失地农民安置问题

失地农民如何“安”？

——基于宝鸡市陈仓区阳平镇拆迁问题的研究

一、前言

如何在执行征地政策中体现人文关怀，保障农民的利益，让失地农民生活有保障、创业有基础，如何才能真正维护好、实现好、发展好群众的利益至关重要，现就国家建设征用土地后失地农民的安置问题进行了专题调研，现就掌握的一些基本情况，梳理归纳如下：

二、事件描述

2016年初，为打造西部地区物流内陆港，西安铁路局和宝鸡市人民政府决定，在宝鸡市陈仓区阳平镇境内打造宝鸡阳平铁路物流基地，该基地总占地2379亩，计划总投资20亿元。按照宝鸡阳平铁路物流基地总体规划，阳平镇范围内共需征地920亩。目前，已征地696

亩（窑底村已征地358亩，宝丰村已征地78亩，同心村已征地260亩），剩余224亩土地未征收（同心村宅基地140亩、苗圃大棚等74亩、公坟10亩）。

物流大道范围内需征地72亩，目前已征收32亩，剩余40亩未征收。阳平镇同心村涉及拆迁安置群众共计408户，其中阳平铁路物流基地范围内316户，物流大道范围内56户。

在拆迁过程中，多次发生集体上访事件，被征地农民因赔偿标准不统一、村干部未通知入户代为签字、政策不了解等问题多次与镇村相关单位发生冲突，造成不良影响，严重影响施工进度。在未征收的土地中多为宅基地及耕地，村民大多担心搬离老宅远离村庄，无法适

应城市生活以及失去土地养老无依等问题不愿签字。

三、政策依据

按照省人社厅、省发改委、省财政厅及省国土资源厅新近发布的《关于进一步落实我省被征地农民参加基本养老保险有关政策问题的通知》，今后被征地农民社会保障所需资金，原则上按照陕人社发[2011]149号文件“谁征地、谁保障及政府、集体、个人共同出资”的原则筹集。不论任何项目征地，用地单位必须将被征地农民社会保障费按每亩不低于1万元的标准列入征地成本按规定缴纳。被征地农民参加基本养老保险政府补助部分，从当地所征缴的社会保障费中列支，社会保障费不足的，从国有土地有偿使用收入中解决。

《通知》规定，各级人民政府是被征地农民社会保障的责任主体。人力资源和社会保障部门负责组织被征地农民社会保障方案的拟定和审核工作，督促检查保障措施的落实；国土资源部门负责提供被征地农民社会保障相关的征地数据、资料，把被征地农民社会保障政策落实作为是否批准供地的必要依据；财政部门负责征缴社会保障费，协调落实由政府承担部分的被征地农民参加社会保险所需补助资金；其他相关部门要结合各自职能，通力协作，把相关政策落实到位，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生活有保障。

被征地农民纳入社会保障范围（征地后人均土地面积标准由各市区统一规定）的人员名单由被征地农村集体经济组织提出，经乡（镇）政府（街办）审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报县（市、区）人民政府审定。

《通知》规定，各地制定的被征地农民社会保障实施办法，要根据中、省有关规定和当地经济社会发展的实际，明确社会保障资金的

筹资渠道，合理确定社会保障费缴纳标准。

陕人社发[2011]149号文件印发后开工建设的铁路、高速公路重大基础设施建设项目，涉及被征地农民社会保障费用的，由建设方或中、省协商确定的缴纳方按陕人社发[2011]149号文件规定的低限（每亩1万元）列入征地成本，随同征地拆迁补偿资金一并落实并向人社部门指定的财政专户缴纳。陕人社发[2011]149号文件印发前，铁路、高速公路重大基础设施建设项目开工时，地方政府尚未出台被征地农民社会保障政策和缴纳标准的，不再补缴该项费用；已经出台了被征地农民社会保障政策和缴纳标准的，按地方政府的相关政策和标准执行，但最高不得突破每亩1万元。铁路、高速公路重大基础设施建设项目已通过补征生产生活安置用地、留地安置、增加安置补助费等方式保障了被征地农民长远生计的，不再补缴该项费用。

《通知》同时指出，对不依法履行职责及时足额缴纳被征地农民社会保障费的、对出具被征地农民社会保障费落实虚假凭证的、对提供被征地农民社会保障费落实虚假审核意见的、对侵占、截留、挪用或以任何理由批准缓缴被征地农民社会保障费用等行为，当地人民政府、上级主管部门或监察机关应责令改正，并依法追究主管人员和直接责任人的行政责任，有关情况要进行通报，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。《通知》要求，市、县级财政和人力资源和社会保障部门要共同研究制定被征地农民社会保障资金管理办法，加强对被征地农民社会保障资金收支情况的监管和落实，定期向社会公布有关信息，接受社会和被征地农民的监督，确保资金安全和保障方案的落实，同时要加强资金管理，按有关规定确保资金保值增值。根据经济发展和社会保障费征缴情况，适时对保障标准进行调整。重大

情况要及时向当地政府和上级主管部门报告。2016年12月31日前，省上对市、县两级建立被征地农民保障制度情况进行全面检查和通报。

我们在征用农民集体所有土地中，补偿安置费基本上遵照《关于进一步落实我省被征地农民参加基本养老保险有关政策问题的通知》、《土地管理法》和《陕西省实施土地管理办法》规定的标准，并结合本地土地市场运作情况，给予比较合理的补偿。县城规模控制范围内征用耕地土地补偿费、安置补助费标准每亩大部分均在45000－49800元之间，乡（镇）村庄规模范围均在20000－22000元之间。自建设项目实行统一征地后，县城规模控制范围内耕地补偿费、安置补偿费标准有所增加，每亩均在53000－56000元之间。按照有关规定，征用农民集体所有土地补偿安置费基本上兑付到位，其使用情况是按人平均分配，同时村组进行了新的土地调整。该地区群众生活主要依靠种植和外出打工收入维持。他们的生活来源主要靠第三产业（服务业、经营蔬菜、水果销售、交通运输服务、外出打工、门店租赁）和农业种植，年人均收入2500－3000多元左右，农业收入从中所占比例越来越少。从以上数据可以看出，随着经济发展，用地需求在一段时期处于高位态势，保障发展及保证失地农民生活水平不下降所面临的矛盾和问题将会更加突出。

四、事件分析

按利益主体分析

政府----没有健全被征地农民的合理补偿机制，失地农民就业安置难。目前，我区对失地农民的安置主要以货币安置为主，安置方式仍比较单一，大多数失地农民长远生活无法得到保障。尽管近年来我

们按照有关政策，在提高征地补偿标准，最大限度地保证失地农民原生活水平不降低的同时，采取农业安置（即留地安置）的办法，在城市规划区内，同意他们开发一定数量地块，建设“底层店面，上部居住”商业用房，作为农民经营性收入的来源。但这仅仅是一个初步尝试，相配套的政策规定还没有出台。同时这种办法也仅仅局限于城市和城乡结合部有条件的地方。而对那些远离城镇、远离工商业集中区的地方，留地安置不具备实施条件，失地农民获得新的生产资料，开辟长期、稳定、可靠的收入来源难以实现。因此，多形式多渠道综合考虑被征地农民“少地”或“失地”后不“失业”，不失去生活来源，不降低原有生活水平，确保农村稳定是当前征地工作的头等大事。

另外，目前还没有制定出统一的土地补偿和拆迁赔偿标准。过去在征地补偿工作中一直参照《土地管理法》中的产值核算方法和土地市场状况进行补偿。

村民---被征地农民长期形成的征地补偿支配方式和观念需要改变。征地工作难搞，其实难在失地农民无法尽快完成生产生活方式的转变。一味提高征地补偿并不能一劳永逸地解决农民的长远生计。据调查，80％以上失地农民希望征地补偿、安置费一次性到位，并一分不留分完。他们在支配征地补偿款时，通常60％用于固定资产投资，30％用于消费性投资，用于生产性投资的不到10％。村、组如果想用一点征地补偿款搞公益事业或办集体经济实体，往往得不到支持和理解。因此上，正确引导被征地农民转变陈旧落后生产和生活方式，响应政府各种安置办法是今后征地工作中不可忽视的问题。

企业一一些单位在协议征地过程中，为了抢时间，常常突破实际地价，额外提高补偿标准，由此经常出现相邻地块由于用地单位不同

导致地价不同，且差距较大，引发了被征地农民的意见。虽然从2006年3月28日起，建设项目实行统一征地，取缔了协议征地，但至今仍没有制定出明确统一的区片综合地价和年产值标准。对被征地农民的青苗及附着物赔偿参照阎禹高速公路征地赔偿标准，其赔偿标准从实际操作情况看，项目不细，标准尺度难以把握，给征地补偿工作增加了难度。

四、解决失地农民安置问题的对策和建议

探索研究和解决征地农民安置问题，把征地制度不断引向深入是当前促进农村发展，建设社会主义新农村的重要课题。

1、各级政府必须在征地工作中切实维护农民合法权益。

严格执行土地利用总体规划和年度计划；在征地过程中必须征求被征地农民对补偿安置方案的意见，公开征地程序、补偿安置标准及使用管理情况；必须在征地补偿安置费用足额到位后才能动工用地；防止拖欠征地补偿费，增加工作透明度；把土地补偿费、安置补助费全部用于被征地农民生产生活安置、社会保障安置。

2、制定统一征地补偿标准、稳定地价。

现行《土地管理法》只以“产值倍数法”对征收耕地的补偿项目和补偿标准作出了规定，对地上青苗及附着物按成本价补偿还是按市场价补偿，法律没有明确规定。而实际征地工作中，要求提高土地补偿费标准和青苗、地面附着物赔偿标准是多数人关注的焦点。过去执行的“产值倍数法”与土地市场状况相结合的办法所制定的征地补偿标准，因为缺乏政策性和统一性，因此在征地操作过程中，出现随地就价，补偿标准不一，同地不同价的问题。2004年国土资源部要求各地制定本地区区片综合地价和年产值标准，许多地方已陆续出台。

目前，我县区片综合地价和年产值标准方案已报省国土资源厅待批。一经省政府批准，要尽快落实，以解决目前征地补偿标准不一，同地不同价的问题，保持地价的相对稳定。

3、制定和完善被征地农民就业和社会保障机制。

改变现行的单一货币安置为货币补偿、留地安置、社会保障、就业安置相结合的模式，这需要公安、民政、社保、财政、国土等部门的相互协作。如对县城规模控制范围内的村组，政府可预留耕地5％给被征地集体组织用于安置被征地农民，即采取就地城市化的原则，让征地农民在紧临工商业区、开发区建设开发带，使失地农民在失去土地这一安身立命的生产资料后，很快获得“出租房”“店面”等新的生产资料，使他们有新的经营性收入来源。还可以允许集体组织将预留土地委托给国土资源部门进行市场运作。对那些人均耕地在0.3亩以下的失地农民，可以享受城镇居民待遇，政府给办理城镇户口，只要符合城市低保条件，即可纳入城市居民最低生活保障范围。失地农民子女进县城学校就读，要与城镇居民子女同等对待，免收借读费。劳动社会保障部门应计划每年对一定数量，有劳动能力和求职愿望但没有劳动技能的失地农民免费进行一次技能培训。把失地农民再就业纳入整个城镇就业服务体系之中，推荐他们到县内企业就业或组织外出务工。民政部门对失地农民中丧失劳动力，生产生活确实困难的要进行广泛调查，针对不同类型，提供不同标准的社会救助。卫生部门对失地农民中的困难户在就医方面出台优惠政策。对失地农民进城从事个体经营的，工商部门优先办理营业执照，工商管理费给予优惠。对经营所需的场地，建设、规划、国土资源、电力、卫生等有关部门应提供便利条件。县财政每年可在全县土地出让总收入和支付被征地

农村集体组织土地补偿费中提取1％，建立失地农民社保基金，为失地农民提供养老保险等。从而保障失地农民在生产、生活、教育等方面，不仅保持原有水平，而且更加有保障、有提高，以促进农村发展和长治久安。