世界银行：反思国家在金融业中的作用(上)

世界银行：2013年全球金融发展报告

——反思国家在金融业中的作用（概述）（上）

概述

2008年9月15日，美国投资银行巨头雷曼兄弟的倒闭标志着自大萧条以来最严重的全球经济危机全面开始爆发。危机的余波已严重影响了全球数亿人的生活。本次危机引发各国政府纷纷采取政策措施和改革，旨在控制危机蔓延和防止类似事件重演。

四年之后，银行业的困境在全球各个地区(最明显的是欧元区)继续上演，现在是评估这些改革以及改革可能对长期金融发展的贡献的最佳时机。因此，危机经历是推出首期《全球金融发展报告》的一个重要诱因。这次危机促使很多人重新评估金融系统中各种官方干预手段，包括金融机构和市场的监管、竞争政策、国家担保和银行的国有化，以及增强金融基础设施的措施。

但这次危机并不一定要否定过去几十年来累积的有关这个主题的大量证据。重要的是利用这次危机经历来考察问题出在哪里以及如何解决这些问题，有关金融与经济发展之间联系的哪些教训应会影响未来几十年的政策？

表面上看，这次全球危机与近几十年中其它危机的主要区别是，发达经济体受到的影响比发展中经济体更严重也更直接。但到目前为止一些发达国家的金融体系(如澳大利亚、加拿大和新加坡)到显示出了显著的抗风险能力，而一些发展中经济体的金融体系则处于崩溃的边缘。更重要的是，一国金融业的政策质量比经济体的发展水平更重要。根据最新数据、持续进行的研究以及世界银行在全球的经验，本报告重新评估了国家在金融业中的作用。

报告对国家在金融业中作用的看法主要有两大基础。第一，有充分的经济理由表明，国家应在金融体系中发挥积极作用。第二，有实际原因表明，需警惕国家在金融体系中发挥过于积极的作用。这两大基础固有的矛盾关系凸显了金融政策的复杂性。尽管经济学宣扬某些政府干预的社会福利优势，但实践经验表明，国家干预经常会失败。而且，因为各国的经济和监管能力在不同时期各不相同，国家在金融体系中的适当参与程度也各不相同。但在充分保留和谨慎的前提下，本报告从各种不同的经验和分析中为政策制定者剖析了广泛的教训(见专栏0.1报告的主要信息)。

专栏0.1.报告的主要信息

报告的总体结论是谨慎的：全球金融危机使人们更加相信，国家积极参与金融业有助于维持经济稳定、推动经济增长和创造就业。有证据表明，某些干预措施已经产生了一些影响，至少在短期内是如此。但也有证据表明，政府干预措施在长期可能会产生负面影响。

证据还表明，随着危机的消退，可能需要调整国家的作用，从直接干预调整为间接参与。这并不意味着国家应放弃金融监督。相反，国家可以发挥非常重要的作用，特别是在提供监督、确保良性竞争和加强金融基础设施方面。

金融行业中的激励至关重要：金融业政策的主要挑战是更好地协调私营部门的激励机制与公共利益，而不会对私营部门的风险承担行为提供补贴或征税。公共政策的设计需要取得恰当的平衡——以可持续的方式促进发展。这种方法会带来挑战和权衡。

在监管与监督方面，这次危机的教训之一是首先打好“基础”的重要性。这意味着，建立稳固而透明的制度框架以促进金融稳定。具体而言，这意味着，采取强有力的、及时的和有预见性的监管行动，并辅以市场纪律。在很多发展中经济体，这些基本因素加在一起就意味着优先建设监管能力。在这方面，监管规则越少意味着执法更好：例如，更简单的监管规则可能意味着监督机构更有效的执法以及利益相关者更好的监测。

证据还表明，国家需要通过鼓励资本充足的机构良性进入以及资不抵债的机构及时退出鼓励竞争。这次危机引发了对金融业“太多竞争”从而导致不稳定的批评。但报告中的研究显示，在大多数国家下，较差的监管环境以及扭曲的风险承担激励等因素才是造成不稳定的原因，而非竞争本身。因为有良好的监管，银行竞争才有助于提高效率，拓宽获到金融服务的渠道，而同时并不一定会削弱系统稳定性。因此，需要做的是，解决扭曲的竞争，并改善信息流动，同时增强契约环境，而不是限制竞争。

国有银行贷款在经济下滑时期可以在稳定市场总信贷水平方面发挥积极作用，但也可能导致资源分配不当和中介质量恶化。本报告提出的一些证据表明，国有银行贷款的顺周期性通常不明显，一些国有银行甚至在全球金融危机期间起到了反周期的作用。但国有银行在信贷分配方面的记录仍普遍不尽如人意，这削弱了利用国有银行作为反周期工具的效益。政策制定者可以通过特别关注这些机构和计划的治理并确保有充足的风险管理程序，来限制与国有银行信贷相关的效率低下。但这种监督工作富有挑战性，在制度环境很差的情况下更是如此。

经验表明，国家在提高信息透明和降低交易对手风险方面可以发挥有用的作用。例如，国家可以促使在信用报告系统中包括更广泛的贷款机构，并促进提供高质量的信用信息，特别时在存在阻碍信息共享的巨大垄断租金的情况下。另外，为降低银行间市场冻结的风险，国家还可以为抵押债务市场的发展创造条件。

作为促进者、所有者、监管方和监督者，国家通常在现代金融业中发挥着重大作用。事实上，经济学为国家在金融体系中发挥积极作用提供了几个很好的动机。这些动机反映了“市场不完善”的影响，比如与以下方面相关的成本和不确定性：(a)获取和处理信息，(b)签署并执行合同，(c)实施交易。这些市场不完善通常造成如下形势：少数人或机构的行为可能对整个社会的很多其他人带来不利影响。正是这些“外部性”为政府通过干预来改善金融系统运的运行提供了经济理由。

少数几个例子表明，市场不完善如何可以促使政府采取行动。首先，当一个银行倒闭时，可能造成其它银行的储户和债权人感到紧张，并开始挤兑其它银行。这种“传染性”——一

个银行的经营不善可能导致本来健康的金融机构面临压力——可能对整个经济造成影响，给那些依赖本来健康的金融机构的个人和公司带来问题。这就是典型的银行挤兑。

第二个例子强调了与风险承担行为相关的外部性，特别是与大型金融机构的风险承担行为相关的外部性。为说明这种情况，我们可以想象一条车水马龙的繁忙公路。如果一辆车开得更快，它就可以更快到达目的地，但也有可能发生车祸。虽然车祸的可能性很小，但车开得越快，出车祸的可能性就越大。涉及大型车的车祸尤其对车祸中其他人造成更大损失，并且一般来说对交通非常具有破坏性。当然，没有人希望遇上车祸。但当决定开多快时，司机可能并没有充分考虑如果发生车祸可能对其他人造成的损失，包括人员受伤、车辆受损、堵车时间等等。国家可以在这方面发挥作用，例如实行限速并严格执法，以及可能对造成更大风险的车辆（如大型卡车）实行更严格的法规。

同样，金融机构通常并不承担它们投资组合的全部风险。当一家大银行进行高风险投资并获得回报时，银行的所有者获得了利润。但当这种押注失败时，银行肯能并没有承担全部成本。例如，问题银行的紧急救助使押注失败的成本由很多与这家银行的冒险决策无关的人来承担。级联事件发生的可能性可能是国家通过对银行的风险承担行为实行“限速”而进行干预的原因之一。

第三，人们处理信息能力的限制以及有些人从众的倾向也可能促使政府在金融市场发挥积极作用。例如，当人们难以充分理解复杂的投资，或不重视“尾部风险”(指不太可能发生但一旦发生代价相当高的风险)，可能导致投资者系统性犯错，而这可能危及经济稳定，并可能对那些没有作出这些投资、对那些作出投资的人也没有任何影响的人产生不利影响。

政府可以限制这些市场失灵的不利影响。例如，监管可以限制金融机构的风险承担行为，从而避免与金融脆弱性相关的的外部性。另外，监管当局还可以监管信息披露来促进稳健决策，甚至还可以监管金融产品，类似于政府如何监管食品和药品销售。因此，经济学为国家在金融中发挥积极作用提供了很多理由。

但仅仅因为国家可以改善市场不完善并提高金融体系的运行，并不意味着国家就会这么做。设计和执行适当的政策可能相当复杂。我们回到之前行车限速的类比，设置单一的限速可能并不非常有效，因为有的汽车安全性能更好，如刹车系统，因此发生车祸的可能性更小。如果允许刹车性能更好的汽车可以开得更快，他们在路上花的时间就更少，而交通堵塞状况就可能缓解。但刹车性能在实际情况下难以监测。因此，差异限速标准设计和执行起来可能比较困难，会导致更多超速和车祸。国家可以更直接地干预，例如驾驶所有车辆都必须获得政府许可的驾照。这样，国家可以对安全和稳健有更多控制，但对纳税人来说代价可能相当大。另外，国家还可以在公路上设置减速路坎，从而避免车祸；但交通会因此而受影响。

这个类比强调了纠正市场不完善是一项复杂的任务，需要大量信息和专业知识来设计、实施和执行稳健的政策。国家干预金融需要对风险特别敏感，但正确地衡量风险和执行基于风险的监管并不那么简单。国家可以尝试直接运作部分金融体系，但证据表明，这种方法的代价非常高。如果国家要求银行必须持有与它们的贷款一样多的资本，银行倒闭的风险就会降至最低，但这会使金融中介陷入困境。

一个重要的复杂因素是，改善一个市场不完善问题的同一项政府政策可能给其他市场带

来扭曲——有时甚至引发更大的问题。例如，如果政府为银行债务提供担保，以降低传染性银行挤兑的可能性，有担保的银行债权人可能就不会尽职地监测银行和严格审查其管理层。这可能促使银行过度承担风险。如前所述，国家可以试图限制大型、相互关联的金融机构的风险承担行为。但这些干预措施可能降低私人股东对这些机构施加强有力的公司控制的激励机制，因为他们认为政府已经在这么做了。因此，国家干预甚至可能引发对国家的更大程度的依赖性。

一个更深层的问题是，国家是否总是有充足的激励机制来纠正市场的不完善。政府并不总是使用它们的权力来解决市场的不完善并促进公众利益。有时，政府官员会利用国家权力来实现不同目标，包括一些利己的目标，如帮助朋友、家人、亲信和政治选区。如果发生这种情况，则政府可能对金融体系造成严重危害。这种观点表明，对国家在金融中作用持有一种清醒而谨慎的态度，根据对政治系统促进公众利益能力的信心而有所不同。

因此，确定国家在金融中的适当作用不仅非常重要，也同样复杂，也就是说，一旦涉及政府干预，一种模式并不适用于所有国家。在欠发达经济体，在其它条件相当的情况下，在倡导金融发展方面政府可能有更大的参与空间。但是发展程度越低，通常与更低效的制度框架相伴而生，这反过来会增加干预不当的风险。而且，随着金融系统推出出新产品，国家的作用自然也会改变，有些产品使某些政策不再必要，而有些产品则会促使新的政府干预。这种复杂性体现在，国家官员和其他金融业专家对不同政府干预措施的优缺点也常常持有相互对立的观点和看法，最近由《全球金融发展报告》团队进行的一次非正式全球调查(专栏0.2)正好说明了这一点。

《全球金融发展报告》阐述了金融发展和国家在金融体系中作用的新见解，这些见解是基于在全球金融危机中获得的经验之上的。显然，各国不同的政治和经济环境意味着，金融业政策需要因地制宜：不同国家和不同时期的适当政策会有所不同。但有一些共同的教训和指导原则。在承认问题的复杂性和现有知识的局限性的同时，本报告提供了有助于该政策讨论的新数据和分析。

专栏0.2.世界银行一些客户的观点

《全球金融发展报告》的部分目的是更多了解客户国家的观点，为此报告团队进行了一次非正式全球调查——2011/12金融发展变化调查。这次调查涵盖了来自78个国家(23个发达国家和55个发展中国家)的政府官员和金融业专家，获得了他们有关金融发展和国家在金融中作用的有趣见解。

尽管经历了这次危机，但调查中90%的国家官员和专家认为，金融的积极影响(特别是对经济增长和削减贫困的影响)大于潜在负面影响。因此，大部分受调查者认为，他们国家的金融业需要增长，特别是金融市场和非银行金融机构，以更好地服务客户和发展新客户。

关于国家在金融业中的作用，金融发展变化调查证实了在各个领域的共识。例如，普遍认为，国有金融机构和政府支持的信用担保原则上可以发挥有益的作用。调查还显示，很多受访者认为，鉴于这次危机，对新的金融工具实施更严格的监管可能有益。大部分受访者还

认为，国家在促进金融基础设施的技术创新方面可以发挥更积极的作用。

或许更为有意思的是，调查还显示，在很多主要政策领域，支持和反对的观点几乎各占一半。例如，对需要加强监管和扩大监管监督范围的看法，对提高金融体系中竞争的优缺点的看法，国有金融机构可能具有的反周期作用，以及国家在促进信息共享方面的作用等等都存在分歧。所有这些主题都在本期《全球金融发展报告》中有讨论。

2011/12金融发展变化调查中的部分回答

注：金融发展变化调查是一项非正式全球调查，涵盖来自78个国家(23个发达国家和55个发展中国家)的政府官员和金融专家。调查的答复率为65%。调查结果是占收到答复总数的百分比。

衡量金融体系

越来越多证据表明，金融机构和金融市场对经济发展、削减贫困和世界经济稳定性具有重大影响。但对金融体系运行的衡量存在重大缺陷。实际上，实证研究在很大程度上——但并不仅仅——依赖将银行业规模指标作为金融发展的近似指标。但规模指标并不是质量、效率或稳定性指标。而且，银行业只是金融体系的一个组成部分。因此，搜集、改善和分析金融体系数据是此报告的一个重要方面。另外，报告研究了一些衡量金融体系指标相关的基本问题。第一章讨论的问题包括：人们如何根据经验描述金融体系的不同特征？人们如何比较各国、各地区以及不同时期的金融体系？金融体系如何受到本次全球金融危机的影响，最近的主要趋势是什么？

为了衡量金融体系，本报告构建了衡量金融机构(银行、保险公司等)和金融市场(股市和债市)四种特征的几个指标：(a)金融机构和市场的规模(金融深度)，(b)个人可以以及实际上使用金融机构和市场的程度(获取融资的渠道)，(c)金融机构和市场提供金融服务的效率(效率)，(d)金融机构和市场的稳定性(稳定性)。这四个特性可以衡量金融机构，也可以衡量金融市场，可产生一个金融体系特性的4x2矩阵。基本比较(图0.1)证明，尽管发展中经济体的金融体系通常深度不够，而且效率较低，以及提供了更少的获得融资的渠道，但它们的稳定性却可以和发达国家的金融体系的稳定性相当。这些指标可用来描述和比较不同国家和不同时期的金融体系，强调金融发展的多维性质。统计附件中列出了各个国家主要金融体系特性的信息，更多数据见报告网站。

图0.1. 2008–10年衡量金融发展

来源：世界银行员工基于。ihák、Demirgü。-Kunt、Feyen和Levine的数据，2012年。

说明：显示的均值为2008–10年不同国家的简单(未加权)均值。0对应变量中的历史低点，100对应历史高点。对个人金融深度、获取性、稳定性和效率变量的解释见第一章。