电力调度机构独立的现实作用与深远意义

温家宝总理在十一届人大二次会议所作的工作报告中提出，要加快铁路、电力、盐业等行业改革。但改革从何处切入才能实现“牵一发而动全身”的效果，是一个仍待破解的问题。

电力调度机构独立的现实作用与深远意义

华中电监局 晓 宇

在纪念党的十一届三中全会召开30周年，全面回顾和总结改革开放伟大历程和宝贵经验之际，我们也需要认真总结几年来电力市场化改革实践成果，继续解放思想、开拓创新，充分利用和把握当前国际金融危机影响下电力供大于求的有利时机和条件，进一步深化电力体制改革，加快电力市场建设步伐，调整电力结构，转变电力发展方式，优化电力资源配置，变挑战为机遇，化压力为动力，树立人们的信心，激发大家的热情。

经过全面分析和认真思考，我们认为当前将电力调度机构从电网企业独立出来时机已经成熟，是掀起新一轮电力改革浪潮较好的切入点，具有重要的现实作用和深远意义。

电力调度职能具有公共属性

电力安全是基础。电力调度机构负责组织、指挥、指导和协调电力系统运行，在保障电力系统安全稳定运行和可靠供电方

面，具有不可替代的作用。

电力系统运行的客观物理规律要求供需保持瞬时平衡，但是由于机组物理特性约束、网络阻塞限制以及负荷波动、水情不确定性等因素的干扰，特别是电力系统故障等突发事件发生，电力供需平衡随时会被打破，并可能发展到危及电力系统安全稳定运行，因此调度必须被赋予充分的职能，一般情况下可以安排和调整电力系统运行方式，以保证电网运行有足够的安全稳定裕度，而在事故发生后可以独立指挥电网操作、隔离故障，将负荷损失控制在最小范围内并快速恢复供电。

厂网分开以后，发电投资主体多元化，厂网之间、厂厂之间、中央与地方企业之间、国有与民营企业之间，存在多种经济利益搏弈。发电利用小时数以及峰谷电量结构对于发电企业经营至关重要，关系到企业的生存和发展。另外发电量计划和市场交易结果如何分解到实时电力曲线，机组参与系统调峰力度、备用大小、启停次数等经济技术指标，都直接影响到发电企业成本，还有调度是否“按需调用”辅助服务，调用是否公平、合理等，都关系到发电企业的切身利益。

年度发电计划一般是由地方政府制定，但最终要靠调度分解和执行，即使开展了节能发电调度试点的省（市），虽然取消了年度计划，但在调度运行中也隐含有月度计划控制目标。另外国

家在电力行业开展节能减排工作比如关停小火电、发电权转让、全额收购可再生能源等也必须依靠调度去实施。电力调度机构已经成为市场主体利益联系的纽带，并且也是落实国家政策的重要手段。

电力调度机构这些管理职能充分说明其具有公共属性，应该是一个公益性机构，调度不能隶属于哪一家市场主体所独有，而是应该为包括电网企业、发电企业和电力用户在内的所有市场主体共同服务。

目前调度角色与职能存在偏差

由于电力体制改革不到位，“十一五”期间应进行的输配分开改革试点工作也还没有进展，电网企业依然高度垄断市场，在履行基本的社会责任之后，追逐额外利润是其作为垄断企业的本性。隶属于电网企业的电力调度机构，自觉或不自觉地成为电网企业实现经营战略目标的工具。调度扮演的角色与其公共管理职能之间出现了偏差。

电网企业通过调度控制着发电企业，为巩固其垄断地位和谋取额外利益，往往会以电网结构薄弱为由，以电网运行安全为借口，非常隐蔽地侵占发电企业的合法权益，并充分利用调度运行专业性强和调度过程信息不对称的特点，逃避电力监管和社会监督。比如某省电力公司为了实现增供扩销、提高售电均价和职工

持股小水电多发，调度以外送输变电设备卡口为由，要求区间内自备电厂高峰少发、低谷多发、总量少发，并以电网解列等手段迫使电厂就范，类似的社会投诉事件不时发生。

调度机构在日常运行方式安排甚至在事故处理中，往往以牺牲电网安全为代价，服从于电网企业发展战略和规划建设目标。比如在某次事故中，调度根据电网公司安排和“树立形象”的要求，在系统枢纽变电站检修工作没有完成、安全稳定措施不完善的情况下进行联网运行，结果发生功率振荡，导致大量机组被甩和大面积停电。

电网企业作为垄断的既得利益者，一般不会主动要求进行电力改革，相反会从自身利益出发，拖延甚至阻碍电力改革。其间，调度就是电网企业利用的工具。电网企业通过调度不仅控制着发电市场还垄断着输电权，发电企业和电力用户难有更多的知情权、话语权和选择权，培育市场主体成为空话。在电力市场建设过程中，凡是符合电网企业利益的事情，调度就积极主动，否则就不予配合，甚至不理睬电力监管机构制定的市场方案和交易规则，很多有益的市场化探索流于形式而落不到实处。在推进电力市场建设过程中，电力监管机构缺少必要的抓手。比如为规范华中区域跨省（市）电能交易，需要让发电企业走到前台成为交易主体，而取消电网企业的代理权，但是遭到电网企业的反对，调

度不执行规则，规范工作被迫流产；在当前扩内需保增长的经济形势下，开展发电企业与大用户之间的电力双（多）边交易，可以实现合作多赢，推动地方经济稳定发展，但是电网企业为维护垄断地位，不积极开放用电市场，调度也不开放输电网络，推进工作极其艰难。

调度独立是顺应电力和谐和发展的需要

电网企业由于拥有电力调度机构，在市场交易中，既是运动员又是裁判员，既是买家又是卖家，享有得天独厚的优势和地位，完全可以操纵电力市场。虽然电网企业、发电企业和电力用户在法律上是平等主体，但是在这样的市场结构和交易体系下，显然地位不对等，话语份量也不一样。目前发电企业面对不公正待遇，敢怒不敢言，谁也不敢向电力监管机构书面投诉，怕被调度穿小鞋而吃亏，大家纷纷强烈要求调度独立。

在电力市场化程度较高的国家，调度机构有独立于电网公司的比如澳大利亚，也有调度机构隶属于电网公司比如北欧和英国等，但是由于输、配电业务已经分开，电网公司本质上是一个输电运营企业，另外交易机构独立于电网公司，调度机构职能相对于我国来说也有所不同，主要是执行市场交易结果，开展实时平衡和辅助服务，保障电网运行安全，在紧急情况下调度人员可以行使自由裁量权，否决市场交易计划，但调度信息必须向市场参

与者及时公开。

为了维护市场秩序，保障电力投资者、经营者和使用者的合法权益，当前电力监管机构加强了对调度行为的监管，从制度上要求电力调度机构及时披露交易过程、调度运行等相关信息，做到公开、透明。但是，体制上的天生缺陷，完全依靠制度是难以弥补的，比如道路交通中的双黄线是很好的制度，但是在没有警察或电子眼监视的情况下，即使素质不错的人也可能为图方便而驾车轧过，违反道路交通法规，但是如果在重要路段中间设置隔离栅栏，让车辆不可能穿越，道路交通状况将会大为好转。体制的作用和重要性可见一般，特别是当前电力监管工作还处在探索阶段，现行监管制度还不健全，技术手段还不完善，调度监管还存在盲区，“三公”调度还依赖电网企业的自律和调度人员的职业道德，至今调度仍然还存在权力寻租现象。

在当前经济形势下，通过体制改革、机制创新，解决深层次矛盾，实现可持续发展已经成为上下共识。构建和谐电力、推进电力市场化建设，必须从体制上解决问题。目前电力改革正处在十字路口，迫切需要迅速选择方向和突破点，燃起大家对电力改革的信心和热情。由于输配分开改革涉及的利益关系点多、线长、面广，目前条件还不十分成熟，只能试点、逐步推广，有一个比较长时间的过程，而将电力调度机构独立出来，是一个不错的切

入点，成本低、风险小、牵扯面窄、可操作性强，可以实现牵一发而动全身的效果，顺势可以将电力市场化改革引向纵深。调度机构独立出来后，国家掌握电网调度权，而电网投资实行多元化，可以引进更多的战略投资者，调度独立可以更加客观地评判电网规划和建设的合理性，比如特高压等，引导电网更加理性地建设、科学地发展。

在坚持统一调度的原则下实行调度独立

电力系统安全稳定运行和可靠供电是电力改革和发展的基石，调度独立的最大挑战就是独立后能否继续保障电力系统安全稳定运行。在厂网分开改革之初，大家也曾担忧改革后利益主体增多、协调难度增加、安全管理规章制度滞后，改革是否会影响到电网安全？但是厂网分开七年来，虽然电力系统规模快速膨胀，用电负荷不断增加，但是电力系统运行继续保持安全稳定，保障了经济社会发展对电力的需求，成绩和历史告诉我们：不管电力体制如何改革，只要坚持统一调度，并不断随着电力形势变化完善相关管理制度，就一定能保障电力系统的安全和稳定。厂网能分开，同样调度也能独立出来。

“统一调度”是多年来我国电力系统运行管理的重要经验结晶，它既是现代电网管理的客观要求，也是电力工业发展、稳定的内在需要。虽然随着电力工业的发展和改革形势的变化，调度

对象更加复杂化和多元化，有网厂关系、有网网关系，有自备机组、有独立配售电企业等等，但统一调度的原则没有变也不能变，电力系统运行才得以保持有序、安全、稳定的局面。

所谓统一调度，从管理上来讲是指下级电力调度机构必须服从上级电力调度机构，调度管辖范围内的发电厂、变电站运行值班单位，必须服从该级电力调度机构的调度；从技术上讲，是指电力调度机构统一组织电网运行方式的编制和执行，统一布置全网调峰、调频、调压，统一协调和规范继电保护、安全自动装置、调度自动化和调度通信系统的运行，统一指挥全网运行操作和事故处理。电网的安全靠统一调度来保障，电能质量要靠统一调度来保证，电网的优化运行要靠统一调度来组织指挥，维护和实现电力市场的规范有序运作也要通过统一调度来实现。

电力调度机构原本就是电网企业的二级单位，虽然它隶属于电网企业，但是电网企业主要管理它的人员组织关系和工资福利，在具体的调度运行业务上关联性并不大，另外《电网调度管理条例》规定任何单位和个人不得非法干预电网调度，调度值班人员依法执行公务，有权拒绝各种非法干预，调度管理自成体系，具有很强的独立性、封闭性，调度从电网企业独立出来，具有很好的继承性和延续性：统一调度的原则没有变化，调度管理方式没有变化，权力和义务也没有变化。电力调度机构可以一如既往

地履行职能。

调度独立出来以后，电网企业与发电企业一样应加强输变电设备运行管理，及时向调度报告电网基建、检修和运行信息，并接受调度运行考核，有责任和义务配合调度共同维护电网安全稳定运行，“同舟共济、团结治网”。

决策权与执行权分离，逐步实施调度独立

2003年以来，电网企业根据内部管理的需要，将电力调度机构本部化，后来又单独设立了电力交易中心，虽然取名为××电网交易中心，但实际上是电网企业内部职能部门，负责原本属于企业计划部门和调度机构的部分职能。由于电网企业的垄断地位，交易中心实际上担当着发电企业和电力用户的经纪人，代理它们进行市场交易，承担着公共管理职能。

电力调度机构从电网企业独立出来不存在法律上的障碍，相反是在电力新形势下认真贯彻和落实法律法规要求。《电网调度管理条例》规定电力行政主管部门管理电网调度工作，在电力政企分开之前，电力工业局代表政府管理电网调度，但是厂网分开之后，电网企业作为企业管理电网调度却并没有法律依据，现在将调度独立出来是继续完成政企分开，解决历史遗留问题。

首先将电网企业交易中心独立出来，加以改造和完善，履行普遍服务和公共管理职能，将交易决策权与调度执行权彻底分

离，减少电网企业对发电企业的控制力，弱化其垄断地位，充分利用电网企业现有的人力、物力和技术装备，适当地向社会招贤纳才，通过收取交易佣金或会员制等方式，实现电力交易中心的独立运营。

重新界定权力和义务。将电网企业计划部门年度计划编制和电力调度机构月度调度计划编制等职能完全划交给电力交易中心，由它负责配合政府有关部门组织电能交易，保证电网电力供需平衡。调度机构根据交易中心月度计划制订日调度计划并严格执行，同时负责电网实时平衡和辅助服务。

随着法律法规修订完善以及人们认识的提高和统一，适时将电力调度机构从电网企业也独立出来，与交易中心合为一体，成立电力调度交易中心，服务于所有的市场主体，将电力体制改革和电力市场化建设推向一个崭新的高度。