试论中国行政区划改革的原则(下)

试论中国行政区划改革的原则（下）

3、历史传统原则。所谓“历史传统原则”就是说我们在进行行政区划改革的时候要充分考虑各

种形式的地方区域的形成和演变的历史，要综合考虑语言、习俗等对行政区划的影响。

行政区划原则当中也有一个历史原则，但该原则被强调的不够，我们以前在进行区划的时候，显得过于随便，没有真正体现该原则。如建国后对于直辖市和少数省的调整就显得很随意。在我国现有的省市县三种地方建制中，县的历史最长，最早设县的是秦国（非秦朝），在公元前688年，秦国设杜、郑两县。而且，县的建制在中国具有超稳定的特点。省是在元朝开始设置的。元朝分全国为一个中书省直辖区和十个行中书省，即岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃。在明朝设山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、江西、浙江、广东、江西、云南、贵州、福建和南北直隶共15省。清朝将江南分为江苏、安徽，将陕西分为陕西、甘肃，将湖广分为湖北、湖南，加上明朝的15个为“内地十八省”；另外设台湾省，东北三省，新疆省；此外，还有内、外蒙古，西藏、青海等省级单位。相比之下，市的历史在中国最短，在民国时期才开始设市。基于这样一个地方建制的历史，我们在行政区划改革的时候，应保留县制，而不是一味县该市，同时，省和市，特别是市可以做出大的符合宪法和历史的调整。

语言和习俗等是传统文化的积淀和载体，语言相同，会使人们产

生强烈的认同感，凝聚力无疑会增强，这些也会对行政区划产生实际影响。如我们经常会听到这样一种说法，即北方人抱团，这就与北方地区的语言接近有很大的原因。

三、原则之“实施”

基于以上三原则，借鉴前人的研究成果，笔者也此尝试对我国的行政区划改革的方案略加探讨。

1、关于大区。

中国在建国初期曾设立六大行政区，即华北、东北、华东、中南、西南和西

北行政区。1949—1952年间，六大行政区既是中央的派出机关，又是地方高于省一级的地方政权机关；1952—1954年间，仅仅作为中央的派出机关而存在；1954年后，六大行政区全部撤消。六大行政区虽然存在的时间很短，但一直到现在还有影响，以六大行政区的区名作为名称的机构还大量存在，这说明中国的区域间差别和区域内合作客观存在着。行政区划改革应予以考虑。但这是否就意味着六大行政区应该恢复？笔者并不赞成有的学者的主张。该学者认为，目前我国中央政府直接管理31省级行政区划单位，管理幅度太大，国务院总理需要协调的关系太多，所以为了解决这一难题，最好重新设置大行政区。具体以六个为宜，分别是：华北、东北、华东、华南、华中和华西。笔者认为，这种主张虽然解决了行政区划的管理幅度应适中的问题，但缺点也非常明显：其一，可能会与单一制的国家结构形式冲突，会带来新的甚至可能影响国家统一的大问题；其二，与中

国大多数人一致主张的减少区划层次的观点背道而驰。

所以，笔者认为，我们可以考虑既结合中国现状又合理借鉴外国经验。法国是单一制国家，而且中央集权的传统也较悠久，是一个不错的借鉴对象。法国也设有大区，但法国的大区是指经济大区，是中央各部按照其本身行政管理工作和经济发展的需要而逐渐形成的。在法国，一般由几个省组成一个大区，目前，共有22个大区。笔者认为，中国也可以实行具有法律地位的经济大区制，这样既与中国大区协作的现状相符合，又不会带来多一级的地方建制。

大区的设置以经济元素为核心，尊重原有的各地之间交往和协作的传统，并不必与行政区划保持完全一致。具体设置7个经济大区，分别是华北、东北、华东、华中、华南、西南和西北。华北经济大区以原华北行政区为主体，包括北京、天津、河北、山西和山东西北部，从西部大开发的战略考虑将内蒙划入西北经济大区，该大区的经济中心是天津，次中心是济南、太原和石家庄。东北经济大区就是原来东北行政区所辖区域，即东北三省，该大区的经济中心是大连，次中心是沈阳、长春和哈尔滨。华东经济大区包括山东黄海沿岸以及靠近江苏徐州的南部地区、江苏、安徽合肥以东以南靠近南京的地区、浙江、福建和鄱阳湖以东的江西东北部靠近浙江的地区，该大区的经济中心是上海，次中心是青岛、徐州、南京、杭州和厦门。华中经济大区包括河南、湖北、湖南衡阳以北地区、安徽靠近河南和湖北的地区、江西南昌以西靠近湖北的地区，该大区经济中心是武汉，次中心是郑州、长沙、南昌、宜昌和南阳。华南经济大区包括湖南衡阳以南的南部地

区、江西南部、广东、广西和海南，该大区的经济中心是广州，次中心是南宁、海口、深圳、衡阳和赣州。西南经济大区就是原西南行政区所辖区域，包括重庆、四川、云南、贵州和西藏，该大区的经济中心是重庆，次中心是成都、昆明和贵阳。西北经济大区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆和内蒙，该大区的经济中心是西安，次中心是兰州、乌鲁木齐和包头。

2、关于省。

目前在对于行政区划改革的讨论中，“省”是一个倍受关注的问题。基本上可

以分为两种主张。其一是虚省制，就是将省的权力虚化；其二就是扩省制或缩省制，这两种叫法实质是一样的，“扩省制”是扩大省的数量，“缩省制”是减小省的面积。笔者基本赞成第二种主张，因为第一种主张没有考虑中国的传统和实情，中国是一个注重文字隐晦的国家，什么是实，什么是虚，很难把握，实中转虚，虚中藏实，所以虚省制“虚”不下来，反而会带来更多的其他问题，最终达不到改革的目的。

但“缩省制”（或者叫“扩省制”）怎么缩法？笔者认为，一定要慎之又慎，要综合考虑区域平衡、经济发展和历史传统等三大改革原则。对于有些人所持的观点即目前那些面积大人口多的省应该分掉，各省面积和人口应大致相等，笔者认为这是僵化的看问题。如果一个省的省会影响和辐射带动能力太小，那么就是该省目前面积相对不大，人口不是很多，也应该分，让那些被强制束缚在省会行政领导下的地区

划出来，真正地受能带动它们发展的城市的影响。反之，如果某省的省会辐射带动能力强，它的影响范围已经超出了现有省的辖区，那么，即使该省的面积较大，人口较多，也没有必要分掉，甚至还可以考虑多划些地区给该省。同时，除了要考虑经济发展原则之外，也要考虑历史传统原则。如果某省的区划历史较短，人们的语言相当不统一，对本省的归属感和向心力不强，就可以考虑对该省的行政区划作出大的调整。

为了说明笔者的观点，在此举湖北省为例。笔者曾经在湖北生活了相当长的时间，对湖北的情况比较熟悉。湖北省是清朝的时候才设立的一个省份，与周边的河南省、江西省（此两省均为元朝所设）相比历史较短，而且湖北有一个在全国都算奇特的现象，就是语言极为不统一，有河南方言区（襄樊、十堰），赣语区（咸宁等地），江淮官话区（湖北东北部），湘语区（靠近湖南地区），四川方言区（恩施等地）等，武汉话的范围仅仅限于武汉城区（即汉口、汉阳、武昌三镇），武汉所辖几县（上世纪90年代均已该为区）的话与武汉话区别很大。基于上述原因，笔者建议可以考虑对湖北的行政区划作较大调整：①武汉直辖，同时将武汉周边黄冈、黄石并入武汉；②将宜昌、恩施与重庆的万州、黔江合并组建三峡省；③或者再将襄樊、十堰与河南的南阳、信阳合并组建新省；④剩下荆州、荆门、孝感、咸宁等地组建新的湖北省或叫荆楚省，以荆州为省会。这种调整方案有几个优点：①解决了武汉在湖北首位度过高武汉直辖后湖北无城作省会的矛盾；②将黄冈等经济较落后地区划入武汉使武汉从湖北带走

产值的同时也直接带动落后地区发展，而且新武汉直辖市的面积不是太大不会出现重庆直辖市面积过大负担太重反而影响辐射带动能力的问题；③将武汉的辐射能力释放出来从而带动整个中部地区的发展；④可以解决重庆市面积太大包袱过重以及三峡地区经济发展的问题；⑤可以解决河南人口过多而郑州对河南南部地区影响力弱的问题；⑥新的湖北省继续拥有京广、焦柳（焦作—柳州）和洛湛（洛阳—湛江）铁路，还有长江黄金水道和大量的淡水湖，所以资源并不贫乏，而且面积和人口适当也符合缩省的趋势，并且荆州从历史上看是楚国故地及核心地区，从现代元素考量有铁路、长江港口、高速公路和飞机场，所以做新湖北省会既尊重了历史传统又符合经济发展的要求。当然，这个方案可以做具体的调整。