政府采购与合同审计

政府采购与合同审计

一、审计重点与方法

（一）政府采购审计

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购项目审计是指对物资采购部门获取货物、工程、服务的采购活动的真实性、合法性、效益性进行审查和评价。重点关注项目建设的各风险点和与造价相关的各个环节。一般情况下分为：预算审计、招标文件审计、待签合同审计、结算审计、内控制度审计等。审计方式主要是委托社会中介、聘请专家参与或自行组织人员开展。其审计重点和方法有：

1．政府采购的内部控制情况审计

（1）审查单位是否建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。

（2）审查单位政府采购管理是否明确相关岗位（部门）的职责权限，以确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件编制与审核、合同审核、签订与验收、验收与保管、使用等不相容岗位相互分离。

（3）审查单位对政府采购活动是否实施归口管理，在政府采购活动中是否建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。

（4）检查单位对政府采购申请的内部审核、采购文件内部审核、采购组织管理情况，选择政府采购方式、发布政府采购信息是否按规定执行，招标文件是

否存在排他性、指向性等不公平不公正行为，采购组织是否公开、公平、公正、客观，开评标过程有无串标、围标嫌疑等。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项是否严格履行审批手续。

（5）审查单位对政府采购项目实施、验收的管理情况。在建设中是否坚持货物到货签收、安装调试时是否按规定流程组织、变更时是否按规定签证或报批；是否根据规定的验收制度、合同和政府招投标文件，由指定部门或专门机构组织专家或相关部门人员对所购物品的品种、规格、数量、质量、工期和其他相关内容进行验收，并出具验收报告（证明）。

（6）审计单位对政府采购业务的记录控制情况。检查是否妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、安装调试文档、培训记录、独立核算财务资料、验收证明等政府采购业务相关资料。是否定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。

（7）审计单位对涉密政府采购项目安全保密的管理情况。对于涉密政府采购项目，单位是否与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款，是否按相关规定采购国产产品，采购进口产品是否严格报批，采购方式是否在符合规定的前提下形成充分竞争。

（8）检查单位是否制定货物、工程、服务采购管理制度，并有效执行。货物采购应遵循公开、公平、公正和择优的原则；列入政府采购目录货物应按政府采购规定的程序、方式执行；采购项目应有资金预算安排；采购项目应先立项，重大项目采购应有可行性研究报告并经相关部门论证审批；属于控购项目应在立项前先办理控购手续；项目履约验收应符合有关规定；采购应实行回避制度；单位监督部门应有效参与采购监督。非法人单位（部门）未经授权不得对外签订合

同。

2．政府采购审计

（1）审查政府采购预算编制范围是否正确、完整，编制、批复程序是否符合规定，采购活动是否按照财政采购预算主管部门批复的政府采购预算执行，重点要审查预算编制是否科学、合理，有无不经程序确定采购预算。有无任意追加或追减采购预算现象以及预算的追加或追减是否遵照规定的审批程序办理。审查编制政府采购预算的依据是否充分有效，是否存在超过采购人实际需要，重复采购、擅自扩大采购规模、贪大求洋，提高采购标准的情况；审查采购预算细化程度，是否存在因采购预算不明确而无法形成有效约束、粗放的预算不利于财政资金合理科学使用的情况。

（2）依据政府采购相关法律法规对政府采购活动参与人员和社会中介机构的资格条件进行审查，包括对社会中介机构资格审查，供应商资格条件审查和评审专家资格审查。是否存在允许不符合资质条件的供应商进入政府采购市场的问题，是否存在不符合条件的社会中介机构接受委托实施政府采购活动的行为，是否存在使用不符合条件的评审专家或不按规定抽取管理评审专家影响采购结果的问题。

（3）审查政府采购方式是否恰当，有无违规调整采购方式而规避公开竞争等问题，重点关注将应适用公开招标方式的更改为询价、竞争性谈判、单一来源采购的情况。

（4）依据政府采购相关法规，对政府采购活动中采购项目的委托、采购信息的发布、投标环节、评标谈判环节、确定中标成交单位和签订采购合同、履约验收环节的合法合规性进行审查，重点关注委托关系权利义务不明确影响采购行

为问题，采购信息发布渠道和时间不合规问题，评标谈判程序不合法、评标过程不公平公正、影响评审结果问题等。

（5）对政府采购合同订立、履行情况进行审查，检查是否存在未按规定时间和形式订立政府采购合同的情况，是否在规定时间内报有关部门备案，是否超出招投标范围订立合同或未经正规程序随意变更合同标的的行为，是否存在未严格履行合同的行为，以及是否存在恶意串通虚假验收等问题。

（二）合同审计

1．审查单位合同的内部控制情况

对照检查合同的内部控制是否符合以下基本要求：

（1）单位应当建立健全合同内部管理制度，合理设置岗位，明确合同的审核、授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。

（2）单位应当对合同实施归口管理，建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。

（3）单位应当加强对合同订立的管理，明确合同订立的范围和条件。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，应当予以记录并妥善保管。

（4）单位应当对合同履行情况实施有效监控。合同履行过程中，因对方或单位自身原因导致可能无法按时履行的，应当及时采取应对措施。单位应当建立合同履行监督审查制度。对合同履行中签订补充合同，或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查。

（5）财会部门应当根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理。未按照合同条款履约的，财会部门应当在付款之前向单位有关负责人报告。

（6）合同归口管理部门应当加强对合同登记的管理，定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更情况，实行对合同的全过程管理。与单位经济活动相关的合同应当同时提交财会部门作为账务处理的依据。

（7）单位应当加强合同信息安全保密工作，未经批准，不得以任何形式泄露合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或商业秘密。

（8）单位应当加强对合同纠纷的管理。合同发生纠纷的，单位应当在规定时效内与对方协商谈判。合同纠纷协商一致的，双方应当签订书面协议；合同纠纷经协商无法解决的，经办人员应向单位有关负责人报告，并根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。

2．合同主体审计

（1）审查签订合同的主体。经政府采购产生的合同主体重点审查供货方是否为经政府采购产生的中标人。

（2）非经政府采购产生的合同主体重点审查:

①供货方主体资格是否合法。审查供货方提供的法人营业执照(要求企业提供营业执照副本原件)，确认供货方是否为法人，避免与不能独立享有经济权利和承担义务的、不具备法定条件的公司职能部门、分公司签订合同；审查企业法人营业执照是否及时年检、企业营业期限是否已经过期或即将到期。

②审查供货方经营范围。重点审查营业执照注明的经营范围是否包括合同标的，是否超出了在工商行政管理部门登记注册的范围。

③审查供货方有无履约能力。审查供货方提供的各种资质文件，关注各种资

质的取得日期、到期期限及业务主管部门的年检情况；审查企业的年度财务报告，了解资产结构、生产经营人员状况、生产能力及上一年度生产供应情况、库存状况，判断供货方的履约能力；适当审查企业的资产负债情况，了解企业的偿债能力。

④审查授权委托代理人的代理资格是否合法。审查授权代理书是否经公司法人授权批准，授权书是否签章齐全，提供证明身份的有效证件是否与授权人及被授权人相符。

3．合同签订前进行合同价款审计（非经政府采购签订的合同）

（1）注重对价格信息的收集。掌握采购物资的市场供需变化、价格变动趋势、供应渠道、运输方式等等。做好市场调查，通过亲临市场、电话查询以及网上询价等途径，了解各种物资材料的来源和供销价格，并建立对应的市场信息库。

（2）充分运用信息化管理手段。事先将历次采购物资的价格、数量、供应商、合同订单号等情况按物料编码存入计算机系统，审计采购合同时，可及时从计算机中得到该物料以前已采购批次的采购日期、价格、供应商、订单号及审核日期等情况。审计人员可在此基础上，结合市场变化情况，估算现阶段合理的采购价格，并与合同价格进行对比，以保证工作质量，提高审计效率。

（3）加强对招标过程的审查监督。通常情况下，企业小量、小额采购业务由企业自购，批量、大额采购进行公开招标，审计人员应重点审查招标程序是否合法，操作是否规范；审查招标文件中对投标方主体资格、资质、履约能力的要求，以及采购物资数量、规格、技术要求、付款方式等重要内容。

4．对合同条款的审计

（1）对合同内容的审计。严格审查采购合同内容的合法性、真实性、有效

性及可行性。检查合同是否违反国家的法律法规，违反法律法规的合同自签订起就是无效合同，不受法律保护；合同是否以真实的经济交易为基础；合同是否有缺陷、是否遗漏必要条款、是否存在不利条款；合同是否可行、是否显失公平等。

（2）对合同条款的审计。《合同法》中规定了购销合同的必备条款，对这些条款应逐项进行审计。

①当事人双方名称或姓名和住址。该条款是对合同主体的明确，也是落实合同权利和义务的前提。主要审查合同单位名称与中标单位、营业执照名称是否一致，与所加盖的合同专用章名称是否一致，住址是否与营业执照公司登记的法定地址一致。

②标的。重点审查合同标的物资是否与公司按计划要实施采购的物资相符，型号及规格是否准确、齐全。

③数量及质量要求。该条款是确定双方权利、义务、责任大小的关键条款。应重点审查合同上是否清楚具体地写明了确切的数量及计量单位，质量要求要明确执行的是国家标准、行业标准、技术标准等。

④价款或报酬。该条款是采购合同的核心条款。实行招标采购的，应重点审查采购合同价格是否为中标价格，是否为一口价；非招标采购的，应审查价格是否进行过市场调查、询价、比价，价格是否含税，是否高于市场价，是否包括运费、装卸费等相关费用。

⑤结算方式及期限。审查采购合同是否明确结算方式和付款期限，是否符合有关结算规定，如大额资金收支不能以现金结算。付款期限应明确是一次性付款，还是分期付款，是否经验收、决算等相关程序、是否预留一定比例的质保金，质保金返还的最后期限等。

⑥交付标的物的方式、时间、地点。审查采购合同是否明确了交货方式、交货时间、交货地点。

⑦验收标准、方法、地点及期限。审查验收标准是否明确，是用国家标准、行业标准还是技术标准；是在卖方现场验收还是到货后在买方验收；是否约定了验收程序、期限的违约责任及解决办法。审查合同的违约处罚是否明确具体，如违约金的比例、赔偿范围、赔偿方式等；解决争议的方式是否确定，如协商、仲裁，还是诉讼，首选法院是哪家。

⑧审查合同的实际履行情况，是否存在不执行或执行不完全的合同，分析原因，将合同损失降到最低，也为将来签订采购合同提供经验教训；审查合同的变更情况，变更理由是否真实、合理，变更合同是否采用了书面形式，是否履行了变更批准、审签手续等。

⑨合同附件应明确招标文件、投标文件及供货方在投标过程中所作的承诺等是合同的组成部分。

二、常见问题与参考法规

（一）必须进行招标的项目而不招标，应当集中采购项目而自行采购

【表现形式】

1．对必须进行招标的项目不招标；

2．将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标；

3．使用财政性资金自行购置集中采购目录以内的项目(货物、工程和服务)；

4．使用财政性资金采购限额标准以上的政府采购项目；

5．应当采用公开招标而采用其他方式采购；