关于国有企业改革情况的调研报告

关于国有企业改革情况的调研报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照市人大常委会年度监督工作计划，在去年5月下旬深入10家企业调研的基础上，今年10月15日至16日，市人大常委会党组副书记、副主任白小平带队组成调研组，采取听汇报、看现场、查资料等方式，先后深入延安旅游集团、延安城投集团、延安能源化工集团、延安新区投资发展集团、延安水务环保集团等企业调研国有企业改革情况，并召开座谈会听取市国资委和我市18户（集团）公司负责人汇报。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

我市国有企业改革从1998年开始，先后历经了三轮大的改革。前两次改革因种种原因都没有进行到底。2015年10月，启动了第三轮改革。当时有市属国有企业97户，其中，停产半停产企业46户，有经营发展能力的51户。为了彻底解决国有企业发展中长期积累形成的突出矛盾和问题，市委、市政府从事关延安全局和长远发展的战略高度出发，果断决策，启动新一轮市属国有企业改革，采取“统筹谋划、整体部署、双轮驱动、分类推进、分步实施、分企指导”的办法，一手抓停产半停产企业改制，一手抓经营性企业重组整合。按照“两步走”的思路，第一步首先以处置僵尸企业、盘活国有资产为突破口和切入点，对46户停产半停产企业全面进行改制，妥善安置职工、化解债务、解决历史遗留问题，用两年多时间完成改制任务；第二步对51户有经营发展能力的企业，通过重组整合、建立现代企业制度等方式，推动实现裂变扩张、做强做大，促进国有资产保值增值。四年多的改革实践表明：

（一）“僵尸企业”改制全面完成

通过关闭清算、兼并整合方式，圆满完成46户市属国有企业改制任务，安置困难职工6089人，解决3050户职工住房困难和近300名下岗职工再就业问题，6603名参改人员实现统一托管，275名遗属得到认定，2483名退休职工领到了统筹外费用，为151名内退及“4050”人员补缴了医疗保险、养老保险。改制企业资产实现集中统一运营，1070.19亩土地、5.8万平方米房屋建筑物委托延安城投集团统一运营管理，延安钢厂、第二毛纺织厂、石油机械厂464.56 亩土地移交市土地收储中心，有效解决了僵尸企业长期积累形成的历史遗留问题。

（二）剥离企业办社会职能取得重大进展

我市涉及剥离办社会职能中省市企业60家，其中国企办教育8所、医疗机构14家、社区机构2家、市政设施53项，除洛川县政府未实质性接收延安炼油厂两所学校外，已全部通过移交当地政府管理和自行撤销方式完成剥离任务。“三供一业”涉及160个小区、供水改造42521户、供电改造40499户、供热改造38787户，分离移交和资产划转全面完成，签订正式分离移交协议420份，签订率100%；按规范要求完成项目立项备案203项、招标139项；已完成21个小区9269户供水维修改造，完成55个小区22298户供电改造，完成49个小区13440户供热改造，使国有企业卸下包袱、轻装前行。

（三）公司制改革重组整合深入推进

一是明晰了政策，使改革工作有章可循。制定出台《关于进一步深化市属国有企业改革的实施意见》《深入实施国企国资改革攻坚加快推动高质量发展行动方案》《市属国有企业公司制改制工作方案》《市属国有企业重组整合总体方案》等文件，形成了国企改革“1+6”政策体系，为国有企业公司制改革有序推进提供了保障。

二是吃清了底子，实现了国有资产集中统一监管。制定出台《市属经营性国有资产集中统一监管实施方案》等12个配套政策，明确了国资委、行业主管部门和企业的责任、义务，由市国资委统一监管有经营能力的51户市属国有企业，解决了企业各自为政、多头管理问题。建立企业财务快报制度，按月收集、审核、汇总、分析企业运营情况，对企业进行动态监测。对51户市属国有企业进行清产核资，除南泥湾农场外，50户企业已全面完成清产核资审计工作，进一步摸清了家底，做到了改制重组心中有数。

三是理清了思路，重组整合工作稳步推进。在深入调查研究的基础上，按照资本集团化、经营集约化、主业归核化要求，今年提出将51户市属国有企业优化重组为18户（集团）公司方案，除5户主业单一的企业单独保留外，剩余46户重组整合为13户（集团）公司。目前，5户单独保留企业已完成主营业务及内设机构调整，完善法人治理结构，新公司已挂牌运营。13户重组（集团）公司中已有6户集团企业完成了业务划转、人员归并、财务并表、公司章程制定、内设机构调整等重组整合工作。另外7户制定了公司章程，正在进行法人治理结构完善、工商注册登记、业务划转、财务并表等工作，其内部的15个二级子企业公司制改革任务已按章程规定全部完成。企业党组织由原22个行业主管部门管理的 11个党委、11个总支、104个党支部、2400多名党员转隶由市国资委党委统一管理。改制企业延安市煤炭出口公司产权整体转让、延安市环保公司固定资产公开拍卖及延安汽车工业总公司、延安石油机械厂机器设备等实物资产出让项目已在西部产权交易所成功挂牌转让。

二、存在问题

（一）现代企业制度建立滞后，企业法人治理结构不完善，管理层配备尚未到位。目前，企业重组只是形式上将51户企业整合成18户（集团）公司，并明确为承担有限责任，业务整合、资产并表、人员分流还没有进行，还没有严格按照《公司法》要求，建立起新型企业制度，没有形成由职工代表大会、董事会、监事会和高级经理人员组成的既相互依赖又相互制衡、有效运转的公司治理结构，还没有形成行之有效的组织结构、生产经营、研究开发、质量控制、劳资薪酬等内部管理制度和运行机制。整合后的18户（集团）公司中7户企业党组织、董事会、监事会全部空缺，11户企业法人治理结构不健全，重组后的整合工作没有管理层牵头抓总，直接影响着重组整合后续工作推进。

（二）企业负债率普遍偏高，还本付息和债务风险防范化解压力增大。截至8月底，市属国有企业资产总额1014.7亿元，负债总额698.98亿元，平均资产负债率68.89%，接近70%的警戒线，累计对外担保余额278.47亿元。延安城投集团负债率85.19%，今年要还本付息63亿元；市保障房建设公司负债率85.97%；新区投资发展集团、高新发展集团及南泥湾农场集团下属11户企业负债总额157.27亿元，总体资产负债率68.64%，同比增加1.38%。市水务环保集团每年仅南沟门水库、黄河引水项目就要还本付息4亿多元，企业负债率过高给重组整合后的经营发展带来了风险和困难。

（三）企业资产的实物边界与价值边界、政府债务与企业债务边界不清晰。政府作为国

有企业出资人，过去的许多项目融资都是通过国有企业融资平台完成举债，由企业还本付息。而国有企业为了能多贷到款，按照出资人要求，采取资产并表形式，将市属国有企业的资产统一并表到有融资平台的企业，以壮大其账面实力，提高融资能力。比如延安城投集团，2017年并表后资产718亿元，跻身全国城投百强第56位，实际自身资产只有140亿元；负债中并表占85.66%，不并表占72%；累计融资94.3亿元，80%的贷款是为政府项目融资，真正用于企业自身发展的资金非常有限。另外，该集团公司还垫资为政府代建了凤凰广场、南门广场等公益性项目，这些项目不仅财政资金未到位，而且项目受验收、审计及土地手续复杂等因素影响，至今也难以计入集团公司固定资产，导致财务成本增加。资产并表融资造成企业资产实物边界和价值边界不清、企业负债与政府负债边界不清，严重影响了被并表企业自身的融资发展。一些企业自身被并表、名下有贷款，这次又要求被整合，这给重组整合明晰产权带来了阻滞和麻烦。在去平台化的大背景下，导致一些企业发展只能通过民间借贷等渠道融资，既增加了企业融资成本和潜在资金风险，也制约了企业自身发展。

（四）企业人才短缺，经营效益差。现有企业多数机构臃肿、冗员过多，人员结构不优，人才流动性差，管理人才、经营性人才严重短缺。普遍存在紧缺的人才招不来，重要的人才用不好，优秀的人才留不住现象，企业家仍然是稀缺的市场资源。市属国有企业主业不精不强，创新能力偏低，大多属于传统行业，新经济新业态占比小，企业运营成本较高，核心竞争力弱，缺乏抵御市场波动的能力。截至8月底，51户市属国有企业实现利润总额6.87亿元，同比减少3.04亿元，降低30.66%；成本费用总额35.52亿元，同比增加5.12亿元，增长14.41%；盈利企业仅为12户，占23.5%，实现利润11.38亿元。其中延安能化集团“一家独大”，实现利润11亿元，占96.7%；亏损企业37户，占72.5%，累积亏损4.51亿元；2户盈亏持平。国有资本经营预算编制尚未实现市属国有企业全覆盖，2016年、2017年、2018年上缴财政国有资本经营收益分别仅为169万元、66万元、770万元。

三、几点建议

（一）加强对国有企业改革的领导，加快企业管理层配备和重组整合。尽快研究设立企业集团党委，抓紧配齐重组企业管理层，确保重组后续工作有人抓、有人管，确保改革方向不走偏。要坚持问题导向，突出重点，攻坚克难，加快企业重组整合，严把时间节点，加快工作节奏，做好清产核资、财务审计、资产划转、人员归并、业务调整等基础工作，进一步优化国有企业内部布局结构，提升产业集中度与发展水平，实现企业可持续发展。

（二）加快建立现代企业制度，加强企业人才队伍建设。按照《公司法》要求，建立与企业运行相适应的企业法人治理体系，深化企业内部用工和收入分配制度改革，努力建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。完善人才吸引、培养、使用的激励机制，切实做好招才引智工作，逐步推行职业经理人制度，加强专业技术人才和高技能人才队伍建设，防止企业人才流失。加大企业家培养力度，营造企业家健康成长环境，弘扬企业家精神，努力培养一批擅长经营、业绩突出的优秀企业家。

（三）厘清政府债务与企业债务边界，强化企业债务风险管控。加强国有企业资产负债约束，依法规范资本运作，明晰产权，积极稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务。加快推进融资平台公司市场化转型，解决融资平台政企不分、责权不清问题，切实做到“谁借谁还、风险自担”。切实提高对企业债务风险的重视程度，正确处理好举债与发展、稳增长与防风险的关系，全面摸清债务底数，按照企业债务性质分类研究化解。抓好负债规

模和资产负债率双重管控，积极推广市场化债转股和永续债等模式，强化PPP项目管理，控制债务规模，逐步降低资产负债率，提高防风险能力。

（四）促进企业做大做强做优。大力推进公司制股份制改革，建立灵活高效的市场化经营机制，推动企业管理创新、商业模式创新，持续激发企业活力、创造力和市场竞争力。集中资源做精做强主业，推进企业“瘦身健体”，着力提升生产经营能力，强化企业成本管控，确保企业经营收入增速高于全市经济增速和扭亏为盈目标的实现。鼓励条件成熟的集团下属二级企业以股权投资、资产收购、债务重组、项目合作等方式引入社会资本，探索推进集团层面混合所有制改革。支持有条件的企业加大对目标上市公司的股权投资和并购重组，鼓励集团整体改制上市或核心业务资产分板块上市。妥善解决好历史遗留问题，保护职工合法权益，确保社会稳定。

（五）加强国有资产监督管理。坚持和完善政资分开、政企分开、所有权与经营权分开，扎实做好经营性国有资产集中统一监管，实现以管企业为主向以管资本为主转变。认真落实《市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，定期向市人大常委会报告市属国有企业国有资产管理情况。加强国有资本收益收缴，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例。认真抓好国有资本经营预算管理，严把国有资产评估、转让处置关口，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

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