创新集群的管理模式与运行机制
三、创新集群的管理模式与运行机制
（一）创新集群的管理模式
由于具体的产生条件和发展环境多种多样，创新集群的管理模式是不可穷尽的，甚至可以说，每个创新集群都有自己独特的管理模式，每个创新集群在不同的发展时期也可能会采取不同的管理模式。因此，对创新集群的管理模式只能进行大致的分类，分析其中关键要素与管理行为。总的来说，创新集群主要由政府机构及其委托的公共协会等组织来进行管理的，这些管理组织连接和协调着企业、大学和研究中心、中介组织等不同的创新集群相关主体，保障着集群的持续发展。
综合分析各国创新集群的建设实践情况，可以发现创新集群的管理模式大体可以分为政府主导型、政府服务型和混合型等3类。
1、政府主导型管理模式
政府主导型创新集群管理模式是指政府对创新集群的建设规划、组织协调及其发展运行进行直接管理的模式。许多创新集群在建设和成长阶段的初期由于综合优势不明显，条件不充分，因而需要政府作为推动力。此时，政府的管理行为以集中管理为主，较多地进行直接地组织和推动，以促进创新集群发展的进程。
这一发展模式往往需要建立创新集群的管理组织机构来履行政府的管理职能，对创新集群的各种事务管理也纳入所在区域的政府行政管理范围，一般有着明确的创新集群发展目标、完善的组织管理架构。政府在其中的主要职能是：组织和管理集群的各类相关主体，强力实现共同的发展目标，如发展某种产业、建设创新新区、解决经济社会发展问题等。这类创新集群一般会通过政府支持的引导性项目，培养核心能力，占据有利的竞争地位。这样可以降低成长和发展中的风险，对于发展一些高风险、高研发成本的行业有重要的意义。
政府主导的创新集群管理模式具有规划性强、集中统—、权威高
的特点，但也有缺乏灵活性和创造性、活力不足的缺点。要么效果很好，要么效果很差。其中具有典型代表性的是日本的知识创新集群。它是在国家的倡导下，由国家从无到有地在计划下发展起来的。它充分利用了所在区域的行政管理资源，全方位推动创新集群的发展。日本中央政府和所在地方政府动用了它们的各种资源去援助知识创新集群的发展，形成了相应领域的研究与产业基地。我国的国家级高新区及省级经济技术开发区基本上也属于这种模式。
一般而言，自上而下的创新集群在建设中主要采取政府主导型管理模式。因为，自上而下的创新集群是由政府扮演强力的外部推动因素，为实现某种发展意愿（如整合区域经济、发展新兴产业、推动产业转型等）而集中创新要素。所以，政府主导型管理模式往往为追赶型国家、后发国家、市场经济不完备国家的创新集群所采用。
2、政府服务型管理模式
政府服务型管理模式，是指创新集群相关主体之间通过资金、人力和信息技术交换，逐渐自发形成一种相互影响、相互依赖、密切联系的创新网络。在这种管理模式中，创新相关主体是横向平等的，它们通过协商和协作共同处理集群发展中的问题。政府发挥的功能是负责制定相关的发展政策，提供相关的发展服务，支持集群进行不断的调整和优化，引导集群的发展方向，主要是采取政策制度手段、经济手段来发挥政府的服务作用，鼓励、引导、协调集群的发展。
这种模式最大的好处就是研发、生产具有很大的自主性，可以充分利用市场机制推动相应产业的发展，加快创新集群的建设，形成互动合作的创新集群效应。集群并不要求各类成员必须建立很正式的联系和组织形式。而是通过不同创新主体之间各自的连接，而形成多结点、多侧面和多层次的复杂动态网络结构。它是一个开放的系统，创新主体间密切交流、互相渗透。例如美国硅谷有各式各样的创新主体，包括中小型企业、新兴公司、大型跨国集团的研发分支机构、政府机
构、独立的研发组织、大学及高等技术学校，甚至独立的个人。各个创新主体之间互相合作从事着各种专业化和规模化的活动，而这种分散的专业化运作反而更能突显其发展的动力。
采取政府服务型管理模式的一般是自下而上的创新集群，这是因为此类创新集群的形成主要是自发的、围绕特定的产业和价值链进行的，创新主体发挥了强烈的自组织作用，政府的主要作用是提供管理型服务、维持市场秩序、营造发展氛围。
3、混合型或中间型管理模式
除了上述两种管理模式之外，还存在着政府推动和市场力量共同发挥作用的管理模式。在这种模式中，政府发挥着对创新集群进行建设规划、政策支持和引导的作用。同时，对创新集群的资源配置则是充分利用市场机制的基础作用，创新主体的创新活动、盈利模式都是由市场机制决定的。
建设此类的创新集群，最为关键的是灵活运用政府的力量，对政府作用要有清晰的界定。这种管理模式主要存在于有一定创新基础的产业聚集地区，如欧美发达国家的传统制造业基地。
在现实中，“硅谷”是不可复制的，因此许多国家的创新集群采取混合型的管理模式，即创新集群是自发形成的，但在发展到一定阶段后，由政府通过设专门派出机构参与和协调集群的管理事务。最典型的是法国的图卢兹航空航天创新集群。30年前图卢兹就已经发展成为欧洲航空航天活动的主要中心，但主要由当地的学院、高校、航空航天方面的研究机构组成，企业较少。20世纪90年代，为了促进该区域的经济发展，法国政府改进政策，将当时国内两大航天公司（马特拉航天公司和阿尔卡特航天公司）引入图卢兹，又继续将部分研发和教育机构从巴黎迁到图卢兹地区。到现在，图卢兹已经形成了欧洲的超大型航空航天创新集群，创新能力得到了强化。
（二）创新集群的运行机制
无论是由企业自发发起的，还是由政府主导规划的，创新集群在孕育、成长、成熟等各个阶段并不是平稳发展、一帆风顺的。实践表明，有多种因素都可能导致创新集群在发展过程中提前夭折或过早地走向衰败。例如，集群内部组织程度不高，造成无序竞争；缺少核心技术与主导机构，无法凝聚各类成员；集群成员间发生利益争执与冲突时无法有效调节；集群发展不受控制，造成环境污染、贫富分化、行业垄断等恶性后果；集群扩张带来地价与薪酬等成本的上涨，制约其进一步发展；集群的核心技术过于单一，产品面临较大的市场风险等。因此，各国成功的创新集群都建立了自己良好的运行管理机制。
1、创新集群建设与发展的一般程序
由于国情与创新目标的差异，各国创新集群的运行管理机制也存在着各自不同的特色。但在政府支持下，创新集群的建设与发展基本是按照类似的程序进行。以日本的知识集群为例，这一程序主要包括：——中央政府的职能部门根据国家需求及总体社会经济发展条件制定创新集群政策，启动创新集群支持计划，并为集群在培育、发展、形成等不同阶段的运行与管理制定工作目标和资助预算；
——由各地区提出集群支持项目申请，中央政府的职能部门根据国家战略的需要制定集群支持项目的标准，并审批地方政府针对区域特色上报的集群支持项目。再由中央政府的职能部门对各地的集群方案进行评估。选出合适的建设方案，提供资助资金，以此来支持或引导集群的发展，保证集群的质量；
——由地方政府组织企业、大学、研究机构等进行讨论，根据当地的产业基础、技术基础和研究开发基础，制定集群支持计划，包括集群目标、研究开发课题、实施体制等；
——各地设立推进机构来负责集群计划的实施。推进机构一般是公益法人或财团法人，也有政府事业单位和民间机构。推进机构下设专门的集群管理部门，该部门成员由当地产业、大学、研究机构和政
府机构人员构成；
——国家资金通过推进机构拨给相关大学、科研机构和企业，以大学、研究机构为核心，进行产学研联合研究，开发核心技术种子；
——集群管理部门的主要职能是构筑产学研合作网络，支持产学研合作研发，支持创业与孵化、宣传集群影响等；
——制定严格、透明的评价制度，对所有的集群支持计划与项目进行评价；
——国家为集群计划提供政策、资金和条件支持，用于合作研究开发、管理机构运营、交流活动等1。
图3-1 创新集群建设与发展的一般程序
总结归纳各国创新集群的建设与运行管理情况，可以概括创新集群建设与发展的一般程序如图3-1所示。
（1）政府的工作内容
在上述创新集群建设与发展的一般程序中，政府的作用表现为从政策体系方面来促进创新集群运行机制的建立，其具体工作包括：——通过产业政策，确定产业关键技术问题的优先发展领域，作为创新集群的主要核心技术发展方向，引导产学研合作研发及产学研机构的集聚；
——运用财政拨款、专项基金、低息贷款、科技债券、风险投资等资助手段，给创新集群以资金上的支持和保障；
——通过税收政策，对创新集群的研发合作计划或项目给予税收减免或优惠；
——鼓励研究机构、大学与企业间科研人员的流动，并保障其相应待遇；
——建立完善的教育与培训体系，提供创新集群所需人才。
（2）研究机构与大学的工作内容
创新集群为研究机构与大学提供了一个既能服务于经济发展，又1MEXT .Cluster Brochure 2008..jp/a_menu/tokuteijigyou/index.htm
能实现自我发展的有效途径，研究机构与大学在其中的工作包括：——利用政府相关部门和机构的帮助，有目的、有针对性地加强和扩大与企业的联系，从而建立相互信任的合作基础；
——针对具体的集群支持计划与项目，组织有关专家进行论证、遴选和决策，以降低研发的风险；
——通过论证寻找合作伙伴和确定研发合作形式，如技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训、委托开发、合作开发、人才培养等。
——与政府、企业合作做好资金、技术准备，建立协调管理架构，负责对计划与项目的实施进行有效地全过程控制；
——集群支持计划与项目完成后，与各方共同组织项目评估与验收；
——直接承担起衍生企业的角色，通过不断衍生出新的企业对技术成果进行转化，并进而带动集群企业内部的技术学习和进步。
（3）企业的工作内容
企业作为自主经营、自负盈亏的经营者，必然要参与激烈的市场竞争，这就从客观上要求企业成为连接创新集群与市场的桥梁，成为创新集群最终能否成功的关键，企业在创新集群建设与发展的一般程序中的具体工作包括：
——转化研究机构与大学提供的高水平科研成果，使其在市场中以产品和服务的形式最终转化为经济效益；
——吸收研究机构与大学培养的高水平、高素质的科技人才，强化其创业精神，最终成为创新的骨干；
——与研究机构、大学建立长期合作研发协议，迅速提高自身技术开发能力。
——按照产业分工，与其他企业共同生成企业集群，并最终累积形成竞争优势，进而形成创新集群的核心技术能力。
2、对创新集群支持计划或项目的管理
在创新集群建设与发展的一般程序中最为重要的工作就是对创新集群支持计划或项目进行管理。因为创新集群支持计划或项目从准备、立项到执行、验收的过程能否有效进行并实现其目标将直接影响创新集群的成败。
对创新集群支持计划或项目的管理主要包括：设计与准备、遴选与确定、运行管理、监测与评估等4个阶段（见图3-2），每个阶段都有其具体的特点与任务。
图3-2 创新集群支持计划或项目的管理过程
（1）设计与准备
对创新集群支持计划或项目的设计与准备并非是由政府部门或相关机构独自完成的。相反，有效的集群支持计划或项目实际上来自于政府机构与产学研等创新集群主体的有效交流和互相学习。
例如，产学研交流网络是日本规划创新集群的重要支撑机制。为了保证创新集群政策的实施和落实，日本政府从组织上和运营两个层面制定了一系列相关制度和措施。组织层面主要是支持形成产学研交流网络，运营层面主要是支持技术开发。日本的创新集群支持计划主要是由地方政府组织企业、大学、研究机构等进行讨论，根据当地的产业基础、技术基础和研究开发基础，制定集群计划，包括集群目标、具体研究开发课题、实施体制等。
实践证明，脱离产学研主体的实际情况和需求产生的创新集群支持计划或项目是低效的，无法把握创新集群的发展方向，如印度机械地将班加罗尔IT集群的相关政策运用到其他产业集群上，但没能产
生相应的效果，就因为忽视了该集群的独特条件基础23。
（2）遴选与决策
对创新集群支持计划或项目的遴选与决策虽然是在政府部门或机构主导下进行的，但必须遵循客观的程序与标准来完成，这样才能保证这些计划或项目的针对性和实施效果。
例如，德国对“尖端集群”项目的遴选与决定是在德国工程科学院、德国自然科学与人文科学院联盟技术科学委员会主席的主持下，由独立评审委员会进行的。其程序如图3-3所示：
图3-3 德国“尖端集群”项目的遴选程序4
表3-1 “尖端集群”项目遴选的主要标准
为保证公正，德国“尖端集群”的遴选标准全面，从集群的目标、发展战略、市场前景与竞争态势、集群的特色与实力、融资能力等多个方面来考察“尖端集群”项目的候选者（表3-1）。美国商务部创新
2Vang J, Chaminade C. Building RIS in Developing Countries: Policy Lessons from Bangalore, India. /CIRCLE/workingpapers/200602_Vang_Chaminade.pdf [2010-11-05]
3Ahuja M, Armanious R, Arnaud E stc. 2008. Bangalore Biotechnology
Cluster，.edu/pdf/Student_Projects/India_(Bangalore)_Biotech_2008.pdf [2010-11-05]
4Deutschlands Spitzencluster. 2007. Mehr Innovation. Mehr Wachstum. Mehr Besch?ftigung.
与创业办公室和经济发展署（EDA）的“i6挑战”计划5的主要评价标准包括价值、可行性和影响等要素。
这些经验表明，对创新集群支持计划或项目的遴选只有遵循严格客观的程序和全面明确的标准，才能保证创新集群支持计划或项目的质量，进而保证创新集群的良性发展。
（3）运行管理
创新集群支持计划或项目的运行管理工作必须由集群各方都参与的管理与协调机构来主导进行。例如，法国的“竞争力集群”由各合作伙伴组成常务理事会，负责园区的管理工作，并代为向政府申请资金、统一调配资金的使用6。在这些常务理事会的管理下，“竞争力集群”中的每个项目都可以享受个性化服务，有关的地方政府针对项目成立专门协调委员会，为其准备框架合同，明确合作各方以及地方政府的关系。对一些能够迅速产生效益的项目，政府将集中力量进行扶持。而日本文部科学省设立的集群项目一般由区域政府建立知识集群总部来负责实施，知识集群总部由主管、项目负责人、首席科学家、文部科学省的协调员等组成。
虽然影响创新集群发展最重要的往往是知名的产学研机构，但涉及到创新集群支持计划或项目的运行管理时，就需要靠正式的管理与协调机构。比起集群中的个别成员，管理与协调机构来源广泛，能够代表全体集群成员，因此能引起更大的注意力，或取得更大的影响力，其主要工作包括：
——与政府合作制定与修改法规，以鼓励集群成员的创新活动；
——协助建立集群的合作研发平台与网络，吸引政府的集群支持计划或项目；
——与大学、研究机构合作开发专门的教育与培训课程，保证集5U.S. Economic Development Administration (EDA) i6 Green. Bring Innovative Ideas to Market，[2010-11-05]
6法国：打造“竞争力集群”. 经济参考报，.cn/hqpl/gjsp/2010-06-08/content_428773.html [2010-11-05]
群的人力资源需求；
——组织集群内的企业对研究机构、大学的特定研发活动进行资助，保证产学研合作研发的信任基础；
——与政府部门一起搜集关于创新集群的信息，并向集群成员提供信息服务。
（4）监测与评估
为了不断改进对创新集群的规划布局和政策支持，一些国家非常重视对创新集群及相关计划的监测与评估，不断收集有关创新集群的关键数据，建立质量指标，评估集群管理的情况。例如，欧盟设立了“欧盟集群卓越计划”进行集群进展情况的监测评估。法国政府也定期根据国家审计院对“竞争力集群”进行的审计，调整针对其“竞争力集群”的政策与措施7。而美、英两国则建立了针对创新集群的完整的监测与评估框架和指标体系。
英国重视对创新集群的评价与监测，认为集群发展测度评价指标的选择依赖于集群的性质、干预的性质和政策目标。因此评价没有简单划一的指标和框架，要依据政策目标而定，图3-4提供的是一个供参考的评估（监测）指标体系框架8。
图3-4 英国的创新集群评估与监测框架
基于以上评价体系，英国创新集群评价的主要经验与原则是，要有常规数据支撑，以便了解保证长期效益的阶段进展；评价周期可以是1年、2年、5年甚至10年，这要依据计划的类型而定，以及执行需要多久，成果可测度又要多长时间。
美国也很重视对创新集群的评价与监测，其创新集群监测与评估的指标体系主要包括：新增加的就业；岗位保持；新公司形成；在同一高技术行业走进和流出商业领域的类似公司的商业流动率（churn
7史利平. 法国竞争力集群进入调整提高阶段.2010. -chine.fr/chn/ljfg/t679921.htm
[2010-11-05]
8UK Department of Trade and Industry. 2004. A Pracrical Guide to Cluster
Development. .uk/files/file14008.pdf [2010-12-07]
rate）；新的专利发明量；完成劳动力教育的人员数量；所获得的学位数9。
这些国家的经验表明，未来保证创新集群及相关计划能够正常运行与发展，政府与创新集群的管理与协调机构需要建立持续的监测与评估体系，并发展一套适合特定创新集群特点的完整指标体系。
（三）促进创新集群建设与发展的主要创新活动
国内外创新集群，一般是由集群中的各类创新主体结合自身定位，发挥自身特长，主动策划和承担各类创新活动。这样积少成多，既促进了集群内部的交流与协调，又推动了创新价值链的发展，才能够逐步地建设与发展起来。
综合前面的分析可以发现，各国创新集群的主要相关活动形式多样。例如，欧盟及其成员国专门支持集群的活动一般包括：继续教育与培训，加强可用技能人才，往往包含职业培训和管理教育；集群扩展：通过孵化器或推动地区的内向投资，增加企业数量；商业开发：通过出口推动等措施推动企业运作，最常用的措施是推动或直接提供一般的商业服务，促进出口和国际化；研发与创新：推动产品、服务与工艺创新，例如通过增加学术研究成果的商业化（往往有两种途径：通过加强与企业的合作促进创新，及加强产业部门与研究及大学部门的合作以开发和商业化研究成果）；商业环境，通过改善法律和体制环境，以及升级硬件基础设施来改善商业条件10。
总体而言，各国有关创新集群的活动内容可以归纳为如下表所示的几个方面：
9美国进步中心，2009，The Geography of Innovation：The Federal Government and the Growth of Regional Innovation Clusters，/09/the-geography-of-innovation/
10EUROPEAN COMMISSION. Innovation Clusters in Europe: A statistical analysis and o verview of current policy support，-europe.eu/admin/uploaded_documents/innovation_clusters _in_europe.pdf [2010-11-05]
各国创新集群的活动内容多种多样，所涉及的主体机构也互相交叉。但就是这些复杂而活跃的集群内活动促使创新集群能够保持向前发展的活力，逐步完善自身的结构与功能。例如，在日本知识集群的活动模式11（图3-5）中，仅产学研之间的研发合作就有合同研究、联合研究等多种形式。而对集群的规划，不仅由地方政府联合产学研等本地主体参与，还需要中央政府及其所选择的专家给予评估和选择。
图3-5 日本知识集群的活动模式
只有在这样复杂而多样的活动中，与创新集群相关的所有各方才能够充分表达自己的意愿与要求，从而促使创新集群不断调整其结构与功能，最大限度地调动各方的资源与能力，形成创新集群功能的最大合力。
11日本文部科学省. 2010. 平成22年度地域イノベーションクラスタープログラムパンフレット，.jp/a_menu/kagaku/chiiki/budget/1297966.htm，[2011-12-20]