农村村庄规划建设情况调研报告

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，2018年中央一号文件详细阐释了实施乡村振兴战略的总要求，乡村建设得到了前所未有的关注和发展。6-8月，按照省人大农委的统一部署，市人大农业委组织市农委、市规划局、市建设局和区县市人大农工委参加的调研组，就“推进村庄规划建设”课题深入乡镇、村开展了实地走访和调研座谈，并重点选取柳叶湖白鹤山镇白鹤山村（好）、石门县蒙泉镇上五通村（一般）、临澧县余市桥镇歇驾村（差）进行认真解剖，详细了解我市村庄规划实施情况，并围绕如何完善村庄规划、推进规划实施落地，从而助力乡村振兴战略在xx实践发展进行了重点探究和思考，现将相关情况报告如下：

一、我市农村村庄规划建设的现状

xx市现有129个乡镇、1607个行政村，平均每个乡镇12―13个行政村，全市自然村和农村居民定居点约x个，村庄用地约x平方公里，农民建房已达x万处以上。大量农村房屋如雨后春笋般遍地开花，没有规划的村庄建设混乱，私搭乱建、开山毁林等现象层出不穷。建设容易拆迁难，农村面貌要改善、农业要集约化发展都离不开规整的建设用地，无序的村庄建设已经成为制约农村发展的重要瓶颈。

1.“跑马圈地”的农村豪宅。随着经济发展和社会各界对农村未来的看好，加之大量外出务工农民收入不断增加，整个农村掀起一股“建房热”。因为村庄建设总体上以住宅建设为主体，既没有规划，也没有建筑密度、容积率等限制，一些人在原有宅基地随心所欲搞建设、滥占耕地良田、开山毁林填堰等方式抢建、扩建、违建各类“豪宅”、“大院”，形成了大量的“城乡两栖人口”，人均农村居民点用地不减反增，仅2014年，全市人均农村居民点用地就达到了360多平方米以上，较十年前年增加了86平方米，农村人均用地规模偏高，空闲隙地多，集约利用程度低，大量农村居民点用地无法腾退复垦，在用地总体规模受限的情况下，城镇用地日趋紧张，阻碍了城镇化程度进一步提高。

2.“浪费严重”的无规划建筑。农村房屋在用地、建设、安全等方面

既存在隐患，又产生了大量的资源浪费。如一些花园、庄园、城堡式的建筑对村庄整体风貌有不可逆转的破坏，随着美丽乡村建设的推进，后期进行统一风格改造的花费巨大。还有一些居民为了争取私人利益，强行修建高楼，如临澧县某村民自建房屋修到了6层，因施工技术不够出现严重安全隐患，刚竣工就只能全部拆除重建。而且农村房屋普遍“空置率”惊人，鼎城区某村庄长期空置率超过60%。还有一些城郊结合部村庄，二次拆迁率非常高，最多的达到了4次。部分地区还存在规划前抢建私房等待拆迁的情况，如沅澧快速干线某路段的具体建设规划才出台，周边就抢建了大量违章建筑。农村建房不再仅仅为了改善居住条件，更多的具有了比富、比阔和投资、投机的属性，大量社会资源被无效益的浪费。

3.“支离破碎”的农田土地。由于长期缺少村落布局规划，“逐水而居”、“沿路而建”的旧观念沿袭至今，全市丘陵地区村庄布局基本以道路、河流为主线，呈“一”字式排布，平原、湖区大部分村庄规模小、分布乱、居住分散，没有大规模的聚集成中心村，连片大规模的农田更是屈指可数，一些村民为了就近耕作，选择在靠近农田的地方建房，甚至出现了“田中建房”的现象，人为的分割出了大量“斗笠田”，如澧阳平原等地区散乱建房将平原景观人为分割、破坏，若通过流转、征拆等手段恢复平原自然景观预计需要30年以上，严重阻碍了农业的规模化经营，影响了现代化农业体系的形成。

4.“线长面广”的村庄基建。由于小而散的居住状况，使得村庄的基础设施配套建设工程量大、成本高、到位难、水平低，而且使用效率低，有些甚至无法进行配套。据统计，至2016年，仍还有25%的村庄不能集中处理生活垃圾、85%的村庄不能集中处理生活污水，15%

的村庄没有完成改厕，50%的村庄主要道路没有路灯，13%的自然村、居民定居点离村委会距离超过5公里以上，90%的村庄没有通天然气，70%的村庄没有电子商务配送站点，64%的村庄没有幼儿园或托儿所，23%的村庄没有执业医师，60%的村庄没有体育健身场所，约19万户农民无法连通自来水。无序建设还透支了村庄发展潜力，一些村庄因为没有预留发展空间，在公益墓地、道路、水网、电网等方面建设举步维艰，如安乡县某村庄准备新建自来水厂，因农房无序建设挤占了

公共空间，导致可利用土地过于零散无法集中，3次选址都没有成功，制约了村庄基础条件改善。

二、我市农村村庄规划建设存在的主要问题及原因

村庄建设的混乱与无序主要原因在于规划的缺位，其消极影响已日益显现，要推进乡村振兴就必须正视和重视规划短板的问题。

1.村庄规划严重滞后。我市的各类规划在市、县两级较为完善，但在乡镇层级还非常滞后，一般仅有总体规划或水、电、路、气等大规划编制，集镇规划和更细微层面的村庄具体规划很少，如某县还有50%的乡镇没有编制过集镇规划，村庄规划更是处在起步阶段，除部分参与美丽乡村建设的“点村”自行编制过规划，大部分村庄发展蓝图都还是空白。而且各区县（市）的乡镇总体规划编制大都在2004―2016年合乡并村之前编制，早已随着乡镇区划调整失去了权威性和指导意义。

2.规划体系较为混乱。目前涉及村庄的各类规划之间存在自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，安全饮水、道路交通、环境整治、全域旅游、污水处理、电力电信等规划由于各部门侧重点不同，在统筹村庄规划编制中往往有很大的分歧，经常“各吹各的号，各唱各的调”。如临澧县某村庄公路绿化规划与电力部门规划相冲突，新栽的绿化树影响了电力杆线安全，导致近百棵绿化树刚栽下就被砍伐。而且现有规划的内容都比较简单，指导性、可操作性不强，擅自改变规划的建设行为屡见不鲜，农民自建房朝向、高矮、院落等都参差不齐，如某村农户受迷信观念影响，在周边几十户房屋都沿路“坐北朝南”的情况下坚持“坐西朝东”建房，还有农户为了“争风水”强行抬高地基，使整村风貌极不和谐，有新房无新村,村庄的旧面貌没有得到根本的改变。

3.规划设计散乱无章。规划编制没有明确的经费来源，以澧县为例，预计全县完成村庄规划需要2070万元，但目前初步明确的补助经费仅有436万元，乡村自身难以承担巨额的规划编制费用。各区县（市）没有专门的设计院，设计经费不足的情况下必须大规模引进外地规划设计方，一些非专业公司乘虚而入，如汉寿县某村庄编制的规划连坐标系等基本指标都完全错误，上万元的设计经费全部“打水漂”，后

期还难以进行维权。即使是一些正规公司编制的规划也因为没有审查、检验、评价、指导等相关技术标准，在设计中难免偷工简料、滥竽充数，对村庄特色内涵没有进行深入调查研究，照搬照抄老旧的同类设计，规划粗糙、千村一面，对于村庄规划到底要实现什么功能、村庄如何建设发展等都没有详细思考，基本没有实用性。还有些规划过于追求“高大上”，没有广泛征求农民群众意见，盲目跟旅游风、仿古风、特色产业风，脱离村庄实际，根本不接地气，这样的规划对村民来说根本看不懂、没有用，最终成了“规划、鬼话，纸上画画、墙上挂挂”。

4.执行力量极度缺乏。规划编制力量严重不足，以石门为例，规划合并到住建局前有工作人员近20人，合并后仅有4人从事规划工作，想要抽出专门人员和时间去开展村庄规划非常困难。乡镇、规划所、国土所等村庄规划管理部门联动管理机制也不健全，村庄规划管理执法难度大,乡镇的规划管理主体地位没有确立，各乡镇没有专门的管理机构，基本上由乡镇城建环保站的人员兼管，平均不足2人，相关执法仅能管住农民在国省干道及高压线周边不进行建设而已，村庄建设监管基本处于空白，相对于可能产生的巨大利益来说，目前违章建设的风险和成本都很低。

5.规划意识仍然淡薄。由于历史原因,农民综合素质总体不是很高,对规划认识不高,积极性不大，由于“建设新不丢旧”的传统观念和缺少科学的农村用地退出机制，农民对规划的参与热情不高，不愿按规划执行和实施。而且村委会任期时间短,村干部更换频繁，村干部普遍存在着认为搞规划涉及群众利益多,多一事不如少一事的心理，甚至一些乡镇干部都有着“规划无用”的观点，认为规划得再好，没有钱也实现不了,不如不搞。还有部分干部群众对上级支持的期望值过高，等、靠、要的依赖思想严重，也直接影响到了村庄规划的有效推进。

三、关于推进村庄规划建设的几点建议

规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。村庄规划不仅仅是简单的建设图纸，更是决定未来很长一段时期农村向哪里发展、农业往哪里集中、农民在哪里居住的重要依据，

是回应和落实“乡村振兴”顶层设计的最细致、最具体的“基层设计”蓝图，抓住村庄规划就是抓住乡村振兴的“牛鼻子”。对此，建议加快完善我市村庄规划体系，切实发挥乡村振兴规划引领作用，加快推进“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的村庄建设步伐。

1、加快村庄规划编制进度。一是加强统筹领导。要进一步统一思想认识，对全市村庄规划进行统一部署、统一标准,纳入各级政府工作考核范畴，防止各自为战、随意规划。要根据《湖南省村庄规划编制“全覆盖”工作方案》、《湖南省村庄规划编制导则（试行）》等文件精神要求，尽快制定和出台《xx市村庄规划编制“全覆盖”工作方案》，尽快启动我市农村土地利用总体规划的编制工作，细化落实乡镇土地利用总体规划安排，为其它各类规划实施奠定基础。二是完善规划技术标准。要制定详细的村庄个人住宅翻建及拆迁安置规划标准，明确村庄建筑项目选址、用地和设计方案的审查以及容积率、建筑退让、建筑间距、绿地率等技术指标, 提高建设品味，加强规划执行的政策依据。三是培训乡镇规划建设人员。要组织全市乡镇、村相关负责人分批次参与规划培训或异地交流，通过直观的方式使基层干部了解村庄规划成效，提高其规划理论水平，培养本地规划力量。同时通过购买服务的方式，进行村庄组团与设计院签订规划编制合同，增强议价能力，保障后期跟踪维护水平。

2、提高村庄规划推进强度。一是强化投入保障。财政资金要向“三农”倾斜，强化对村庄规划的资金保障，各级政府应明确各级财政对村庄规划编制的投入比例,减轻基层财政负担。要加强与省国土部门衔接，争取更多城乡建设用地增减挂钩指标，将所得收益用于村庄规划的实施，调动各界对执行村庄规划和开展土地整理的积极性。二是加强整体联动。要坚持多规合一，整合美丽乡村建设、农村环境整治、农村道路建设、传统村落保护等多项与村庄建设密切相关的重要工作，加强规划、住建、国土、农业、交通、电力等各相关部门规划协调联动机制。要明确乡镇人民政府、村居两委的规划管理职责，完善农建房规划审批程序。要利用好本次机构改革的契机，整合乡镇国土所和城建站职能，建立规划编制、管理、执法“三位一体”的规划实

施体系。三是强化技术指导。探索组建全市村庄规划专家库，实施规划专家及相关设计院联村制度，加强对各县（市）区的技术咨询、业务培训和规划审查。

3、加大村庄规划管控力度。土地承包到期后延期三十年的政策即将实施，要抓住当前土地流转的契机，通盘考虑农用地、建设用地规划。一方面要对农村建设进行全面限制。严格实施土地用途管制，严格禁止城里人到农村购买宅基地建设新房，严格禁止工商资本下乡利用农村宅基地建设豪宅大院和私人会馆。对原拆原建的宅基地，要严控占地面积和圈占范围，认真落实规划强制性内容，规范建设行为,防止在基本农田或自留地随意建设配套设施。对异地新建的农村房屋要严格执行建新拆旧、占补平衡原则，其余剩余土地全部征收为国有，严格禁止一户多宅。另一方面要科学规划确定农村居民点的布局和数量。对适宜集中建房的村庄，要冻结零星建房，确定发展规模和发展空间，安排好公共设施和基础设施。对不宜集中建房的村庄，可打破区域界限，结合临近村庄实际情况跨村组、跨乡（镇）规划，最大限度地节约用地，充分体现现代化村庄在区域范围内的“中心”地位和作用。相关部门要统筹安排农村集中建房区布局和宅基地整理复垦，年度土地利用计划指标和城乡建设用地增减挂钩周转指标优先用于

农村集中建房，研究制定相关配套优惠政策吸引农民适度集中居住，形成一批高标准、保障功能配套完整的村庄集中居住点。

4、增强村庄规划实用程度。一是加大村庄规划宣传。加大对农民的规划知识、规划意识宣教，为村民提供切实可行的参与渠道和途径，建立土地利用规划管理公开制度和可查询制度。充分利用各种媒体，向社会公开规划方案、规划实施措施和规划实施进展等信息，充分发挥广大群众对规划实施情况的监督作用。村庄规划要充分考虑产业发展，广泛听取吸纳农村集体组织和产业大户的合理意见和建议，预留充分的未来产业发展用地。二是抓住主要矛盾。考虑长久以来各村庄产业发展水平、自然地理环境、现有建设基础、村民的生活习惯等多种因素的影响，村庄规划宜粗不宜细，要坚持留白未来多为今后预留空间。要抓住农村用地的主要矛盾，保护农业用地、控制建设用地，减少对“点”的描绘，完善对“块”的规划，划定村庄扩展边界，划

分改造扩建区、新建区和保护区等不同类别区域，进行分类施策管控。三是坚持突出特色。从规划编制阶段突出xx特色，农村房屋作为村庄规划建设的最小细胞，要进行相对统一的风貌设计，体现出水乡、丘陵、平原等不同的风格和和田园文化特点。要对传统历史村落进行摸底调查，具有一定保留价值的建筑单体、建筑群要适当保留，避免大拆大建，保护传统的“乡愁”文化和乡村景观的完整性。