明清的制度，虽然我们现在是共和国，但是自始就缺乏人民共和的制度设计和文化基础，至今政治体制改革还在探索之中，一方面是我们现在制度不完善，加一方面则是我们受到传统政治制度的很大毒害。

2、那么传统政治制度是什么样，是一个怎样的演变过程呢？（1）中央政府从士大夫，丞相不断集权到君主一人独裁。

秦汉时期中央统治机构区分了“皇权”与“相权”。汉制国家最高领导人为皇帝和宰相，而不单独是皇帝。皇帝所处为“皇宫”，宰相所处为“相府”。以宰相为首的朝廷是真正的“中央政府”。汉初具体事情都是张良、萧何、韩信做的。皇帝则崇尚“无为而治”，萧何他们为后世宰相争取到了作为政府首脑的权力，只不过当时没有通过制度固定下来。

汉武帝雄才大略，也一手改写了从中央到地方政治制度，宰相即成为摆设，皇权独大，直接导致了后世层出不穷的外戚专政和宦官弄权，历朝灭亡也多因外戚和宦官专权，这些人都是皇帝身边人，随着相权的衰落皇权的独裁他们起来通过控制无节制的皇权为祸乱政。

唐初相权重新恢复，相府分中书省、门下省、尚书省。中书出令，门下复核，尚书执行，类似于立法、司法、执法三权分立。王朝的最高命令，都由中书省拟出，而且一拿出来就是定稿，叫“熟拟”，皇帝只能在上面画圈，叫“印画”。宰相有决策权，皇帝反倒只有同意权。门下省可以驳回中书拟定、皇帝同意的命令。皇帝不经中书、门下副署就直接下达命令，在当时是视为非法的。

宋代时政令最后决定权已经在皇帝，不在宰相，宰相上朝也不能像秦汉隋唐那样坐着，只能站着。到了明清皇帝终于废了宰相，而代之以六部和内阁大学士。皇帝既当国家元首又当政府总理。到了清代雍正皇帝连内阁也信不过，又搞了个“军机处”。整个国家交给了以皇帝为首的一个军事参谋部。

如果汉初那种君相分权，以相为主的制度发展下去，很可能演变为君主立宪或者责任内阁制。区别也就是国外首相由宪法规定的政党选举产生，中国则可能由科举制度形成官僚士大夫集团与皇帝达成某种任命制度而产生。但由于萧何之辈虽争取了相权，但没有形成固定化的刚性制度，结果就形成了后世几千年间皇统不断加强，社会不断奴化。

但是帝国的规律，秦从商秧变法打击封建領主势力，将国家权力集中于皇权，使秦国迅速强大并击败六国建立统一的秦王朝，以后百代皆始于秦，帝国制度必然是以皇帝为中心建立的，不可能不规定皇帝至高无上的地位和不受限制的权力，皇帝也不会自动交出自己的权力，只会不断从宰相和政府那里把它收回来，最后把自己变成独裁者。这是帝国的规律使然。（2）地方行政级别越设越多，地方官受到的压榨越来越大，权力聚向中央。

汉代地方行政只有郡县两级，加上中央也不过三级。而且中央政府就是“三公”和“九卿”。三公就是丞相、太尉和御史大夫，都只有一个人。九卿就是九个部长。地方是县郡两级。郡大约一百个，县大约有一千三百左右。而且郡守和九卿是平级的。从县往上看，中央政府部长只有九个，地方上的州长有一百个。县长只要加把劲，一步就能跨入州长，没准还能到中央当部长。汉代官制的最大特点就是“轻中央而重地方”。所以汉代的地方政治是最好的，吏治也是最好的。表现在效率高，腐败少，官员升转快，积极性高。

不过地方相对开明的制度也很快遭到了破坏。汉武帝把天下分为十三个州部，每州派去

一位刺史，三级政府变四级政府。唐代从中央往地方派上级官员派的很多，其中最重要的是观察使和节度使。宋代开国不久就在州上加了一级，叫“路”，长官居然是四个，还互不相属，都直接对皇帝负责，所以宋的地方行政一塌糊涂。元代同样在原本三级的政府上向地方派行省，行院和行台，明清时原本已经是四级，中央，省，州，县。但又在省上派驻总督，巡抚，结果最终变成了五级。

汉代是郡县之上加派刺史，结果变成州；唐代是州之上加派观察使和节度使，结果变成道；宋代是州之上加派四官，结果变成路；元代则在路之上又加派行省、行院、行台，结果变成省。州县被压在最底层，奉承巴结一大堆上司还来不及，哪有时间精力功夫心思去亲民？地方政治也就一塌糊涂。

（3）政权开放形成官僚体制和平铺社会

随着皇帝集权，贵族不断势危，从西周封王裂土，诸王共事周天子，天下是皇帝与诸侯王共有的。在春秋战国时期甚至国家也不是诸候王的，而是士大夫的，也就是官员的。那时很多官员被赐爵，公侯伯子男，封采邑，收门客。做官做得好当然就可以分享到邦国的土地和居民。比如当时的齐国就由季氏掌权，晋国甚至发生三国分晋，整个诸侯国又为三家士大夫所瓜分，分别建立韩，赵，魏三国。乃至到了西汉还有吴楚七国，东汉末年曹操封魏王，领冀州牧；诸葛亮同样封侯等，总之天下和邦国是由皇帝及众多王侯将相共有的。

一直到隋唐，随着君权独大，贵权已经虽能封官但不领封地了，有些既使封了地也还是由中央统一派员管理，自己只能在财富上受益，而且爵位和官位都不再世袭。随着官俸由中央统一规定，官员食君禄，忠君事，真正能够分享到部分皇权的贵族或官员已经不复存在，整个官场成为给皇帝一人打工的打工族。政权也随之向平民开放，形成了科举取士制度。

自从唐代开放政权以后，参加考试的读书人越来越多，朝廷无官可授，结果“士十于官，求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏犹扰人”。

（4）皇帝与吏胥共天下

衙门里做事的人，有官僚，有吏胥。吏胥就是办事员。官僚都有品级叫“品官”，也叫“朝廷命官”。吏胥则“不入流”，由长官自己辟如使用，其身份与衙役更夫捕快狱卒之类并无区别，地位极低（常被呼为“狗吏”），待遇也极低（往往领不到薪水）。此外胥吏不能当御史（监察官），也不能考进士。所以胥吏永远也管不到别人，而且永远也别想有出头之日。

不过胥吏的地位虽然低，国家事务尤其是地方行政，实际上却是靠胥吏来处理的。官是外行，吏是内行。明末的顾炎武便说当时是“百官者虚名，而柄国者吏胥也”。一个王朝的政治居然实际上是由一大批永无出头之日的办事员（胥吏）来操纵的。

3、以上四个演变过程导致的问题所在：

（1）前两个---地方向中央，中央向君主不断集权，形成皇帝一人独裁和基层政府的腐败糜烂。集权结果是地方“牧官者多，牧民者少”。上级机关日趋庞大，基层政府日趋糜烂，管理成本增加，问题却越来越多，效果也越来越差。中央则由皇帝一人专权独裁，皇帝明则政治明，皇帝错则政治毁。

（2）取消贵族，开放政权，形成官僚社会。如果宰相制度终归要废除，贵族阶级也一定要取消。贵族阶级取消以后，政权就一定要向社会开放。不但任命制一定会取代世袭制，而且科举制也一定会取代贵族门阀制，结果自然是造就了一个“平铺的社会”。同时它也造就了一种“官僚的政治”。

（3）与吏胥共天下，整个社会由永无出头之日的办事员掌握，而官吏再也不可能与君主共享国家，吏胥甚至永无出头之日，于是摧生了权力赎买习惯和腐败。

4、专论腐败这一传统帝国制度下形成的权力本位和特殊的国

民性

我们知道上级官员虽然权力很大，油水却不多，因为他们并不直接和老百姓打交道，只能靠死工资，所以他才要规定许多事情要拿到他那里去批。在批与不批的权力上，就要靠下级送礼。明清两代罢相，皇帝集权到达顶峰，传统的士大夫阶层进一步伦落为官僚胥吏，成为皇帝的儿子，仆人和打工仔，暨臣子，臣仆，臣工，甚至奴才。皇帝对于官员也可以任意打压，理直气壮地只给官员们发放极低的俸禄，甚至还要拖欠克扣。而皇帝则穷奢极欲。到了登峰造极的程度，清代每一帝王陵都相当于现在的几十亿元人民币，这还只是死后的陵墓。整个国家都要用来供养皇帝，地方官员凭什么不能过上好一点的日子呢？而且官位即不世袭也不终身，他们当然要贪。

由官场而导致全社会的堕落，权力赎买习惯化。权力与利益的交换，中国人几乎无师自通，并不用读多少书。就连一个农民工都知道在揽活的时候，要先给包工头递一根烟过去。只要存在着权力，只要这权力能给别人带来好处或者造成伤害，权力的拥有者和这权力的受益（或受害）者之间，就很容易产生一种权与利的交换关系。

中国人对待腐败的态度一贯采取双重标准。因为皇帝就是双重标准，只许自己搞，不许官员搞，否则就是搞自己的油水。那么老百姓也是双重标准，因为政权开放，人人都有可能当官，即使自己不行，也整日想着让子女当官，或者赚钱后买官，别人搞腐败他痛恨；如果自己当官，或者自己家里人当官就迫不急待地搞，而且还要炫耀。他们的义愤填膺，往往是因为自己没有份。

为什么腐败不能制止，我们不妨就拿医生的红包这件事来做个分析。老话说黄金有价医无价，说白了，患者送红白请吃饭就是因为不放心。这是他们千百年来和官府打交道得出的经验。在他们看来，病人做手术和草民打官司，是一个道理，都是把自己的小命交给一个素不相识、却又握有生杀予夺之权的人去摆布（只不过病人交的是肉体生命，草民交的是政治生命）。摆布的结果，他自己是不知道的，也是不能控制的，你让他怎么放心？

事实上官府的断案，也有极大的随意性。所谓“官断十条路”，一个官员管事多，可以说他勤勉，也可以说他无事生非，扰民；一个官员管事少，可以说他懒惰，也可以说他无为而治，高明。反正嘴是两张皮，咋说咋有理，而且是谁有权，谁有理。

实际上许多人的送礼，并不一定就是想攫取更大的利益，多半还是为了避免伤害。在中国传统社会，一个手中握有权力的人，如果要想伤害一个并无权力的平民老百姓，那是很方便的，有时甚至不过举手之劳。其实，只要看过几出古装戏，多少有点历史知识，便都会知道“民告官”有多难。拦轿喊冤，要先“掌嘴”（也就是打耳光）；上堂击鼓，要先打五十大板；告御状（也就是向最高法院申诉），要滚钉板（也就是趴在钉满钢钉的木板上背诉状，而且要背得一字不差）。所以，如果不是有天大的冤情，几乎没有人愿意去告官。等你把所有的程序走完，很可能人已经杀了，牢已经坐了，所有该受的罪也都已经受了，甚至你已经倾家荡产家破人亡了。比起送红包来，哪个合算？相反，如果只要送了红包，就能解决问题或者不受伤害，又有多少人会不送？

可见，红包是用相对较少的代价换取公正和安全的经济手段，也是中国人（包括老百姓和地方官）在千百年历史中付出血的代价才换来的人生经验。算命和占卜还不是一样吗？中国人敬神呀，不是感恩的敬，而是他不知道下次神会怎么整他，所以要占卜，好提前逃命。所以说花点卦钱避难，或者送红包避免伤害是最经济的，最有效率的，因此思想指引行为，行为形成习惯，习惯养生性格，性格决定命运。这也就是我们现在的国民性。

养成这样一种“习惯”也并不容易，它需要有三个条件。第一，整个国家已成为一个权力至上和权力蔓延的社会。第二，权力的可以赎买和必须赎买已成为全民的共识。第三，对于不造成典型腐败的权力赎买，大家已习以为常，不认为是腐败。中国二千多年的专制主义政治制度便恰好满足了这三个条件。

首先是集权。有条件的就攫取权力，没条件的就赎买权力，既无法攫取又无法赎买的就只好任人宰割和鱼肉。权力，不可能不成为人们的向往。

官本位同时也是伦理本位。因为伦理治国的原则是：儿子服从老子，妻子服从丈夫，下级服从上级，全国服从皇帝。这其实是把所有的伦理关系都解释成了权力关系。权力本位和伦理本位便可以集中表现为官本位。

所谓“对症下药”，也无非是两条。一是杜绝权力的赎买，二是将权力社会改造为非权力社会。也就是说，不能让可赎买的权力渗透到社会的各个领域，不能让原本通过正常渠道就可以解决的问题也要进行权力的赎买，不能让一些原本正常的人际交往也具有权力赎买的性质，不能让权力的赎买成为人们的习惯。文章写以此可以说律师职业也是当今防止腐败的程序设计之一吧。（全文完）