生态控制线
研究中心
城乡统筹视角下的基本生态控制线规划策略研究
目录
1背景 (3)
1.1生态环境的需求 (3)
1.2基本生态控制线规划的探索 (3)
1.3新版城市用地分类与规划建设用地标准的颁布与实施 (3)
2基本生态控制线 (4)
2.1我国已编制基本生态控制线规划地区的管理规定，有如下界定 (4)
3最新实践综述 (5)
3.1基本生态控制线规划的研究 (5)
3.2空间管制的研究 (5)
3.3非建设用地规划的研究 (6)
3.4反规划与生态基础设施的研究 (6)
4经典案例解析 (6)
4.1深圳市基本生态控制线规划 (6)
5指导思想和原则 (7)
6基本生态控制线的目标 (8)
7基本生态控制线空间统筹策略 (8)
7.1指导思想： (8)
7.2实施原则 (8)
7.3借鉴点 (9)
8基本生态控制线空间统筹策略 (10)
8.1. 基本生态控制线资源统筹策略 (10)
8.2 基本生态控制线产业统筹策略 (11)
9 山西灵石基本生态控制线规划的必要性和可行性 (13)
9.1灵石基本生态控制线实施的必要性 (13)
9.2灵石生态控制线实施的可行性 (13)
9.3生态优先——划定基本生态控制线 (13)
1背景
1.1生态环境的需求
我国进入快速城镇化阶段，城市人口与土地规模扩张不断地有非建设用地被纳入城市发展用地中来。城乡关系时刻变化，城市空间拓展、乡村空间被城市空间并入、生态空间遭到人类建设活动的侵蚀。在肯定城市经济、社会发展进步的同时，人们必须面对和解决展带来的负效应。城乡统筹方针政策提出近十年来，在城乡建设的各领域已有过不少成功的探索，尤其是在城乡物质空间规划中，城乡统筹为解决城乡空间矛盾提供了好的思路。
1.2基本生态控制线规划的探索
我国已有部分城市编制了基本生态控制线规划，如深圳、东莞、无锡和武汉等。以珠三角地区为例，“土地换发展”的模式带来了珠三角地区经济的飞速增长。
1.3新版城市用地分类与规划建设用地标准的颁布与实施
新版城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137—2011）于2012 年1 月1日起正式实行，城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》实施了21年。
新标准的指导思想与城乡规划法一致，关注点由“城市”转为“城乡”，城市规划视角上的转变正式落实到了城乡空间上。
图1:用地分类与规划建设用
地标准中各类用地的图示关系
2基本生态控制线
2.1我国已编制基本生态控制线规划地区的管理规定，有如下界定
2.2总结各地对基本生态控制线概念及范围的定义，除开各地区地域自然条件而稍有不同，大体将其概念总结如下：
3最新实践综述
3.1基本生态控制线规划的研究
主要是基于我国已编制的基本生态控制线地区（珠三角地区城市）的生态控制线规划述评，主要是介绍规划的成效和不足，在规划编制层面和实施管理层面提出一些新的观点如：“实施过程中积极与城市各相关部分及各政府合作的‘协调规划’；从矛盾认识到规划编制再到实施过程对生态控制的介绍等。
3.2空间管制的研究
开创性地提出了由“生态敏感区、开敞区、城镇密集区和都会区”四种用地开发模式构
成的空间管治理念，对不同区域是不同的开发策略和管理政策。
3.3非建设用地规划的研究
主要以城市非建设用地为对象的研究，从制度与规划两个层面分析了城市非建设用地面临的困境，指出现行以利益为驱动的土地使用制度和当前转型期城市空间不断自发扩张是城市非建设用地出现困境的制度层面原因；针对特定的功能、特定性质非建设用地的规划；针对特定地块的城市非建设用地规划，研究对象是非建设用地的空间本底，实现了多个层次构筑的城市非建设用地较为完善的空间保护组织形态，满足了保护与利用的双向需求。
3.4反规划与生态基础设施的研究
俞孔坚等学者提出的“反规划”理论，旨在为城市的扩张建立一个真正理性的框架，试图为混沌而急于增长的城市提供一个渐进的、富有弹性的“答案空间”。
4经典案例解析
4.1深圳市基本生态控制线规划
1）基本介绍
05 年深圳市政府出台《深圳市城市基本生态控制线管理规定》，正是“速度深圳”向“和谐深圳”的转变。
深圳市基本生态控制线规划的层级与内容：
深圳市城生态控制线规划是深圳市最高层次的规划，是对全市域环境容量、生态总量、生态格局的总体考虑与把握，与《深圳市城市城镇体系规划》处于同一规划层次，突出三个主要特点：
（1）自上而下：体现规划的整体性与强制性，整体利益高于局部利益的关系；
（2）刚性要求：规划内容上强调对生态要素的刚性保护，突出空间管制要求，有效配置资源；
（3）统筹协调：规划体系上与市域城镇体系规划、土地利用规划等部门、行业规划紧密衔接，各行业部门齐抓共管，互为补充，增强规划的可操作性。
图2：深圳市基本生态控制范围图
基本生态控制线由多个控制点连续组成，其控制范围由基本生态控制线围合而成或由基本生态控制线与广东省人民政府民政部门编制的行政区域界线围合而成。基本生态控制线范围内的土地面积为974 平方公里。关于深圳是基本生态控制线的界定及内容在前文已有阐述。
2）成效与不足
对城市建设用地与不可建设用地限定做出了明确的划分、为保护生态价值土地和资源提供了法律和政策保障，对于城市空间的无序蔓延也起到一定的抑制作用；通过空间管治的手段达到了土地集约利用的目的；城市生态环境和人居生活本质得到了提升。
基本生态控制线的划定必然涉及到诸多利益主体的利益平衡问题。城——乡之间的平衡、政府——开发商——市民之间的平衡，都还需要进一步的优化。
5指导思想和原则
以科学的发展观作为基本的指导思想，注重保护和利用各种资源，注重控制合理的环境容量和生态格局，明确空间管制要求。突出三个主要特点：
1）自上而下：体现规划的整体性与强制性，整体利益高于局部利益的关系；
2）刚性要求：规划内容上强调对生态要素的刚性保护，突出空间管制要求，有效配置资源；
3）统筹协调：规划体系上与市域城镇体系规划、土地利用规划等部门、行业规划紧密衔接，互为补充，增强规划的可操作性。
6基本生态控制线的目标
1）促进土地资源的优化配置和空间结构的再整合
2）成为生态资源保护的一种有效途径和方式
3）维持健康的、稳定的基本生态系统的管理手段
7基本生态控制线空间统筹策略
7.1指导思想：
以科学的发展观作为基本的指导思想，注重保护和利用各种资源，注重控制合理的环境容量和生态格局，明确空间管制要求。突出三个主要特点：
1）自上而下：体现规划的整体性与强制性，整体利益高于局部利益的关系；
2）刚性要求：规划内容上强调对生态要素的刚性保护，突出空间管制要求，有效配置资源；
3）统筹协调：规划体系上与市域城镇体系规划、土地利用规划等部门、行业规划紧密衔接，互为补充，增强规划的可操作性。
7.2实施原则
1）系统性原则
改变以往单因单果的链式思维模式，而应以系统观念和网络式思维为基础，加强区域生态结构培育，区域水资源利用、土地利用、环境治理、资源保护、环境基础设施体系建设和区域绿地建设等方面协同发展，共建生态安全系统，使构建的模式能够符合和体现城市中的社会、经济、自然系统各因素形成的错综复杂的时空网络特征。
2）统筹发展原则
基于城市现状与未来的发展需求，基于整体性空间发展战略的空间结构选择，基于城
市空间形态的演化和产业的布局、升级等，必须统筹兼顾社会、经济和自然各方面效益，按照“五个统筹”的要求，加强区域合作，构建跨越行政区域的模式。
3）生态优先、可持续发展原则
坚持生态优先、人与自然和谐的原则，以改善城乡人居生态环境，保障人民群众身体健康，提高人民群众生活水平为环境保护出发点和最终目的，公平地满足不同地区和不同代际间的发展需求，促进经济、社会和环境协调发展。
4）环境保护的刚性原则
我国“十一五”规划纲要提出的22 个经济社会发展主要指标中，有8 个是约束性的，而这八大约束性指标中与资源环境保护有关的占到一半，主要包括单位GDP 能耗降低20％左右、单位工业增加值用水量降低30％、主要污染物排放总量减少10％、森林覆盖率达到20％等。同时，规划纲要明确指出：“本规划确定的约束性指标，具有法律效力。”约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域，对地方政府和中央政府有关部门提出的要求，要求政府确保实现。将资源环境保护作为各级政府必须履行的法律责任，并将目标量化为约束性指标，反映出促进由以环境换取经济增长为主向以环境优化经济增长为主的转变的战略思想。
5）渐进控制与发展原则
生态控制线的划定与实施将是渐进式地控制和发展的，必须从实际出发，坚持高起点规划，高标准建设，分步实施，循序渐进地推进基本生态控制线的实施。渐进，有利于社会稳定的维护，符合事物包括城市规划管理的规律，有利于基本生态控制线实施的成功；渐进，与人的认识水平的提高、尤其是与生态环境保护观念、法治观念的增强相适应，可以最有效地减小阻力，促进法治的早日成功。
7.3借鉴点
1）促进土地资源的优化配置和空间结构的再整合。
2）成为生态资源保护的一种有效途径和方式。
3）维持健康的、稳定的基本生态系统的管理手段。
8基本生态控制线空间统筹策略
8.1. 基本生态控制线资源统筹策略
1）线内资源的优化利用
基本生态控制线规划中规定了基本生态控制线所划定的范围：1.防护绿地：高速、铁、快速路防护绿带；重大市政设施防护带；2.不适建区域：坡度大于25%的山地林地、海拔超过80m 的高地等；3.生态价值极高的区域：山体及保护区；主干河流湖泊水库及其保护区；水源一级保护区；风景名胜区核心景区；自然保护区核心区及缓冲区；维护生态系统完整性的绿契核心区、生态廊道；4.人工生态区域：田地：基本农田；林地：林地；园地：森林公园、郊野公园核心景区。根据划定范围所包含的内容，现将生态线内资源分为三类：基础设施廊道、农林资源和旅游资源。
图3：基本生态控制线内资源
2）线内线外设施资源一体化配置
基本生态控制线内地区基础设施落后和公共服务供给不足的状况仍然没有很大改观。这在一定程度上给线内经济发展带来了制约，不利于农林资源和旅游资源的利用。所以，促进线内资源有效发挥的途径之一就是线内线外设施资源的一体化配置。
线内外设施资源的一体化包括公共服务设施的一体化和基础设施的一体化。公共服务一体化包括：教育设施、医疗卫生设施、文化娱乐设施、体育设施、社会福利与保障设施、行政管理与社区服务设施、民生商业设施。基础设施一体化包括：道路交通设施、市政公用设施、公共安全系统。
8.2 基本生态控制线产业统筹策略
“开发与保护”并重的原则，从产业统筹的角度提出线内产业的优化以提升线内经济发展的活力；线内线外产业发展联动以保持线内外功能的联系，并通过产业淘汰、产业升级、产业准入三类产业功能筛选，研究基本生态线内产业布局与组织。
1）根据不同城市基本生态控制线内资源禀赋确定都市农业的不同形式
如线内生态资源丰富的地区可发展生态农业、观光农业、体验农业等以满足城市休闲消费人群；一般的农业生产区可选择生物农业、创汇农业、产业型都市农业等；某些高新农业试验田可选择科技型都市农业，大幅提高农业生产的产量和质量。
图4：都市农业的类型
2）以旅游业带动线内城市服务功能
基于“开发与保护”并重的原则，对线内旅游产业有以下基本认识：
第一，线内旅游产业必须走与生态和谐共生的道路；
第二，线内区域尽可能构筑具有联系性的生态旅游网络体系。基于以上认识，笔者认为以生态旅游也为龙头的线内旅游产业可以转化生态环境价值。为使之价值货币化、将隐形价值显性化的途径可以通过产业类型准入、建设规模控制等有效手段，实现生态保护密切相关联的旅游产业规划。
图5：线内旅游业产业类型
9 山西灵石基本生态控制线规划的必要性和可行性
9.1灵石基本生态控制线实施的必要性
1）避免走资源污染型城乡混乱的老路
多年来的资源采掘的发展，导致山西省城镇空间上出现很多问题，城乡功能混杂、物质空间破碎、资源环境恶化、城乡边界模糊。城镇空间不断自发向外蔓延，大量的采矿污染物侵蚀环境，生态价值极高的土地被侵占，区域生态格局遭到了严重的破坏。
灵石县的工业超前于城镇化，城镇化水平跟不上工业产业发展的速度，城乡居民的人居环境差、基础设施体系不健全、生态空间遭到蚕食等，因此，生态控制线规划实践应从“人与自然和谐”、“从区域生态格局入手”为原则，从控制好保定市空间增长的格局来看，基本的生态控制线规划在灵石的实践具有必要性和迫切性。
9.2灵石生态控制线实施的可行性
1）生态优先：空间规划从基本生态控制线规划开始
划出区域内生态保护用地，赋予其法律保护地位，在对于空间增长边界的控制、把我城市与城乡之间的空间关系、高生态价值的用地的保护都具有指导性意义，所以在现行的范围内讨论基本生态控制线是可行的。
2）低碳领军：低碳城市依基本生态控制线的践行
灵石县落实在落实环境保护上，进行了大量的工作部署。大规模开展造林绿化，全方位整治汾河流域生态环境，同时提高环保准入的门槛，严格控制高污染、高能耗、消耗资源等“两高一资”行业新增产能；强化节约环保的指标约束，通过严格实施污染物排放总量的控制，将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物排放是否符合总量控制要求作为建设项目环境影响评价审批的前置条件；大力调整产业结构，加快淘汰落后的产能，全面清查电力、焦化、化工、水泥等重点企业在建、已建项目，公布不符合大气污染物排放标准和能源消耗标准的违规企业名单等进一步践行了低碳城市的理念。
9.3生态优先——划定基本生态控制线
灵石县生态条件分析：
1）生态环境现状
全县丘陵多为黄土覆盖，经长期风化及地表径流水侵蚀，形成V字型沟壑狭长的梁地，造成大面积水土流失，全县水土流失面积为8.07万公顷，占总土地面积的70％，年侵蚀模数5000~6000吨/平方公里。
2007年全县工业固废产生量194.67万吨，主要来自煤炭、洗煤、焦化、电力、冶金、制造业等重点排污行业，以煤矸石、煤泥等为主，大气污染属煤烟型污染，悬浮颗粒物和可吸入颗粒物是影响县域空气质量的首要污染物。
位于灵石县西北部和东南部的韩信岭的自然保护区，面积16638公顷，占全县国土面积的13.8％，其中核心区面积8830公顷，占总面积的53.1％。
灵石主要饮水为地下水，地下水质良好。静升供水站和龙王潭供水站水质达标率100％。
图6:灵石生态条件分析
（1）用地现状分析：xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
（2）现状市政设施分析：xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
（3）建设规划判断：xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
2）城市扩张与空间布局分析
对现状资源分析后，初步确定各功能组团的空间布局，规划用地布局时，充分考虑城
乡统筹发展和生态资源保护，将城市建设用地、村镇建设用地、农业用地以适当规模组团进行合理、有机的布局，各组团以生态绿化进行有效的分割和连接。
表3：生态控制线初步方案参数
3）基本生态线的划定
综合考虑土地适宜性、部门刚性控制要求、市域总体控制要求以及灵石当地的发展诉求，初步划定 平方公里作为生态控制线范围，用地构成包括以下部分：
（1）自然保护区、集中成片的基本农田保护区、水源保护区、森林公园、韩信岭自然自然保护区；（2）坡度大于25％的山地丘陵、林地以及海拔高于xx 米的高地；（3）汾河流域、水库及湿地；（4）维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地；（5）其他需要进行生态控制的区域。
图
7： 灵石县基本生态控制范围图
4）绿地整合—整合规划区绿地系统
整合规划区绿地系统的内涵是将绿地系统规划的视觉从城市建设去扩展到整个规划
区，除开城市建设区内的公共绿地，还包括基本生态控制线规划所划定的线内生态保护地区、生态农业区，构建整个规划区的生态绿地系统。整合后灵石县绿地系统包括如下内容：1）生态保护区
该区包含各类天然和人工植被，以及各类水体和湿地，基本农田区、发挥着涵养水源、保持水土、固碳释氧、缓解温室效应、吸纳噪声、降尘、降解有害物质等功能，从而改善灵石的生态环境和气候条件。
（1）水源保护区。以汾河为核心的构建3公里的滨河生态廊道，限制工业的发展，同时新建100米滨河绿带，构建核心休闲区。在其他河流构建500米滨河生态廊道，重视滨河景观带的建设。
（2）基本农田保护区。XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
（3）自然保护区。位于韩信岭自然保护区、介庙林场、石膏山林场重要生态功能区。
2）风景绿地
该区为城乡居民回归大自然，开展各种旅游、娱乐、康体和休闲活动提供理想的空间场所，包括：
（1）森林公园。
（2）其他公园。
3）缓冲绿地
该区可以为城乡发展建设提供缓冲和隔离空间、对城镇的拓展形态进行调控，同时能够有效地防御各种自然灾害，起到防灾减灾的作用。
（1）绿色缓冲区。建设用地各组团间、建设用地与生态农业保护区间的生态本底区域。
（2）基础设施隔离带。规划区内重大交通、电力、通信、燃气等基础设施两侧的防护缓冲隔离带。
（3）自然灾害防护绿地。规划内多处矿产采空区、滑坡区、地裂处等防护绿带。