转业军人就业安置问题

1.当前我国军转干部安置模式面临的问题

军转干部安置，是人才资源配置的一种方式，受到经济体制的制约和影响。新中国建立后，对军转干部长期实施计划安置的办法，这决定于我国长期的计划经济模式。现在，我国实行社会主义市场经济，必然要求采用市场方式进行人才配置。社会在变，政策也要变。以政策的不变、应对社会的万变，必然导致冲突，使得转业军官安置工作在实践中出现了越来越多、越来越大的矛盾和困难。便于比较，本文，以当前我国军转干部安置的主导方式——计划分配安置和自主择业安置，在实践中面临的问题进行分析。

1.1当前我国军转干部安置模式面临的问题

（1）安置主体的期望与用人单位的需求存在结构性矛盾

从经济学角度，军转干部与接收单位代表了人才市场上供求的两个方面，最佳状态是达到供求平衡、市场出清。但与市场供求关系不同的是，市场具备一定的自发调节能力，如果供大于求或求大于供，可以通过价格机制来调节供需双方，以达到一个基本均衡的状态。但是，军转干部与接收单位由于制度、社会以及观念等因素，属于刚性的供求，基本不具备自发的调节能力，所以这一对供求关系的矛盾就很容易突显出来。根据贵州某部填报择业意向的情况来看，期望进党政机关的转业干部占 62.4%，期望进公、检、法等部门的占 15.6%，期望进工商、税务、海关等热门单位的占 14%，期望进金融、电信、电力等高收入企业的占 8%。统计数据表明，军转干部择业的期望偏高，并热衷于挤进热门单位、谋去铁饭碗。不过，由于党政机关及热门单位的编制限制及用人标准等要求，不可能也不需要招聘大批的军转干部，必然将大部分的军转干部拒之门外。

（2）军转干部的退役待遇与安置地生活水平严重不匹配

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及国家分配制度和社会保障制度改革的深入，军转干部的退役待遇逐渐出现了很多与社会实际不协调的问题。一是转业费标准偏低。以安家补助费为例，一个军龄 12 年的军官，从当兵到转业按正常调职年限可到正连职，如果按 18 岁入伍到转业约为 30 岁左右。2008 年 7月在上海转业，转业费为 10845 元。上海 2007 年居民人均消费支出总平均数为17255 元，也就是说一名 30 岁左右退役军官的安家费，还不够支付上海市普通居民一年的生活费。二是住房补助项目的功能不齐全。一般地，军人服役期间可以享受住房补贴，但是计算基数低，能得到的住房补贴非常少，仅凭住房补贴很难解决住房问题。三是医疗和培训极其匮乏。医疗、培训等方面有关待遇的问题，都很大程度上牵制了转业人员生活水平的提高，并与现行社会从业人员的差距越来越大，形成极不协调的状况。

（3）计划安置中考试和考核制度的公平性维度失衡

考试考核，作为转业干部计划分配安置的关键参照指标，是决定转业干部后续职业生涯最为关键的环节。目前，我国还没有形成一套体现公开、公正、公平的转业干部考试、考核办法，只是强调要重视安置工作、公平对待转业干部。[1]转业干部没有一套健全的考核运行机制作保障。根据笔者对转业干部的调查，对目前军转干部考试、考核中出现的几种现象反映强烈：有的怀疑考试是走过场，有的担心判卷不严格，有的重笔试、轻面试，还有的对考试考核无所谓等等。而在实际安置的过程中，考试考核由于缺乏公开、公正、竞争、规范的保障机制，演绎出许多不规范的安置方式，如寻求找关系等造成的不公平的安置现象，使转业干部失去了安置信息的知情权、监督权。这正为某些机会主义行为和权力寻租提供了滋生的条件，从而也导致了军转干部人力资源配置的严重扭曲。（4）计划安置中军转干部面临较高的隐性成本

转业干部计划分配的隐性成本，主要体现在军转干部计划安置的行政成本、心理成本、军事人力资本投资失效等方面。[2]一是安置行政成本较高。安置的行政成本，对政府等被安置单位来说，主要是指为接收计划安置转业干部就业所必须放弃该职位的市场价值所带来的成本；对转业干部来说，是指其人力资源被计划分配所导致资源的损失所带来的成本。在市场机制下，各级政府机构实行了考核录用、竞争上岗的制度，竞争择业成为了劳动者实现就业的主要方式，与计划安置相比，具有更大的效率优势。从市场角度看，对转业干部的就业安置带有一定程度的指令性，有悖劳动力市场的基本原则，保护了一些不适应市场竞争的“落后”人才，相应的也阻滞了人才资源质量的提高。而转业干部作为一个特殊的人才群体，与青年大学生相比，他们虽然没有年龄或学历优势，但凭借数载军旅生涯也练就了其独特优势，如优秀的政治素质、良好的心理素质、较高的组织领导能力、较强的创造能力、较强适应能力等。在现有的计划分配安置方式下，转业干部的人力资源计划分配不可能以“正确价格”进行资源配置。根据调查分析，转业干部的职业技能社会化尚处于一般的水平，这种对转业干部的人力资源配置的成本虽难以计量。但可估算，这种安置方式给整个社会资源配置带来的成本是巨大的。二是转业干部的心理成本较高。转业干部心理成本是指转业干部在安置过程中所要克服的心理阻力和承担的心理风险，包括可控成本与不可控成本：①不可控成本。军事组织对成员角色的要求，无论在身体素质、心理素质、思想道德素质方面，还是在专业技能方面，都与地方其他组织有很大区别。而铁打的营盘流水的兵，军官服役到了一定阶段必须退出现役，这是我国的政治军事制度所决定的，这也造成了转业干部不可控的角色转换的心理成本。②可控心理成本。主要是指计划分配安置信息不对称带来的心理成本、社会对转业干部评价所带来的心理成本。首先，转业干部安置作为地方政府的一项政治任务，地方官员对此非常慎重，许多地方甚至都不对外公开安置岗位的信息，即使公开，这种人为安置也存在诸多不透明地方。另外，由于涉及军事上的问题，媒体也不能更好的监督。而军官退出现役的就业安置，是其个人、家庭中的头等大事，

为追求好的工作岗位而又不能获得更多的安置信息，因此，他们要为稀缺岗位的竞争的不确定性付出心理成本，如焦虑、烦躁、怨恨等心理成本。笔者对 2006 级 MPA 学员进行调查，得知地方政府公务员对转业干部的评价都不高，印象均较差。认为转业干部是文化素质偏低，思维方式简单的特殊保障群体，大都称其为“转业兵”，这也与对驻黑龙江省某部队的转业干部回访调查相似，说明在现行的制度安排下，政府官员对兵役职业的评价不高，这与国防作为特殊的公共产品和政府的公共服务职能不相称，给转业干部造成了大量的心理成本。三是军事人力资本投资失效。军事人力资本投资是指有利于形成与增强军事劳动力素质结构、提高军事人力资本利用率的行为、费用和时间等。具体而言，包括军事院校和地方高校的正规教育、在职专业技术培训、军人卫生保健、军事人力流动等多种形式。与一般人力资本投资不同，军事人力资本投资的最大特点在于投资的主体的特殊性和投资收益的特殊性。这个特点决定了军事人力资本存在以下一些风险：投资规划风险、对象选择风险、生命风险、激励性风险和收益风险。而目前对于转业干部采用的计划分配，实际上与军队所追求的职业化背道而驰，而军人职业化是降低军事人力资本投资的有效途径，因此，计划分配实际上增加了军事人力资本投资的风险。

（5）计划分配中行政职务和安置计划在有些部门或地区难以落实

军队转业干部安置，产生于计划经济体制下的计划分配机制，随着市场经济体制改革进程加快，安置难度逐年加大，主要表现为以下几个方面：[3]一是计划分配的相应职务难以落实。随着政府职能的转变和机构精简，机构作为接收转业干部的主渠道也越来越窄，职位安置更是难上加难。在现行转业干部安置中，职务安排多是就低不就高，就虚不就实，更大一部分是根本没安置相应的职务，对这部分转业干部来说，现行的计划安置是不到位的。这里，我们以2003 年哈尔滨市师团职干部安置为例，图 1.1 是哈尔滨市 2003 年的安置情况（团职转业干部共 50 名）。从图中可以看出，安排了领导职务的只有 11 名，只占 22%，安排非领导职务的 28 名，占 56%，而剩下占 22%的 11 名团职转业干部未给予安排行政职务。数据表明，安排领导职务不仅难度大，而且还有相当数量的转业干部得不到安置。再如，前述对驻黑龙江省某部队的调查中，符合安置相应职务的20 名转业干部，只有 2 人落实了相应职务，都是通过非正常渠道安置的。

图1.1 哈尔滨市 2004 年师团职干部转业职务安置分布

二是安置计划在中央垂直管理单位难以贯彻。《暂行办法》规定，“中央和国家机关京外直属机构、企业事业单位的军队转业干部安置计划，由所在省（直辖市）军队转业干部安置工作主管部门编制下达”，而这些中央和省直管理机构以派出机构或单方无人事权为由，变相不接收或拒绝接收转业干部，地方安置部门对这些单位也缺乏制约力。如黑龙江省 2005 年对中央、省属等单位制定接收指标为 183 名，实际只接收 52 名，仅完成计划指标的 28.4%。去年有 1 名转业干部在统一考试中考取了第 1 名，按公布的分配计划选择了海关，但海关却以无名额为由拒绝接收。三是不同类型部队和不同地区的职务安置差异明显。从安置情况来看，据调查，驻省、直辖市地区的转业干部安置比作战部队好，驻地部队转业干部安置比外地好，机关转业干部安置比基层好。《暂行办法》规定的向艰苦地区、作战部队基层干部倾斜的安置政策没有得到体现。例如 2005 年山东省安排进县级班子的8 名转业干部，都是当地武装部主官就地退役的。不同地区之间安置差异大。又如河南省开封市计划安置的正团职干部 33 人，全部安排了领导职务。而有的地区则90%以上安排非领导职务。某师装备部两名副团职科长同时转业，1 名到甲地平职安排，1 名到乙地任一般科员。据调查，这种现象较为普遍。以上种种现象，不仅表明了计划安置制度的弊端，也充分暴露出计划安置制

度中出现了“政府失灵”。当政府政策或集体行动采取的手段不能增进经济效率时，政府失灵便出现了。典型的例子（《华商报》2009 年 l 月 9 日报道），如 2009年 1 月 8 日上午，西安、咸阳、渭南等市部分企业退休军转干部到省政府上访，要求解决“一个身份、两个待遇”问题，上访群体甚至冲进了政府机关。在冲进政府机关的过程中，一名 67 岁上访人员因突发心脏病倒地，在场的信访、保卫、公安等工作人员立即组织 120 急救车紧急施救，但个别不法分子竭力阻挡，延误了抢救时机，致使该上访人员在被送往医院途中死亡。再如，2008 年 1 月 7 日上午，广州市逾百名企业退休军转干部和老兵分别到市委和市政府上访请愿，要求落实国务院关于军转干部工资待遇的相关政策，切实解决其生活困难等问题（《大公报》2008 年 l 月 8 日报道）。广州军转办、信访办等官员接待上访代表后表示，将把军转干部的意愿转达到相关职能部门。虽然，从根本上讲政

府的行政行为是为了维护公共利益，而且能够采取强制性措施，但由于军转干部退役安置属于政府要求社会组织承担责任的一种具体行政行为，涉及社会组织的切身利益，不可避免会与社会组织的利益诉求发生冲突。当冲突积累到一定程度时，必然会影响制度目标的实现，甚至诱发社会问题。计

划分配安置制度既限制了机关、企事业单位的用人自主权，对经济运行的绩效造成伤害，又没有很好地维护退役军人的合法权益，从而造成制度失效、政府失灵。

1.2 自主择业安置面临的问题

从国家层面看，转业干部自主择业安置实施前 5 年，从整体上来说，选择的比例偏低，整体比例不到 25%，并且从发展的态势来看，选择自主择业安置的比例呈逐年下降的趋势，因此，自主择业并未能从根本上缓解计划分配的压力。以济南市选择自主择业情况看，如图1.3 所示。该市 2001 年至 2003 年选择自主择业的转业干部比例呈上升趋势，2006 年以后，该市选择自主择业的转业干部比例却呈现下降趋势。转业干部选择自主择业安置的分布情况也呈现东低西高、南低北高的态势。例如，新疆的自主择业比例几乎接近 100%，而深圳的自主择业率只有5%左右。再如，贵州省某部2005-2009 年转业干部的去向情况进行统计（图 1.3），和全国的情况基本类似，这样低的比例充分说明自主择业中存在的一些问题（图 1.4）。自主择业在实践中的不顺畅，概括起来主要面临以下几个问题：

图1.2 济南市 2001-2009 年选择自主择业干部比例（《转业军官》第 384 期，P33）

图 1.3 贵州省某部 2005-2009 年转业干部去向情况

图1.4 全国自主择业军转人数（《转业军官》第 384 期（P26））（1）自主择业政策宣传力度不够、相应优惠政策吸引力不大

根据笔者在贵州省的调查，大部分现役干部，甚至包括一些领导干部，对自主择业政策处于一知半解或不了解的情况，对明确批准为转业干部的对象没有让他们有充足的时间掌握了解安置政策，对相关政策法规了解不多、理解不深，特别是对有关自主择业干部的优惠政策和待遇知之甚少，从而直接影响转业干部对安置方式的选择。另外，国家和有关部门出台了很多关于自主择业干部的优惠政策，但部分政策较为原则、笼统，有的规定不能真正体现对自主择业干部的照顾，对转业干部的吸引力并不是很大。比如，对创办企业的自主择业干部税收上的优惠，必须是该企业使用或招聘 60%以上的自主择业干部才能享受，而吸纳地方下岗再就业人员占 30%的企业就可以享受。这项优惠政策在我们的调研中，基本没有自主择业干部能享受。所以说，这项政策对自主择业干部并不优惠。又如，关于银行提供低息贷款问题，如果各地没有明确的细则规定，银行不可能给没有抵押资产的自主择业干部视情提供低息贷款。因此，自主择业干部也就为筹措“基础资金”而发愁，难以享受落实这项政策的优惠，从某种程度上降低了自创企业的积极性。

（2）自主择业培训不能满足军转干部的实际需要现行制度既没有对培训的时间、经费作明确规定，也没有对转业干部的利益做出政策性保障。目前由于我国就业压力大，结构性失业比重较大，自主择业的转业干部由于职业技能转型需要时间和再学习过程，在市场竞争就好比一个残疾人运动员和一个健全运动员站在同一条起跑线上，不同重量级选手站在同一赛场上。因此，就业培训是自主择业转业干部实现职业社会化的必要条件。虽然学历层次不一,在各安置地都安排一些培训，但培训的形式和内容还处于摸索阶段，并没有全面展开，其牵出走过场的现象，如黑龙江省军转安置办在 2005 年的军转干部（转业干部）培训通知上规定：培训时间大约一周，培训地点在河北省北戴河某一度假基地，培训内容是国家相关政策法规及自主择业转业干部今后择业、创业所需的基本知识和技能，培训费用安排是往返路费自理，学员食宿和游览统一安排。这种培训方式对自主择业的转业干部来说，基本上形同虚设，不能满足自主择业干部的实际需要。

（3）自主择业管理不规范使军转干部游离于体制之外《转业干部暂行办法》规定，“自主择业的军队转业干部，由军队转业干部安置工作主管部门管理……其他日常管理服务工作，由户籍所在的街道、乡镇负责”。然而实际工作中，由于军转部门工作任务繁重，精力、人员有限，个别地方对自主择业转业干部管理和服务工作重视不够、落实责任不到位。比如，有的地方发放退役金不够及时；有的迟迟不能为其办理医疗保险和发放住房补贴；有的碰到具体问题，不能设身处地为转业干部着想，为其协调解决实际困难，甚至个别情况下有推卸扯皮现象。在就业上，自主择业转业干部就业信息不充分，为其提供的服务不够。如在全国缺乏系统为自主择业提供就业信息的组织，至今仍没有 1 家全国性的引导自主择业转业干部就业的官方网站。根据调查，自主择业转业干部就业途径主要是靠亲朋好友帮助联系，直接进人才市场的也不多。由于获取就业信息的主客观条件限制，导致他们就业遇到的困难较多。由于各种自主择业的相关配套政策和保障措施还没有完全跟上，一些涉及到转业干部的切身利益的优惠条件还不明晰，在某种程度上使已选择自主择业的干部不能完全满意。从调查中发现，多数自主择业干部在政治上有失落感。干部选择自主择业后，虽然组织关系在街道社区，但有的街道社区收取一次性交纳一年的党费，组织生活就更难参加，其他政治待遇更难以落实；有的地方在慰问军烈属时也没有把自主择业干部列在其中；有的市（县）自主择业干部落户时，因政策宣传不够，派出所只同意在户口薄职业一栏中填写“无业”。另外，医疗保障和住房补贴落实上也存在较大问题，许多地方存在着自主择业干部自己花钱看病，将来再报销的现象，有的看了病一年半载找不到报销的地方，或找到地方因各种理由又不能报销，使自主择业干部产生很大的怨气。其次，随着国家公务员的素质要求和企事业单位人员的裁减，我们有些干部家属也随着大的用人政策趋势被裁减下岗，而我们的转业干部是好不容易努力才提为一名干部，这一下子要面临着“夫妻双双下岗”。这种现实上难面对祖宗，下难面对子女，所以也只好硬着头皮要挤进国

家公务员机关当干部。

（4）很多转业干部择业观念陈旧、知识结构搭配不合理

部分干部“官本位”思想仍然较重，他们把“是否做官、官做得大小”作为衡量一个人的成就、价值的唯一标志，对自主择业存在着一定的偏见，并很难承受“削官为民、无职无权”的现实，多数军转干部为了谋一官半职而选择了计划分配。另外，随着地方“阳光工程”政策出台，公务员的政治待遇和福利待遇大副度提升。公务员工资高、生活稳定，是“金饭碗”，而选择自主择业不仅少了“票子”、还丢了“面子”，既无权、又没钱，以后啥事也办不成，很难在社会上立足，这种观念尤其在团职以上干部较为显著。政策规定团职或营职军龄满 20 年的干部才能选择自主择业，而这些干部年龄大都 36岁至 45 岁之间，知识结构老化，大多数转业干部对自己参与就业市场竞争的能力和信心不足，不敢轻意冒险，不情愿之中选择自主择业，自主择业确定后，又因各种原因的限制，一时找不到合适的工作，有的即使暂时找到了临时性工作，收入也比较低，这种经济上和理想上的失衡，在很大程度上影响了后续军转干部选择自主择业的期望和信心。上述几种情况，由于主客观方面的原因存在，确实让军队转业干部在择业安置时产生了较大顾虑，也是近年来军转干部选择自主择业下降的一个基本现象。

2. 当前军转干部安置模式面临问题的原因

2.1 计划分配安置制度的功能错位

制度作为一种博弈规则，是构成人与人之间相互作用关系的约束，在满足人的需要的同时也限制了人的需要，不同的制度、不同情景中的同种制度，其功能发挥的过程是大相径庭的。[4]在新制度经济学家看来，制度的核心功能是给制度的利益相关者提供正确激励与约束。转业干部安置制度作为规范军官退役行为的规则和方法，出现如前所述的各种问题，笔者认为关键在于其功能的错位，不能给转业干部和安置机构提供正确的激励与约束。[5]（1）在这种安置模式下，不能激励转业干部努力提高自身素质，很容易使转业干部产生“等、靠、要”的依赖思想。对 320 名现役干部问卷调查中，问及“假如你计划分配，你首选什么单位”时，320 名现役干部中 95%选择行政单位，5%选择事业单位，无一人选择企业单位。说明越来越多的转业干部想进党政机关，这与国家实施“小政府、大社会”的改革方向不符，势必给接收安置转业干部主渠道的党政机关造成更大的安置压力。同时由于没有竞争压力，既不利于现役军官队伍素质的提升，又不利于提高转业干部在市场经济中的竞争能力，相反为某些谋私利的人提供了制度空间。（2）这种人为的计划行政指令安置，既不能约束某些人的机会主义行为，又不能约束权力的腐败行为（如寻租行为），改变了经济人的激励结构与偏好。如果说安置机构能掌握每个转业干部的完备信息，而且都是道德人，那么计划分配是有效的配置方式，但人都是有限理性和具有机会主义行为倾向的经济人，势必会为寻求安置机会利益

最大化而导致的集体行动的非理性，最终造成了一定程度的转业干部福利耗散。安置机构、转业干部作为经济人，都具有机会主义行为倾向，在缺乏有效监督的前提下，所带来预期收益都会激励转业干部为追求个人利益的最大化而形成寻租俘获格局。而在寻租博弈局中，转业干部个体在信息不全的情况下很难采取合作博弈及其它博弈方式而限于“囚犯困境”，个人的理性行为最终导致了集体的非理性，使本来属于转业干部的“福利性”的安置行为，成为退役安置的“陷井”。因此，安置寻租困境就使得转业干部的有限资源就这样被无效率的耗散，同时也造成了上述军官退役安置时付出了巨大“隐性成本”。寻租行为从个人角度来看都是合乎理性的，这里并不存在谁好谁坏、谁对谁错的问题。经济人从生产性的寻利转向非生产性的寻租，并非因其道德观念发生变化，从而改变了他们谋利的方式，而是由于某种制度安排改变了寻利与寻租的相对价格，从而改变了经济人的激励结构与偏好。（3）在这种安置模式下，转业干部的权益得不到合理的保障，使军官的社会地位在社会分层中偏低，不利于激励高素质的人参军服役。从社会学角度来看，社会地位的评价有经济地位、权力地位、声望地位三个维度。在这三个维度中，军人职业的社会地位主要依靠声望地位。从中国人民大学北京市居民职业声望调查数据来看，在 91 种职业按等级排序中，中级军官排第 30 位，士兵排第 53 位。由此可知，军官的职业声望与军人职业特殊性不相称。弗里德曼认为，兵役地位的下降，会被人们看成不得不被迫履行的一种卑劣义务，很难恢复起对军队执行的那种重要的、危险的、艰苦的任务所具有的适当的尊敬感。也正如托克维尔在《论美国民主》一书中指出，“民族的精英避而不就军职，因为这一行不光荣；而军职之所以不光荣，则是因为民族的精英不再参加军队”，部队最终会因缺少高素质军官人才而使国家安全存在潜在威胁。

2.2 计划分配安置与市场就业机制存在矛盾

随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，市场拥有了用人自主权，新的用人制度，如企事业单位普遍实行了合同制，各级政府机构实行了考核录用、竞争上岗的制度，竞争择业成为了劳动者实现就业的主要方式。而现行的转业干部安置模式仍然主要是运用行政手段和指令性计划、采用“给予工作”的方式对转业干部实行就业安置，这与社会主义市场经济相适应的用人机制相矛盾。[6]在现有的转业干部安置制度下，国家党政机关依然是转业干部就业安置的主渠道，一方面党政机关精简机构、缩减人员，一些现职干部需要分流安置，使得原接收转业干部渠道变窄；另一方面为保护转业干部就业，每年政府不得不身先士卒地接收大量转业干部，甚至不惜出台政策扩编，如 2001 年颁布的《暂行办法》明确规定：“党和国家机关按照军队转业干部安置计划数的 15%增加行政编制，所增加的编制主要用于安排师、团职务的军队转业干部”。“一面减，一面加”，使政府机构改革步履艰难，陷入困境。同时，也对转业干部的权益带来附带性损害，致使很大一部分转业干部职务落实成为空话，安置选择的空间也越来越小，同时也造成了大量的安置隐性成本。

2.3 转业干部安置权益缺乏法律保障

日前我国转业干部安置还没有一部完整法律依据，使用的是《暂行办法》，而且政策规定也存在一些内在的缺陷，弱化了贯彻落实中的权威性，以致转业干部的部分权益得不到法律保障，例如从《暂行办法》具体内容来看，还存在一些问题，有的规定不够明确，有的不够完整，有的结合实际不紧。例如在师团职领导干部退役后职务安排上，使用了“一般”、“相应”、“人数较多”、“确有困难”、“可以”等弹性较大的词汇，并没有对其做出具体解释。又如自主择业转业干部未被党和国家机关、团体、企事业单位录用聘用期间住房补贴和医疗保险由安置地方财政负责支出的规定，没有充分考虑到自主择业转业干部分布的极不平衡问题。例如，新疆的自主择业率较高，而其地方财政却相对较穷的问题。安置权益缺乏法律保障，作为理性的经济人，能会在冒法律惩罚风险下所获取的收益远大于惩罚所带来的损失时，很容易越过道德的自律界限，做出法律和道德所不容允的事，从而导致地方安置部门存在大量损害转业干部权益的现象，如安置办在计划分配上的“创租”现象，在计划分配安置中，转业干部在安置上处于信息不对称的劣势，其利益受损又无法通过合适的渠道予以申诉，作为弱势的个体又无法改变既定的分配安排，只好去寻求既定选择下的对自己利益最大的安排。

2.4 自主择业安置的制度缺位

《暂行办法》对转业干部自主择业安置的安置办法、福利待遇、培训、经费保障等虽然作了相应规定，但因缺乏具体的制度规定，致使自主择业安置缺乏相应的吸引力。主要表现在三个方面：一是选择自主择业安置有条件限制，部分转业干部不符合条件；二是自主择业的管理服务工作不到位，表现为：管理机构不健全、管理职责不明确、管理制度不完善、组织生活不规范、就业优惠政策得不到很好落实等；三是自主择业的配套经费难落实，财政负担不尽合理。分析上述三方面的原因，其主要原因是安排的财政负担缺乏合理的激励调节机制。我国地区间经济发展差异较大，而转业干部安置在财政上又由中央和地方共同负担，军官退役安置后，其基本工资部分由中央财政负责，行政事业费和医疗、养老、住房补贴及各种生活补助主要由安置地政府负责。实际上中央只是负担了“小头”，而地方政府却负担了“大头”。首先，在经济较发达地区，地方负担的部分更重。这样，驻军越多、接收转业干部越多，安置地方财政压力就越大，加上国家对安置任务重的地区又没有相应财政补贴政策，严重影响了地方接收转业干部的积极性。例如，广州市每接收一位自主择业的转业干部，地方政府每年就要多负担退役差额补贴、医疗、住房等补贴 2-3 万元。仅 2005 年，广州市政府这项财政负担就高达 2000 多万元。而这部分自主择业的人员，如果按计划分配安置，有相当一部分可能安置到企事业单位，政府财政负担相对还要轻一些。随着自主择业转业干部人数的逐年递增，这种“滚雪球”式的财政开支，给地方政府造成很大的压力。目前一些经济较发达地区之

所以不愿意出台自主择业转业干部的退役金差额补贴政策和相应的优惠政策，也是一个非常重要的原因。己经出台补贴政策的地区，也因考虑财政负担过重问题，标准并不高，这就造成了自主择业率在经济相对发达地区较低的现象。其次，在西部经济相对落后的地区，由于部队工资较地方高，转业干部自主择业率较高，《暂行办法》规定没有考虑到安置地自主择业财政负担重的问题。例如云南 2001-2004 年共接收安置的 1196名自主择业转业干部，仅解决医疗保险经费一项，全省各级财政每年就要拿出 382.72 余万元给予配套，而且随着时间的推移，自主择业转业干部将会不断增长，安置地政府需要承担的安置配套经费也将逐年递增，再加之安置数量又较多，这将会不断增加安置地的财政负担。而负担越重，提升自主择业安置服务质量的困难也就越大。另外，目前我国自主择业的整体经济环境不好。一是由于我国整体就业形势不容乐观，大学扩招带来的社会就业压力较大，连硕士研究生找工作都比较难，对自主择业转业干部来说，再就业的形势不利；二是由于我国经济体制是一种“关系经济”，没有形成比较完备的契约经济，因此，“关系”作为一种重要的稀缺资源，在资源配置中具有一定享赋优势。而军官在部队时与外界接触少，在关系资源上处于相对劣势地位，而现行制度下又没有做出相应的补偿。因此，军官在退役后在缺乏优先就业权利保障下，就会把“关系”作为一种重要指标来考虑，这也是造成选择自主择业安置的转业干部比例低的一个重要原因。通过上述分析，可知目前自主择业安置存在的问题，表现在各个方面，但其根源是制度在财政引导、就业权利保障、退役补偿、鼓励自主创业等制度上的缺位。

3.小结

本文首先阐述了我国转业干部安置在计划分配安置上存在难度逐年加大、不同类型部队和不同地区安置差异大、安置的隐性成本高、转业干部考试考核机制不健全等四方面的问题；其次阐述了自主择业安置存在比例偏低、安置政策缺乏必要的培训机制、管理和服务不到位等三方面的问题；最后分析了我国军队转业干部安置问题的原因，主要表现为计划分配安置与市场就业机制相矛盾、自主择业安置的制度缺位、计划分配安置制度功能错位、转业干部安置权益缺乏法律保障等方面的原因。随着市场经济的逐步深入，军转干部安置问题将更加凸显，需要及时针对这些问题落实系统化的措施。

参考文献

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