地方投融资平台转型的方向与政策

地方投融资平台转型的方向与政策地方投融资平台(以下简称“平台公司”)最初定位是以融资为主，在城市基础设施建设大发展时期发挥了重要作用。但由于缺乏对平台公司的有效监管以及平台公司自身的制度缺陷，一些地方背上了过多的债务包袱，一些平台公司也难以持续。针对地方投融资平台的改革问题，国务院在2014年9月、12月以及2015年5月连续下发三个文件，反映了地方投融资平台改革的重要性和复杂性。根据文件规定，地方投融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府债务。这就意味着平台公司要么退出市场，要么加快转型。

从最近对平台公司的调研看，由于我国不同城市处于不同的经济阶段，平台公司的发展水平也存在较大差异。一些经济发达地区城市大建设时期已经结束，有的平台公司已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商；有的转变为市场化投资公司，并具有了一定的市场竞争力，正在逐步向全国拓展业务；有的肩负城市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。从实际情况看，这些发展较好、转型较早的平台公司还有很好的发展前景，还能在城市建设与服务中发挥重要作用，政府应根据平台的实际情况实施差别化政策，支持一些有条件的平台公司转型，让其充分发挥自身优势成为支持城市发展的新载体。

地方投融资平台的转型方向和功能再定位

地方投融资平台必须在落实相关文件基础上向普通企

业转型，在去政府融资功能的同时，对其可以承担的其他

功能进行重新定位。如西部等经济相对不发达地区，平台

可结合城市发展阶段的实际需求，承担基础设施建设的重任，但要坚持市场化原则，不应再成为政府的“二财政”

或预算软约束的行政化投资工具；经济相对发达地区，平

台可立足传统土地开发业务，根据实际情况进行功能延伸。具体的功能定位，需要视城市发展的市场需求以及平台的

实际能力而定。

(一)以普通企业身份参与民生建设项目

保障和改善民生是地方政府的基本社会职能。与民生

相关的建设项目主要包括保障房建设、公路建设、环境整治、基础设施改造等。民生项目具有责任重，建设、管理

和维护的投入大但收益低等特点，有些项目甚至没有收益。因此，社会资本主导民生项目的积极性往往不高。地方投

融资平台是地方国有企业，需要承担国资应当担负的社会

责任，并拥有基础设施建设和管理的经验，今后可以继续

发挥优势，承担实施民生建设项目的载体功能。

平台公司以普通企业的身份参与民生项目建设，并对

建成后的项目进行专业化管理和维护。平台公司要与政府

明确职责分工，政府负责民生项目的统一规划，企业负责

项目的具体实施，除了要严格履行合同规定的标准和要求外，也要在合同中明确项目建设以及后期管理和维护的政府资源配置方案。项目建成后的相关资产充实企业的国有固定资产。平台公司对项目资金应采用财政拨款、企业融资、社会资本参与相结合的方式筹集；关于管理和维护费用，由财政拨款和项目收益共同支付。

(二)多途径开发地方公共资源

公共资源涉及国家自然资源开发，城市管网建设和供应，垃圾和污水处理，机场、港口等公共交通设施的建设和管理等领域。依托公共资源为百姓提供公共服务是政府的职责，但政府不宜直接经营，相应的开发工作更多需要由企业实体承担。公共资源具有公益性，有些也具有可经营性，因此不同所有制企业有开发公共资源的积极性。但这类项目关乎政府公共服务，与百姓的生活密切相关，因此政府对企业实体的选择非常严格。地方投融资平台拥有运营政府大型公益项目的独特优势，可以承担开发公共资源的重任。

平台公司参与公共资源开发项目可分三种途径：直接主导公益性较强的公共资源项目开发和管理；积极投标可经营性公共资源项目；采取合作开发模式，与专业领域国企和社会资本共同运营公共资源项目。公益性较强项目包括社区建设等；可经营性公共资源开发项目涵盖天然气、

水、电管网建设和供应，清洁能源开发，污水、垃圾处理

等市政项目，轨道交通项目，机场、港口项目等。平台公

司既是公共资源开发项目的建设主体也是今后的运营主体，所设计的方案必须包括建成后的管理和运营，可经营性项

目还要包括项目的盈利模式。

(三)管理运营公益性国有资产

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中，将国有企业分为两类：公益类和商业类。地方投

融资平台开展的项目很多具有公益性质，所涉及的相关资

产属于公益类国资，此外，还有很多可经营性资产。因此，地方投融资平台的资产分为公益类、商业类和混合类三种。未来的改革：可以将平台公司的公益类资产和商业类资产

完全剥离，分属不同的企业；也可以同属一家企业，进行

分类管理。不论采取哪种改革方式，平台公司都可以承担

管理运营地方公益性国资的功能。

平台公司管理公益性国资的主要目标是“保障民生、

服务社会、提供公共产品和服务”。虽然这一功能定位不

要求平台公司的公益性国资管理以盈利为目的，但若想管

理好并实现国资的保值增值同样需要资源投入，稳定的资

金来源是基本保障。除了必要的财政拨款，平台公司也要

具备一定的盈利能力。不论是公益类平台公司还是同时具

有公益类和商业类资产的平台公司，获取管理公益性国资

的资金，有三个基本途径：财政拨款；取得政府采购、政

府特许经营、政府委托代理资格；具备政府可经营性优质

资产开发的优先权，以可经营性资产的收益补助公益项目。此外，为更好实现国资的杠杆功能，平台公司的公益类资

产可以引进社会资本投资。以上三种途径，对社会资本均

有吸引力，尤其是后两种。

(四)以管资本为主投资运营经营性国有资产

完善国有资产管理体制改革的基本思路是“以管资本

为主”，改组组建国有资本投资、运营公司是一项主要工作。地方投融资平台是一类重要的地方国企，资产在地方

国资中的占比较高，其中还包含有大量的公共资源。为了

更高效地配置国有资源，通过国有资本的保值增值促进地

方经济发展，一些平台公司实际已经具备了国有资本投资

运营的功能。具备条件的平台公司可以在承担传统业务的

同时，依托自身的资源配置优势和政府渠道优势，做强国

有资本投资、运营功能。

平台公司成为地方国有资本投资运营公司，关键在于

业务模式的转型。平台公司一方面可将土地开发、基础设

施建设等传统业务定位为发展的基础，另一方面要坚持市

场化运作，通过国有资源开发与资本运作的结合将国有资

产升值并转化为国有资本，还可发挥地方国资杠杆作用，

以有限的政府资源投资新兴领域，促进地方经济转型。

(五)为地方经济全面发展创造条件

促进地方经济发展是地方政府必须承担的经济职能，

政府要正确处理好与市场的关系，要确保市场决定性作用

的正常发挥，同时也要对经济的全面发展起到引导和保障

作用。这其中的关键是转变政府职能，地方政府要尽量避

免直接干预，尽可能通过管资本的方式，以市场中的实体

企业为载体治理城市环境、支持产业创新、运作国有资本。地方投融资平台可作为地方政府促进经济全面发展的载体。

平台公司促进地方经济全面发展的功能体现了国有资

本的公益性，主要的实现途径有四：一是提升基础设施建

设水平，不断完善城市功能，进一步加强城市环境综合治理。二是培育地方支柱产业，设立产业发展专项基金，通

过政府资源的引导作用改革地方支柱产业发展的投融资机制。三是支持创新，建设园区孵化器、设立创投基金，推

动地方结构调整。四是通过资本注入化解具有发展前景的

地方支柱企业面临的阶段性危机，并在危机过后退出资本

确保被救助企业的独立性，同时实现国有资本的保值增值。

促进平台公司转型的配套政策

一些经济较为发达地区的平台公司转型较早，实际已

经具备了新功能。但不同地区处于不同的发展阶段，平台

公司的发展水平并不相同。以上五个定位只是给出了平台

公司未来的转型方向，具体要视实际情况而定。平台公司