机构编制实名制动态管理的探索与思考

机构编制实名制动态管理的探索与思考

日期：2013-05-29 浏览次数：959 信息来源：市编委办

市编委办监督检查处副处长卞少嘉

机构编制实名制管理，是将机构编制管理与组织人事管理、财政管理、社会保障管理等紧密结合，严格按照机构编制管理法律法规和政策规定建立的一种核准使用机构编制、定编到人和将机构编制与实有人员情况公开的管理制度。它的核心内容在于机构编制的动态化管理。在党的十八大提出的全面建成小康社会，深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的新目标、新形势下，严格控制机构编制，降低行政成本是当前深化行政体制改革工作的一项重要内容。加强机构编制管理，实行机构编制实名制是实现这项工作内容的一个重要途径，通过从割据式管理到协作式管理的转变，从阶段式管理到全程管理的转变，从柔性管理到刚性管理的转变，实现机构编制总量控制和动态管理。从而为进一步控制政府行政成本和提高行政效能奠定基础、提供保障。

一、机构编制实名制动态管理的现状要求

（一）政策层面，是必然要求

近年来,中央和省就严格控制机构编制，加强机构编制管理相继下发了有关文件。其中：中央编办《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》（中央编办发〔2009〕39号），中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的实施意见》（浙委办〔2007〕98号），浙江省委组织部、浙江省编委办、浙江省人事厅、浙江省财政厅、浙江省劳动保障厅《关于在全省机关事业单位推行机构编制实名制管理的通知》（浙编办〔2009〕12号），中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于严格控制机构编制的实施意见》（浙委办〔2012〕65号），都对推行机构编制实名制管理作了明确要求，提出将机构编制实名制管理作为加强机构编制管理的一项重要性、基础性工作来抓。浙编办〔2009〕12号、浙委办〔2012〕65号两文件还强调了“机构编制

部门要建立健全机构编制实名制数据库，实行动态管理”。动态管理是机构编制实名制的内在要求、核心基础和灵魂所在，贯穿于机构编制实名制管理的全过程。

（二）实践层面，是必然趋势

在中央、中编办就新形势下机构编制工作提出的严格控制机构编制，加强机构编制管理的总体要求下，全国各省市编委办因时度势、因地制宜,对机构编制实名制动态管理进行了一系列探索和实践 ,概括起来主要有以下几种类型的管理模

式 :一是以《机构编制管理手册》为依托的管理模式，陕西、青海等采用此模式。二是以《机构编制管理证 (卡 )》为载体的制管理模式，内蒙古、山西等采用此模式。三是以机构编制信息上网公开为途径的管理模式，湖北、宁夏等采用此模式。四是以机构编制实名制管理系统为平台的管理模式，广东、江苏等采用此模式。综合以上几类机构编制实名制管理模式，从中可以发现一些共同点，即：创新管理机制，规范管理流程，强调协调配合,加强日常监管。总体上看 ,这些管理经验为新形势下推动机构编制管理模式的改进和转型开辟了崭新的视野 ,奠定了良好的基础。

省内杭州、台州、温州、丽水等地市编委办也相继作了机构编制实名制管理的探索或试点，取得了一定的经验和成效。其中做得较早并较有成效的是杭州市编委办，主要做法是：1.发文确立实名制管理规章流程，明确部门和单位的管理程序和管理职责；2.建立管理系统，强调以应用促进建设和使用，通过网络流程来实现用编审核，人员入出编等相关业务内容；3.以统发工资网上申报、车改补贴审批、医保数据比对等业务应用作为制约机制，加强动态管理。杭州市机构编制实名制动态管理取得的成功就在于它通过相关管理部门的业务联动制约机制保持了机构编制实名制管理的生命活力。

二、机构编制实名制动态管理的目标

机构编制实名制动态管理的最终目的，就是为严格控制机构编制，实现机构编制总量控制和动态管理提供基础和方法。机构编制实名制的动态管理通过政策制度、执行能力、监督机制三个层面的要素内容来使机构编制管理实现三个转变：

（一）实现从割据式管理到协作式管理的转变

以管理学的角度来看，机构编制管理是一个包含决策、执行、监督、反馈等顺次环节的完整流程。但是，现实中的机构编制管理诸环节却由多个部门分别行使，机构编制部门负责审批机构的设置和编制的数额，组织、人力社保部门负责录用、

调配、安置人员并核定人员工资，财政部门负责编制部门预算、核拨或核减经费等。实名制管理推动机构编制管理从各自为政、相对独立的状态向相互协调、彼此合作的状态转化。

（二）从阶段式管理到全程管理的转变

传统的机构编制管理主要集中在决策阶段，即以审批方式决定机构设立和编制数额，审批之后的管理相对弱化。正是由于这一偏重审批阶段的管理模式，使机构编制管理流程出现了诸多漏洞，给超编、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题制造了可能。机构编制实名制把对机构编制的管理贯穿于机构编制的审批、使用过程及结果这一完整流程中去，以全程管理替代传统的阶段式管理。

（三）从柔性管理到刚性管理的转变

由于在管理环节上存在不足，原来的机构编制管理缺乏力度、刚度和效度，审批结果和实际情况相对分离。机构编制实名制管理通过机制创新、管理方法创新把一次性审批的机构、编制数与动态变化的机构、实有人员一一对应起来,将柔性管理刚性化。

三、我市机构编制实名制动态管理实施的状况

（一）规范制度是前提

2008年4月，根据中央、省有关文件精神，中共绍兴市委办公室、绍兴市人民政府办公室联合下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的实施意见》（绍市委办发〔2008〕50号），文件明确指出，“逐步推进机构编制实名制管理。强化对各级各部门机构编制和实有人员的动态监管，不断完善管理手段，推动管理创新。”这是我市对加强机构编制管理工作提出的新要求和新目标。经过前期的充分准备和酝酿，2011年10月，《关于绍兴市机关事业单位实行机构编制实名制管理的通知》（绍市编办〔2011〕67号），《关于加强市级机关事业单位编制使用审核管理的通知》（绍市编〔2011〕93号）两个文件相继印发，标志着我市机构编制管理工作的进一步加强和深化，为我市机构编制实名制动态管理提供了政策规范依据。

（二）夯实基础是根本

自2011年开始，市级机关事业单位使用空余编制进人，实行年度编制使用计划的核准制，未经核准的不予使用。2011年12月，为建设机构编制实名制管理系

统，市编委办全面启动市级机关事业单位机在职人员信息采集工作，并顺利完成了市级机关事业单位在编人员的近55万条信息的上报接收和审核工作。2012年7月，在人员信息采集工作的基础上完成市级机关事业单位机构编制管理证的核发工作，并要求实行机构编制管理证的一年一审。2012年8月完成机构编制实名制管理系统的部署和数据导入，机构编制实名制管理信息库初步建成。11月，系统完成了功能测试、改进和升级，基本具备了机构编制实名制管理的实际应用能力，并已上线试运行，为实现机构编制实名制动态管理提供了系统基础平台。年度编制使用计划的核准，机构编制管理证的核发，实名制管理系统的建成为我市机构编制实名制动态管理搭建了基础架构平台。

（三）加强协调是保障

为进一步加强机构编制实名制动态管理的联动，形成工作合力，由市编委办牵头，建立了由市委组织部、市编委办、市财政局、市人力资源和社会保障局四个部门单位共同参与的联席会议制度，以磋商解决构编制实名制管理中遇到的困难和问题。为我市机构编制实名制动态管理建立了协调保障机制。

四、我市机构编制实名制动态管理存在的问题

（一）政策制度有待健全和完善

虽然已经有《关于绍兴市机关事业单位实行机构编制实名制管理的通知》（绍市编办〔2011〕67号），《关于加强市级机关事业单位编制使用审核管理的通知》（绍市编〔2011〕93号）等加强机构编制管理的框架性政策文件，但是尚未正式出台实名制管理的实施办法和相关配套政策，无法为机构编制实名制动态管理的进一步深化提供政策动力和保障。

（二）执行能力有待加强和提高

在机构编制实名制动态管理中，执行能力包含机构编制部门的管理能力，部门单位的工作能力，机构编制、组织、财政、人力社保等部门的协同能力。就当前的机构编制实名制管理工作状况而言，最受制约的主要因素还是部门单位的工作能力和组织、财政、人力社保等部门的协同能力：部门单位工作意识不强，在机构编制实名制管理相关工作中拖、漏、误的情况时有发生。例如机构设置变更后相当长一段时间内，实际运作机构都没有调整到位，某些部门单位未将编制使用计划核准情况作为申报进人计划的必要前置条件。组织、财政、人力社保等部门协同、制约、监督等管理程序没有充分到位。这些情况都影响到机构编制实名制管理相关工作预

期目标的实现。

（三）监督机制有待建立和拓展

目前，就机构编制部门而言，机构编制管理证年审，机构编制信息上网公开等监督管理机制尚在制定实施阶段，也缺少机构编制实名制动态管理的量化监督评估机制，无法对部门单位机构编制实名制管理工作进行有效评价和动态监督。就组织、财政、人力社保等机构编制实名制管理相关部门而言，它们与机构编制部门的联动监督机制尚在磨合阶段，犹如一个齿链传动系统，只有完全契合才能达到最佳传动状态。

五、完善机构编制实名制动态管理的几点建议

（一）加强政策宣传，倡导意识先行

通过门户网站、业务培训、工作交流等多种途径加强认识导向，要使大家切实体会到加强机构编制实名制动态管理的重要意义，强化积极参与和认真执行的工作意识。机构编制实名制管理是一项新生事物，但它仍然是机构编制管理大范畴里的内容，是原来机构编制管理模式的变革和延伸。机构编制管理通过实名制这样一种新模式，实现从割据式管理到协作式管理的转变，从阶段式管理到全程管理的转变，从柔性管理到刚性管理的转变。它是实现机构编制总量控制和动态管理，优化配置执政资源，控制行政成本和提高行政效能的重要途径和保障。

（二）健全完善制度，架构政策体系

机构编制实名制动态管理是一项系统性的工程，它的高效运作离不开相应政策制度的辅助和保障。以杭州市为例，机构编制实名制动态管理取得了成功，制度政策的系统设计是不可或缺的。因此既要有统领的政策，也要有细管的办法。我市实名制管理实施办法的修改完善和配套政策的拟定，是十分必要的。有了完善的、协调的政策体系作为后盾，实名制动态管理才能焕发强大生命力。

（三）加强培训沟通，提高执行能力

机构编制实名制动态管理的运作模式需要团队协作。这个团队包括机构编制部门、部门单位以及组织、财政、人力社保等相关部门。团队的执行能力直接决定着机构编制实名动态管理的成效如何。机构编制部门在加强自身管理能力和水平的同时，要注重对部门单位的业务培训和指导，包括业务知识学习和管理系统操作等内容。可通过单项专训，年度培训等多种方式来提高部门单位业务干部的业务能力和

水平。加强与组织、财政、人力社保等部门的沟通和协作，在人员调配、经费核拨、待遇核定等各个方面寻求管理上的联动和制约机制，不断提高管理和监督的效能。拥有高水平的执行能力，才能使机构编制实名制动态管理取得事半功倍的效果。

（四）建立创新机制，加强监督效能

监督不是目的，只是方法和手段。机构编制实名制的动态管理离不开监督反馈机制，编制使用计划审核、机构编制管理证年审、“12310”举报电话、机构编制信息上网公开等都将是行之有效的直接监督渠道。但缺少一种量化监督评估标准和机制，来督促、引导和规范实名制动态管理工作。探索将机构编制实名制动态管理中的要素项予以量化监督评估，例如：机构“三定”执行情况、编制使用计划申报情况、人员出入编办理情况等，每一项完成的赋予一定分值（如1分），没有完成的不计分值（如0分），最后将总分值作为对每个部门单位机构编制实名制管理执行情况的监督评估依据，反馈到机构编制部门对部门单位机构编制有关事项的决策中去。