机关文件材料归档范围和

机关文件材料归档范围和

文书档案保管期限规定讲座

主要内容:

●《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》的修改过程、特点及适用范围

●《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》

●如何拟订机关文件材料归档范围及保管期限

●成都市贯彻国家档案局8号令的实施意见

第一章《机关文件材料归档范围和文书档案

保管期限规定》的修改过程、特点及适用范围

一、《规定》的修订过程：P24

１９５６年第一次

１９６４年第二次

１９８３年第三次

１９８７年第四次

２００６年第五次

二、《规定》的特点

《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》与1987年颁发的《机关档案保管期限的规定》和《机关文件材料归档范围和不归档范围》两个业务文件相比有以下主要特点？

１、国家档案局以令的形式发布《规定》，将原来的业务文件上升为行政规章，提高了《规定》的法规效力和法律地位，体现了国家档案行政管理部门的意志。

２、改革文书档案保管期限的划分方法，将原来“永久”、“长期”、“短期”三种期限划分方法改为“永久”、“定期”两种

期限划分方法，定期中再实行标时制，分为30年、10年。

３、充分体现“以我为主”的原则，突出立档单位的主体地位和主要职能。对于永久保管的文书档案类型，主要限定在本单位自己产生的文件材料。

４、增加了跟实际工作直接有关的新内容，充实了一些新领域的文件材料，如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益方面的文件材料。同时调整了一些文件材料的保管期限。

５、原来长期的内容，上升了很大一部分为永久，进一步充实进馆档案的内容。

６、体现“以人为本”的原则，对涉及人的问题的档案文件的保管期限划分得更为慎重。

７、加大行政管理力度，将原来的“备案制”改为“审批制”。

三、《规定》的适用范围

新《规定》适用于各级党政机关和人民团体。军队系统、民主党派、企业事业单位可参照执行。凡是具有行政管理职能的事业单位也属适用范围.如档案局、旅游局。

第二章机关文件材料归档范围

和文书档案保管期限规定》

《规定》第一条指出了制定规定的目的是“为便于各级党政机关和人民团体正确界定文件材料归档范围，准确划分档案保管期限，使所保存的档案既能反映机关主要职能活动情况，维护其历史面貌，又便于保管和利用”。制定的《规定》的主要依据是《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》和有关法规。P34

第二条中的“文件材料”一词在档案工作中是被广泛使用

的。这次《规定》第二条明确了“机关文件材料”是指机关在其工作活动过程中形成的各种门类和载体的历史记录，对“机关文件材料”的内涵有了明确的界定。从门类上分，“机关文件材料”可分为文书、人事、基建、会计等文件材料；从载体上分，可分为纸质、磁性、电子等载体文件材料。按照这个界定，我们各单位在制定文件材料归档范围时，就不仅是文书档案，同时还包括其它门类和载体的档案。

第三条机关文件材料归档范围是：

（一）反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的，对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的文件材料。

如年度总结、工作大会、党组党委会记录、围绕职能制定的制度及办法、组织机构变化、领导任免、各种统计报表等等。

（二）机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料。如房屋买卖、土地征用、合同协议、资产登记等方面的材料。

（三）本机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料；下级机关报送的重要文件材料；上级主管部门发给单位需要贯彻的，绝大多数涉及单位主要职能活动，应该归档。不是主管的上级部门发的文件，就要具体分析，与本单位职能无关的不存，普发性的不存。如市委书记在作风整顿工作会上的讲话，我们肯定要贯彻，但不是我们的主要职能，属普发性文件，虽然重要，但从档案的角度讲，就不需要归档，市委办公厅会归档。并不是所有贯彻执行的都要归档。

（四）其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。

《规定》对机关文件材料归档范围只是作了上述四款原则上的区分，原因在于机关文件材料涵盖了机关在其工作活动中形成的所有文件材料。由于各机关文件材料的内容及载体差异性较

大，内容也比较庞杂，不可能在一份文件中详细概括指明，因此，国家档案局只对机关各类文件材料的归档范围作宏观、指导性的规定。这四款原则只是我们判断机关文件材料归档范围的价值标准，而不是具体的归档范围。

第四条机关文件材料不归档范围是：

根据《规定》第四条，机关文件材料不归档范围包括四个方面。同第三条不同，归档范围是四款原则规定，而不归档范围是四条具体的规定，是具有操作性的，这里需要提醒的是，一般性文件的历次修改稿、各次校对稿虽然不归档，但重要的法律、法规的历次修改稿、有党和国家领导人重要修改意见和批示、指示的稿本应属机关文件材料归档范围。还有机关文件的最后定稿，即使没有机关领导人的签批、审改意见，原则上也应纳入归档范围，与文件正本、文件处理单一并归档。

第五条凡属机关归档范围的文件材料，必须按有关规定向本机关负责档案工作的部门移交，实行集中统一管理，任何个人不得据为己有或拒绝归档。

这一条规定了机关归档文件材料的流向、管理主体、机关档案部门处理归档文件材料的职责。

各机关应归档的文件材料，要实行集中统一管理。集中统一管理可以分为两个方面：一是对本单位全部档案实体实行集中保管，统一整理、编目，统一提供利用。即将各单位经过整理并移交过来的档案，由专人负责，保管在专门的档案库房内，并且按统一的分类原则进行编目，排架，按统一的制度提供利用。

二是本单位的全部档案信息（如目录、数据等）按统一的管理制度集中管理，但档案实体则分别保存在不同的库房。如将会

计档案存放在财务部门的库房，科技档案存放在科研部门的档案库房等。这两种形式都叫集中管理。随着信息技术的迅猛发展和广泛运用，第二种形式的集中管理会越来越普遍。

第六条机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种。定期一般分为30年、10年。

这一条应该说是我们《规定》的核心内容，它明确了保管期限的划分方法。一般来说，永久保管的文书档案要按有关规定向国家档案馆移交，以确保有永久保存价值的文书档案得到有效保管和保护，为国家积累历史和文化财富。定期保管的文书档案主要由机关自己留存，备机关日常查考利用。

特别讲到的是定期保管的档案要实行标时制，必须注明保管年限是10年还是30年，不能标“定期”。这样要求的目的主要是便于机关对到期档案进行鉴定销毁。以前的“长期”、“短期”是个模糊的概念。

第七条永久保管的文书档案主要包括：

(一)本机关制定的法规政策性文件材料。主要指规范性文件。如国家档案局8号令，这份文件属部门行政规章，具有法律效力，国家档案局应将其作为永久档案保管。

(二)本机关召开重要会议、举办重大活动等形成的主要文件材料。民政工作会、卫生工作会，包括请示、主管领导批示、通知、名单、日程、会议主报告等文件材料都要永久保管。

(三)本机关职能活动中形成的重要业务文件材料。

(四)本机关关于重要问题的请示与上级机关的批复、批示，重要的报告、总结、综合统计报表等。如市档案局报市政府关于区市县综合档案馆馆库面积标准的请示与市政府的批复等文件材料应为永久。各单位的综合性的年度总结、统计报表。

(五)本机关机构演变、人事任免等文件材料。所有的人事任免文件。

(六)本机关房屋买卖、土地征用，重要的合同协议、资产登记等凭证性文件材料。

(七)上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料。如财政局收到的财政部制发的《金融企业财务规划》应为永久。

(八)同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。

划分永久时，需要注意以下问题：

1.突出本机关自身的文件材料，本单位自己形成的文件材料的保管期限应该高于上级机关的文件材料。

2.突出本机关主要职能的文件材料

3.突出反映本机关机构演变及人事任免的文件材料

具体来说，各单位党组、行政办公会议记录和纪要，党员、职工名册，年度统计报表，每年的工作会议，年度以上计划、总结、统计材料、获县处级以上先进奖励，受警告以上处分，人事任免、机构设置、有领导批示的材料等则划为永久。

第八条定期保管的文书档案主要包括：

（一）本机关职能活动中形成的一般性业务文件材料。如业务培训、经费开支等。

（二）本机关召开会议、举办活动等形成的一般性文件材料。如一般的业务研讨会、专题座谈会、七一联欢活动等。

（三）本机关人事管理工作形成的一般性文件材料。如通知考试文件、人事工作的制度、考核奖励办法等。

（四）本机关一般性事务管理文件材料。如职工福利、安全保卫工作的文件材料。

（五）本机关关于一般性问题的请示与上级机关的批复、批

示，一般性工作报告、总结、统计报表等。如关于增加车辆配置的请示与上级的批复、年度以下总结、单项统计材料、干部廉洁自律工作情况统计表

（六）上级机关制发的属于本机关主管业务的一般性文件材料。如国家档案局关于汛期档案安全工作的通知。

（七）上级机关和同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料。如8号令，如不需办理的就不归档。

（八）同级机关、下级机关关于一般性业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。如机关档案移交进馆、档案规范化管理体制的函和批复意见的复函。

（九）下级机关报送的年度或年度以上计划、总结、统计、重要专题报告等文件材料。

第九条机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围和档案保管期限，按国家有关规定执行。

我国现有各种专门档案管理办法、规定近30种，有的办法或规定涉及到了文件材料归档范围，如中组部和国家档案局联合发布的《干部档案工作条例》、劳动部和国家档案局联合制定的《企业职工档案管理工作规定》中包含了人事文件材料的归档内容。有的涉及到了档案保管期限，如财政部和国家档案局联合制定的《会计档案管理办法》，既有会计文件材料的归档范围，又有会计档案的标时保管期限。还有建设部和国家档案局联合制定的《基本建设项目档案资料管理暂行规定》标明了基建档案的归档范围和档案保管期限，具有较强的针对性和实用性。

这里还要提醒一下，并不是所有门类的档案国家都有归档范围和保管期限的规定，我们具体操作中应把握以下原则：国家有规定的，按现有规定执行，如会计档案、基建档案。国家没有规定的，参考已有的文书和专门档案的规定。

第十条机关对应归档电子文件的元数据、背景信息等要进行相应归档。

机关应归档纸质文件材料中，有文件发文稿纸、文件处理单的，应与文件正本、定稿一并归档。

本条主要是对电子文件归档时的组成要件提出了特殊要求。这里讲的元数据，是指描述电子文件数据属性的数据，包括文件的格式、硬件和软件环境、文件处理软件等信息。因为我们现在的网络和计算机技术发展相当快，如果不对电子文件元数据、背景信息等文件材料进行归档，一段时间后，这些电子文件极有可能成为死文件，无法打开。同样，照片档案也是如此，在归档范围中还须明确，要将该照片的文字说明一并归档

这条还规定了纸质文件材料归档的组成要件，在机关文书处理过程中，包含有拟办、批办、审核、签发等不同的内容，体现了文件形成的过程，我们在归档时，就应当将文件处理单、发文稿纸与正本一并归档。无纸化办公处理方法：

第十一条机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档，其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档。

大家知道，原件与副本、复制件在法律地位上是有区别的。《档案法实施办法》第二十一条规定，档案的复制件载有收藏单位法定代表人的签名或印章标记，才具有与档案原件同等效力。这条规定明确了机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料如何归档的问题，大家需要注意的是主办机关和协办机关虽然归档内容相同，但在档案保管期限划分上是不同的，主办机关对档案保管期限的划分高于其他机关，如办会、办文中，协办的都不划为永久，未通过的会议文件也不划为永久。这样规定的目的主要是为了避免将来档案重复进馆，同时也便于协办机关工作查考

利用。按照国家有关档案工作的法律法规，省级以上档案馆应接收同级机关永久保管的档案，通过对主办机关、协办机关归档的内容相同的文件材料保管期限的调整，来有效控制内容相同档案的重复进馆问题。

另外，以各级党委办公厅、政府办公厅名义联合发文或召开会议，确定主办机关应遵循职责分管的原则。

第十二条各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行。

有垂直领导关系的中央、国家机关应依据本规定，结合本系统工作实际，编制本系统的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，并经国家档案局审查同意后执行。

这次各机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作与以往不同，以往各机关制定的文件材料归档范围和档案保管期限表经本机关领导批准后即可执行，只报同级档案局备案。现在是以“审批制”代替“备案制”。各机关编制的期限表，须经同级档案局审查同意后才能执行。

第十三条在编制本机关或本系统文件材料归档范围和文书档案保管期限表时，应全面分析和鉴别本机关或本系统文件材料的现实作用和历史作用，准确界定文件材料的归档范围和划分档案保管期限。

这条要求各机关在编制保管期限表时，要结合单位职能来制定，我们审批时，也要求各单位把你们的“三定方案”一并送交。

第十四条本规定适用于各级党政机关和人民团体。军队系统、民主党派、企业事业单位可参照执行。

第十五条本规定自颁布之日起施行，1987年颁发的《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》和《机关文件材料归档和

不归档的范围》同时废止。

《规定》虽然从发布之日起施行，但对于一个机关来讲，按照《规定》实施的相关程序，一个机关编制的保管期限表要经同级档案局审查同意后才能执行，因此，当新的保管期限表没有获得审定前，只能沿用以前的老规定。具体的执行时间后面再讲。

第三章如何拟订机关文件材料

归档范围及保管期限

一、做好前期准备工作

建立机关文件材料归档范围和档案保管期限表，是一个机关科学合理、系统完整甄别文件价值、划分保管期限的标准性文件，是每个单位档案工作中必不可少的档案业务文件，也是各单位必须要建立的一项重要制度。要做到以下几点：

１、认真理解国家档案局颁布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定》，吃透《规定》的要求，把握《规定》的实质精神；

２、了解掌握本单位及各内设机构的职能、性质、工作范围、工作程序、形成文件的种类、数量、载体情况等；

３、结合本单位实际情况，体现本单位的职能特点，围绕与主要职能相关的内容制定条款。

二、拟订文件材料归档范围和档案保管期限表应当遵循的原则

1、严格控制普发文件。我们在指导工作中，发现大量的普发文件很多单位都归档了，这就会造成档案馆出现大量重份文件。这里明确一点，对于普发性文件，除了上级主管业务部门印发的必须贯彻执行的规范性指导性文件划永久外，其余的最多划10年，或者不归档。如劳动人事工资管理政策性文件。

2、坚持“宜细不宜粗”的原则，条款的拟制尽量不使用“重要的”、“一般的”等模糊词。一定是内容加文种的形式来表述。国家局8号令是针对全国各级部门的规范性文件，只能用重要的、一般的，具体到每个单位哪些重要、哪些一般应该是清晰的。拟写条款时要尽量包含一个部门的所有工作内容，有的工作今年没有，但只要是职能范围内的，也一定要写上。因为表制定后，是不能随意修改的。

3、条款拟写应尽量准确。如“上级方针、政策性文件”的条款，应改为“上级关于某项工作方针、政策的文件材料”。“本机关的请示与上级机关的批复、批示”应分条编写，并且应写明关于什么问题的请示、批复。“国家资产管理文件材料”很笼统，应写明“国家资产管理（登记、统计、核查清算、交接等）文件材料。

4、重大活动、重要事件档案，要纳入档案管理。市委、市政府专门就重大活动、重要事件档案管理工作发了一个文件（成委发[2005]46号文件）

5、从宽从长保存特色档案。这里主要是指一些特殊事件、特殊人物、特殊成果。比如非典、非物质文化遗产、突出贡献奖等等。

6、注重文件之间的必然联系。划分档案保管期限时，要考虑文件之间的逻辑关系，如一次会议、一项活动的档案在归档时都要全面考虑。还有如请示和批复都要同时归档。没有批复的请示划10年，有批复的请示根据文件的重要程度确定保管期限。

三、划分保管期限时需要注意的几个问题

1、同一会议形成的文件材料应区分不同的保管期限。

2、各机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果定为永久。

3、年度以下计划、总结、统计材料是否归档应视机关主要职能而定。

4、领导出国或出境访问考察、参加国际会议、接待来访等外事活动形成的文件材料，在归档时应对不同价值的文件材料划分不同保管期限。

5、受到县级以上表彰、奖励的先进单位、劳动模范、先进工作者的文件材料，为永久；县级以下表彰、内部表彰为30年。

6、处分材料及纪检、监察工作形成的材料按处分结果划分保管期限：处理结果为警告的划为30年，处理结果为警告以上的，划为永久。通报批评10年，没有结果的，不归档。

7、机关财务预算和财务报告及同级财政部门的批复可以一并划为永久。

四、注意区分“重要的”和“一般的”文件材料

1．看作者：在反映同一问题的文件中，作者为本机关比外机关的重要。因为，从保管国家档案资源的角度，各机关把自身的文件管理好，国家综合档案馆保管的全社会的档案就基本齐了。另外，以机关名义发文比以内部机构名义发文重要；主要职能部门形成的比一般事务部门形成的重要；直属上下级机关形成的比不相隶属机关形成的重要；作者为高层机关的比基层机关的重要。

2．看内容：反映本机关主要职能活动的比反映非主要职能活动的重要；方针政策性的比一般事务性的重要；反映本机关全局性工作的比反映局部工作的重要；反映本机关中心工作的比反映日常工作的重要；反映本机关典型问题的比反映一般问题的重要；有针对性、依据性的比普发性、参考性的重要；有时效性的比没有时效性的重要。

从根本上说，我们考虑机关文件材料归档范围和文书档案保

管期限问题的出发点，是既要防止因“有档不归”而丧失必要的历史记录和历史凭证，又要防止“有文必档”、“有文皆永久”而造成馆藏档案不必要的“重复和鱼龙混杂”。由此出发，区分“重要”与“一般”就是要判断归档文件内容与本机关的关联程度、档案信息利用的回溯时效，把握好期限确定的“度”，相对准确地划定“重要”与“一般”的界线。

第五章成都市的贯彻实施意见

2007年3月29日，成都市档案局根据国家档案局8号令，结合我市实际，制定了《成都市档案局关于贯彻国家档案局〈机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定〉的实施意见》

一、对文件材料归档范围的要求

国家档案局的新《规定》明确要求所归档的范围是“机关在其工作活动过程中形成的各种门类和载体的历史记录”因此，我们在拟订本机关归档范围时，必须将本机关各种门类和载体的档案，全部纳入进去。

二、各级机关2007年及以后形成的文书档案保管期限划分为永久和定期两种，其中，永久保管期限档案应按期向同级综合档案馆移交。2007年以前形成的文书档案保管期限划分按原规定执行。

三、各级机关2007年及以后形成的文书档案，按永久、30年、10年分别进行排列和编目。其中，属永久保存的档案，接续原永久档案编写盒号，属30年、10年保存的档案，分别从“1”开始新编盒号

四、市级机关应根据《规定》精神，结合本单位职能，重新制定文件材料归档范围和文书档案保管期限表，于今年10月底前报送市档案局审查同意后执行。

机构合并、分设或职能发生变化时，各级机关要及时重新修订本单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表，并报送同级档案行政管理部门审查。

五、编制要求和格式。这次编制文件材料归档范围和档案保管期限表应该由各单位办公室来组织完成，而不是档案人员一个人的事。因为新的保管期限表是按内设机构来编，涉及到每一个部门，具体编制方法由办公室牵头，由各内设机构提出本部门的归档范围和保管期限，交办公室汇总后再反馈到各内设机构反复征求意见，讨论修改，最后经领导审批后报市档案局。

编制格式就是这样三个项目。机构、归档范围、保管期限。

八、各级机关报送文件材料归档范围和文书档案保管期限表时，须填制《文件材料归档范围和文书档案保管期限表审查申报表》，一式两份，经本单位分管领导审核、盖章后报送同级档案行政管理部门。

各级机关在报送文件材料归档范围和文书档案保管期限表时，须提交电子文本和纸质文本各一份，同时报送一套完整、准确反映本单位主要职能、历史沿革、内设机构及其职能的文字材料。