两岸经济合作机制的选择及制度框架

两岸经济合作机制的选择及制度框架

海峡两岸经济的交流与合作在民间自发力量的推动下已初具规模，并形成优势互补、不可分割的局面，但由于两岸尚处于政治对峙状态，特别是台湾当局长期推行限制性的两岸经贸政策，使两岸的经济合作受到人为的阻隔，两岸经贸进一步整合的内在需求受到压制，目前，两岸共同加入世贸组织所呈现的无限商机及带来的全球性的竞争压力，迫切需要两岸携起手来，提升经济合作的层次，由自发的功能性的合作转为由两岸共同参与推动的建立起经济合作机制，为促进双方经济的共同繁荣和祖国的和平统一大业服务。为此，建立什么样的合作经济机制？其基本的框架如何？则成了我们要思考的问题。笔者认为，两岸经济建制性的问题属于区域经济合作的范畴，因此本文拟通过借鉴世界经济合作的实践，探寻两岸经济合作机制的选择和定位并对其制度框架做一初步设想。

一、国际区域经济合作的实践与两岸经济合作机制的选择

国际区域经济合作是当代世界经济发展过程中的一个显著的特征，目前在世界各地已经建立的、正在建立或拟建立的各种类型、各种层次的组织有三四十个，参加国多达140多个，（注：朱孟楠、郑毓丹：《区域性金融合作面临问题与解决途径》，国研网区域金融合作面临问题与解决途径.htm.）其中欧盟、北美自由贸易区和亚太经济合作组织是当前全球区域组织中规模最大、对全球经济影响最深的区域经济

组织，在思考两岸经济合作的机制、模式之前，我们有必要考察这些区域经济组织的概况，探寻其可资借鉴的合理之处。

（一）欧盟实践的启示及借鉴意义。

1、欧盟实践对两岸经济合作机制的建立具有非常重要的借鉴意义。两岸经济合作借鉴欧盟经济一体化实践，不仅在于欧盟经济一体化取得举世瞩目的成就，还在于欧洲统一的历史与寻求统一的梦想，这是两岸经济合作有必要借鉴欧盟经济一体化实践的基础。实现欧洲统一的梦想是欧洲人的一个重要的文化传统。在欧洲的历史上，用武力将欧洲人强行统一在一起的、或由某个国家出面将欧洲统一在一个旗帜下的战争随处可举。罗马帝国是第一个可能也是一个比较成功地用武力实现欧洲统一、建立一个多民族统一欧洲的国家。罗马帝国崩溃后，虽然欧洲被分成了许多国家，但是直到16世纪，欧洲人还一直统一在“基督教”的宗教信仰之下。（注：宫占奎、陈建国、佟家栋：《区域经济组织研究》，经济科学出版社2000年版，第15页。）欧洲统一的历史与寻求统一的梦想，应该可以说是欧洲各国从经济一体化走向政治一体化的重要基础。因为欧盟的发展进程表明，经济一体化不但能把15个成员分散的独立的国内市场连接成一个按统一规则运作的单一的大市场，使成员国的生产要素（商品、资本、人员、劳务）得以在这个统一大市场内自由流通、使资源在15国统一的经济空间优先组合，同时经济一体化促进了政治的一体化。这向我们昭示推行

两岸经济一体化是将来两岸政治统一的有效途径，它不仅有利两岸的经济互补和共同繁荣，也有利于两岸的和平统一大业。

2、欧洲经济一体化的进程是一个由低级到高级、由单一的领域扩大到多个直至全部领域的过程。这表明区域经济一体化这一概念不仅是指不同经济成分建立起来的同盟状态，而且区域经济一体化是一种过程，在这一过程中，区域经济一体化在不同的阶段会有不同类型的载体（或表现为区域经济组织或表现为区域贸易协定等），所以我们认为在两岸经济合作中也不会始终采取一种固定的模式，它将是一个由较低级合作层次向高级合作层次的发展过程。因此，两岸经济合作之初要充分考虑两岸的现实情况，不要把两岸经济合作的起点定得太高。

3、从欧洲经济一体化的发展历史我们还看到一部欧洲一体法律体系不断完善的历史，它表明要建立一个规范的公平竞争、没有歧视的统一大市场，仅靠良好的愿望是行不通的，必须建立一整套的法律制度，以规范各成员国、各企业、各社会群体的权利义务，没有法律的约束力，就不可能有一体化的顺利进程。

当然，尽管欧盟经济一体化的实践给了我们许多的启示和借鉴，但我们认为，两岸经济的一体化不可照搬欧盟的模式，这主要是因为欧盟政治一体化的步伐表明欧盟正在向某种形式的联邦制过渡，因为欧盟的经济一体化是属于国际经济一体化，如它要实现政治一体化必然要让渡一定的主权才能得以实现，而两岸的经济一体化应属于一国境内

不同经济区域的经济一体化，如果两岸的经济一体化也采用欧盟这样一个大有凌驾于成员国之上的、行使一定的国家权利的、拥有部分国家特征的经济和政治联合体，那就违背了“一个中国”的原则，造成实质上“两个中国”的事实。此外，欧盟各国无论在经济的发达程度、社会制度、意识形态等方面都极其相似，这与两岸目前的各方面都存在较大差距的状况也不同。所以不能完全照搬欧盟的经济一体化的理论，只能借鉴其合理的因素。

（二）北美自由贸易区的实践及其借鉴意义。

1、从北美自由贸易区的成员的情况看，它与欧盟的成员组成情况不同，主要是组成成员之间经济水平上的差别，在该地区合作的各方中既有最发达的国家美国，也有经济次发达的国家加拿大，还有发展中国家墨西哥，特别是墨西哥这个发展中国家的加入，这在区域经济合作实践中是前所未有的，是区域经济合作中的一种新的尝试，它为以后其他地区建立这样的区域经济合作关系提供了成功的范例和宝贵

的经验。90年代以来，两岸经济一体化一直是海内外各界关注的问题，台湾学界也先后提出了关于“中国经济圈”的各种设想，但也有一些学者却对两岸经济一体化的可行性提出了疑问，其中的一个理由即是两岸经济发展水准过于悬殊，面对各自不同的经济发展目标，很难协调一致，以符合区域化的整体利益。北美自由贸易区的建成，说明经济发展水准的不同并不是两岸经济合作的主要障碍。

2、北美自由贸易区与欧盟不同，它不是传统概念式的“经济组织”，而是一种由条约规定的三个政府的合作，在它之上没有一个行使一定国家权利、拥有部分国家特征的经济和政治的实体，借鉴这点可能克服造成实质上“两个中国”的弊端，有利于维护一个中国的原则，同时在两岸共同加入世贸组织的今天，两岸组建自由贸易区将有利于大陆在不违反世贸组织最惠国待遇原则的前提下继续推行对台湾的特

别优惠政策，吸引台商到大陆投资。

但是北美自由贸易区的实践也有其局限性。自由贸易区是WTO规定的范畴，它是指两个或两个以上的关税领土组成的贸易集团，其内部实现了货物贸易自由，实际上取消了关税和其他贸易限制，集团对外设有共同的关税和贸易政策，其成员在与第三国的关系上仍保持独立。这意味着自由贸易区的功能主要在于取消了关税和其他贸易限制，实现了货物贸易自由。而与货物贸易无关的领域的合作则不是它规范的对象，因此其合作的领域有一定的局限性，经济一体化的层次不高，无法满足两岸经济合作向贸易领域以外拓展的需求，无法实现商品、资金、人力、服务等生产要素在两岸之间的自由流动和合理配置，更无法强有力地推动两岸统一问题。因此，自由贸易区要以作为两岸经济一体化进程的某个阶段，但不能作为两岸经济一体化的最终目标。此外，北美自由贸易区采取简单的管理机制，许多与贸易有关的事务和各方的义务中由双方的协定作出详细的规定，有关的规定多达2万余条，这对目前尚处于政治对峙的两岸要在短时间内就进行这么严密的磋商并达成这么多的共识也是不可能的。

（三）亚太经济合作组织的实践及借鉴意义

APEC采用一种有别于国际上任何区域经济集团的独特的运作方式，在组织形式、磋商机制和合作内容等方面，与传统的区域经济合作组织有很大的不同，它是新型的区域经济合作的组织形式，是一种比较松散的或者说是非正式的经济合作组织形式，有最终目标但没有严密的行动计划；成员自主承诺，自主执行；没有完善有效的监督机制。这种方式体现了协商一致、自主自愿的基本原则，既符合时代潮流，也符合亚太地区实际，我们认为亚太经济合作组织的实践很值得两岸将来的经济合作借鉴。这是因为：第一，两岸双方目前的情况与APEC 成员的情况极其相似：(1)两岸间的差异比较显著。(2)两岸经济互补性强。(3)两岸的贸易不断扩大，投资机会日益增多。(4)两岸经济发展前景良好。第二，1991年中国以主权国家的身份，香港、中国台北以地区经济体的名义加入APEC，两岸同为APEC成员，较熟悉APEC的运作方式，这也是两岸经济合作可以借鉴APEC运作方式的基础。

当然APEC的实践也有其局限性，其存在着成员间合作程度不高的问题。APEC在创建之初既没有健全的组织结构，也没有完善有效的监督机制，因此无法保证其有效的运行和进一步的发展。所以我们认为APEC的方式较适用于两岸经济合作的初级阶段。

（二）两岸经济合作机制的选择与定位

通过上述对世界三大区域经济合作组织经济一体化实践的分析，在吸收其合理的因素后，结合两岸的具体情况，笔者认为，两岸经济合作机制的选择与定位应根据不同的阶段选择不同的目标和模式。两岸的经济合作大致应分三个阶段。第一阶段：两岸突破政治僵局，建立有效的协商机制，解决当前急需解决的两岸经贸问题，携手推动两岸经贸易关系正常化。这一阶段主要借鉴APEC的较松散、非正式的组织模式和灵活简便的合作机制。第二阶段：建立自由贸易区，推动贸易和投资的自由化和便利化，可借鉴北美自由贸易区的模式，签署两岸自由贸易区协定，建立有效的执行和监督机制。第三阶段：建立两岸共同市场和经济联盟，实现商品、服务、生产要素的自由流动及两岸税收和货币等经济政策的协调。

此外，笔者认为，两岸在这里应仅指大陆与台湾，而不应包括港、澳地区。这种考虑是因为就大陆与台湾双方进行经济合作，具有问题较集中，针对性较强的好处。对两岸四地的经济合作的问题，宜采取先双边，后多边，由双边发展到多边合作的做法。

二、两岸经济合作机制框架

（一）两岸经济合作的原则框架。

1、一个中国原则。

在两岸经济合作中，要利用以往两岸在国际、国内交往的现实，如两岸加入APEC、WTO等国际经济组织的关系定位和两岸通航的模式

（特殊的国内航线），将一个中国原则的落脚点落实在两岸的经济合作关系的定位上，应将两岸的经济合作关系定位为“特殊的国内不同的经济区域的经济合作”或“中国不同的关税区之间的经济合作”。

2、经济合作与政治统一暂时分离、最终结合原则。

两岸经济合作蕴含着经济和政治两个目的，在经济上求发展，在政治上，对大陆来讲是求和平统一，“以经促政”。笔者认为，要“以经促政”首先政治与经济必须暂时分离，在经济上求发展这一点上两岸是有共识的，而在政治上两岸在短时间内消除敌意、统一完成的可能性不大。所以两岸在经济合作上要经济和政治暂时分离，充分认识经济合作的先驱意义，通过经济发展经济，加深两岸的沟通和了解，缩短物质和心理差距，逐步建立互信，消除敌意，最终求得政治上的统一。

3、互不歧视原则。

互不歧视原则是WTO的一个重要原则，对各成员的经贸交往有重要的意义和约束力。由于两岸经济发展水平不一，在社会制度、意识形态等方面也存在很大相差，所以两岸在经济合作中要相互尊重，不应存在任何歧视性行为。当然在两岸政治暂时分离的情况下，互不歧视并不意味着两岸政府的地位平等，而是意味着两岸在经济领域互不歧视，要求大陆对台商不实行歧视性经贸政策，同时台湾当局也要消除对大陆的歧视性的经贸政策和立法。

4、协商原则。

两岸在自主自愿的基础上，采用协商的方式建立两岸经济合作的框架，这意味着两岸摈弃谈判体制而采取协商方式。协商一致原则使两岸不存在超国家决策，从而也不存在国家管理权力的让渡问题，同时协商的方式更充分体现尊重两岸制度和实际经济发展不同现状。协商一致的结果是承诺，而不是法律条款，是一种安排框架，这一框架的实施按自主自愿的原则进行，自主自愿的优越性在于它比谈判更容易达成一致的意向，给成员留有充分调整的余地。

5、灵活简便，循序渐进原则。

发展两岸之间的经济合作，应当采取灵活简便的方式，由简入手，由易到难，由紧迫问题到一般问题，由民间到官方，由非正式到正式，由松散到紧密，循序渐进地进行。

（二）两岸经济合作的协商机制框架。

要建立多层次的协商机制，吸收两岸现行的行业对行业、公司对公司的协商机制，同时建立两岸高层（如部长级会议）协商机制，两岸合作委员会的协商机制。

（三）两岸经济合作的运行机制框架。

即每年定期举行一次高层会议，以磋商两岸经济合作进程中的重大原则性问题。两岸合作委员会在高层会议结束后继续协商两岸经济合作中的具体事宜，行业对行业、公司对公司的协商根据需要举行。（四）两岸经济合作的组织机构。

两岸经济合作的前期，两岸的经济合作可能是非正式、松散型的合作，但根据APEC的实践经验，两岸设立一定的组织机构还是必要的，这可以仿效北美自由贸易区的作法，设立各自的两岸合作委员会、工作小组、秘书处等组织机构。

（五）两岸经济合作的内容。

WTO多边贸易体制涉及的内容主要在商品领域，一些投资问题主要与贸易有关，两岸经济合作的内容涉及的领域应该更宽，不仅包括贸易问题，同时可涉及服务业和投资问题，两岸的农业、通航、基础设施建设、技术、两岸经贸争端的解决机制等问题。两岸经济合作关系与WTO多边贸易体制的关系是相互协调、互为补充的关系。

作者:陈向聪陈向聪 福建省政法管理干部学院