公共财政

第九章公共财政

一、教学目的和要求：

了解公共财政的概念及与相关概念辨析，掌握当前我国公共财政的相关知识。

二、教学重点和难点：

重点：公共财政的相关概念界定、财政政策与货币政策、公共财政的内容、公共财政预算与决算。

难点：财政政策与货币政策的区别、公共财政的内容。

三、课时要求：2课时

四、主要内容：

一、公共财政概述

1.公共财政的含义

①财政：以国家为主体的资金收支事务及其所反映的分配关系。

公共财政：国家的各级财政管理部门，为了管理社会事务和提供公共服务，依照国家有关法规和遵循经济及财政管理规律，对公共财政的收入和支出过程进行管理的活动。

公共财政的本质：取之于民，用之于民。

②公共服务的分类：（补充）

基础公共服务指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。

经济公共服务指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。

公共安全服务指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。

社会公共服务指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展

活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。

③公共财政的特点：

第一，公共财政的非配主体是政府。（相对于企业和个人而言）

第二，公共财政具有强制性和补偿性。（税收征收的强制性）

第三，公共财政的分配目的是为了满足公共需求。（与私人需求相对应）

2.公共财政的职能

（1）公共财政政策

政府提供公共产品的数量和质量以及方式直接反映政府公共财政的能力。政府可通过法律手段、货币手段和财政手段等来干预市场。

①货币政策：政府或中央银行通过控制货币供给以及调控利率等措施调控经济活动，以达抑制通货膨胀、解决失业问题、促进经济增长。

通货膨胀：投入流通中的货币，主要是纸币发行量过多，大大超过流通实际需要的数量，以致引起货币贬值，主要反映在物价水平上。（需求上升大于供给，会导致物价水平的普遍上升；工资过度上涨，利润过度增加，会导致成本上移，物价上涨；）与通货紧缩向对应。（每年在3%左右。）

在国民党统治时期，国民政府肆意滥发纸币，结果造成长期恶性通货膨胀。据统计，从抗日战争爆发到国民政府崩溃（1937-1949）的十二年间，纸币发行量累计增加了1400多亿倍，致使同期物价上涨了85000多亿倍，达到古今中外罕见的程度。货币购买力一落再落，最后几乎变成废纸。有人曾经做过这样的统计，以100元购买力为例，在1937年可买2头牛，1938年为1头牛，1939年为1头猪，1941年为1袋面粉，1943年为1只鸡，1945年为1条鱼，1946年为2个鸡蛋，1947年为1个煤球，1948年8月国民党货币改革时为3粒大米。至此，全国广大劳动人民陷于极端痛苦和贫困的境地。

物价水平的衡量指数：CPI消费者物价指数——消费者在商品和服务上的花费占个人收入的百分比。中国社科院于2011年12月7日发布2012年《经济蓝皮书》预测：2011年，我国CPI上涨率持续高位运行，2011年前三个季度居民消费价格平均上涨5.6%，随着翘尾因素的逐步减弱，CPI涨幅在第四季度有所回落。10月

份，CPI从9月的6.1%下降到5.5%。根据全年的情况，蓝皮书预测，2011年的CPI 涨幅全年可能达到5.5%左右。2012年物价总水平增长呈回落态势，预计2012年CPI上涨4.6%。（猪肉价格上涨对CPI的影响）

当前中国实行的货币政策：在经济萧条时，中央银行采取措施增加货币供给，由此引起利率降低，刺激投资和净出口，增加总需求，称为扩张性货币政策。反之，经济过热、通货膨胀率太高时，中央银行采取一系列措施减少货币供给，以提高利率、抑制投资和消费，使总产出减少或放慢增长速度，使物价水平控制在合理水平，称为紧缩性货币政策。

具体主要采取的措施：

第一，控制货币发行。

第二，控制和调节对政府的贷款。

第三，推行公开市场业务。指中央银行通过买进或卖出有价证券，吞吐基础货币，调节货币供应量的活动。

第四，改变存款准备金率。

2011.03.25 19.5% 20% 抑制通货膨胀

2011.02.24 19% 19.5% 抑制通货膨胀

2011.01.20 18.5% 19% 0.5% 抑制通货膨胀

1984年-2006年共计调整11次，存款准备金率达到9%；2007年全年调整10次，存款准备金率达到14.5%，每次调高0.5%；2008年调整5次，存款准备金率达到5次（4次调高，1次降低，幅度0.5%），存款准备金率达到15.5%。

第五，信用管制。

②财政政策

财政政策指政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入的政策。变动税收是指改变税率和税率结构。变动政府支出指改变政府对商品与劳务的购买支出以及转移支付。

政府支出有两种形式：其一是政府购买，指的是政府在物品和劳务上的花费——购买军备、修建道路、支付法官的薪水等等，其次是政府转移支付，例如，政府在社会福利、保险、贫困救济和补助方面的支出，以提高某些群体（如老人或失业者）的收入。税收是财政政策的另一种形式，它通过两种途径影响

整体经济。首先，税收影响人们的收入。此外，税收还能影响物品和生产要素，因而也能影响激励机制和行为方式。

扩张性财政政策（又称积极的财政政策）是指通过财政分配活动来增加和刺激社会的总需求；主要措施有：增加国债、降低税率、提高政府购买和转移支付。

紧缩性财政政策（又称适度从紧的财政政策）是指通过财政分配活动来减少和抑制总需求；主要措施有：减少国债、提高税率、减少政府购买和转移支付。中性财政政策（又称稳健的财政政策）是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性。

公共财政支出的原则：

经济效益原则：是指通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整个社会的效益最大化，即由于某项财政支出而获得社会效益应当超过其社会总成本。

公平原则：是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中分配应达到公平状态。

稳定原则：是指公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。

我国目前实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

（2）公共财政政策的职能

资源配置职能。是指将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，从而优化全社会的资源配置。在社会主义市场经济中，市场这只“无形的手”在资源配置中发挥基础性作用，政府这只“有形的手”主要在市场“失灵”的领域发挥作用。作为政府履行职能的重要手段之一，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，也是全社会资源配置的调节者。这一特殊地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直接分配，又包括对全社会资源的间接调节。

收入分配职能。是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，以公平收入分配。在政府对收入分配不加干预的情况下，一般会根据个人财产多少和对生产所做贡献大小等因素，将社会财富在社会各成员之间进行初次分配。这种市场化分配有利于提高效率，但容易造成社会成员间收入差距过大，从而需要政府对市场初次分配结果实施再分配调节，促进形成合理有

序的收入分配格局，维护社会公平与正义。财政的收入分配职能主要通过税收调节、转移性支出（如社会保障支出、救济支出、补贴）等手段来实现。

调控经济职能。是指通过实施特定的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。政府根据宏观经济运行的不同状况，相机抉择采取相应的财政政策措施。当总需求小于总供给时，采用扩张性财政政策，增加财政支出和减少政府税收，扩大总需求，防止经济衰退；当总需求大于总供给时，采用紧缩性财政政策，减少财政支出和增加政府税收，抑制总需求，防止通货膨胀；在总供给和总需求基本平衡，但结构性矛盾比较突出时，实行趋于中性的财政政策。

监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中，都隐含了监督管理职能。在市场经济条件下，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性，都需要财政的监督和管理，以规范财经秩序、促进社会主义市场经济健康发展。我国是以公有制为基础的社会主义国家，必须保证政令统一，维护国家和人民的根本利益，这就更需要强化财政的监督管理职能。

3.公共财政的内容

财政收入：

（1）税收收入。税收是国家凭借政治权利参与社会总产品的分配而取得的收入，我国目前税收收入占财政收入总额的90%左右。由于税收具有固定性和无偿性的特点，可以提供稳定的财政收入，因而也是世界上绝大多数国家财政收入的主要形式。（所得税，营业税、）

（2）债务收入。以信用度方式筹集的收入。包括政府在国内外发行的各种公债券，以及政府向外国政府、国际金融组织和商业银行的直接借款等。

（3）企业收入。从国有企业取得的利润收入。

（4）其他收入。主要有：能源交通重点建设基金和预算调节基金收入、事业收入、规费收入、罚没收入、国有资源管理收入等。

财政支出：

（1）按经济性质分类：购买性支出和转移性支出。

购买性支出又称消耗性支出，是指政府购买商品和劳务，包括购买进行日常政务活动所需要的或者进行政府投资所需要的各种物品和劳务的支出，即由社会消费性支出和财政投资支出组成。它是政府的市场性再分配活动，对社会生产和就业的直接影响较大，执行资源配置的能力较强。在市场上遵循定价交换的原则，因此购买性支出体现的财政活动对政府能形成较强的效益约束，对与购买性支出发生关系的微观经济主体的预算约束是硬的。

转移性支出（行业、地区转移性支出）是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿用地、单方面转移给居民和其他受益者，主要由社会保障支出和财政补贴组成。它是政府的非市场性再分配活动，对收入分配的直接影响较大，执行收入分配的职能较强。

①社会保障支出：国家依据一定的法律规定，对社会成员因失业、年老、疾病、伤残、丧失劳动能力以及遇到其他事故而面临生活困难时提供必不可少的基本生活保障和社会服务。表现为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。

社会保险：养老保险、失业保险、医疗保险、工商保险、生育保险。

社会救助：对无收入来源，也无家庭依靠，或生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人和家庭提供最低生活需要的财力、物力资助。

社会福利：兴建社会福利设施，提供社会公共服务，创办各种社会福利事业。

社会优抚：法定的优抚对象，如现役军人及其家属、退伍军人及烈属。

②财政补贴：

价格补贴：国家为稳定城乡人民的生活，由财政向企业或居民支付的、与人民生活必需品和农业生产资料的市场价格有段的补贴。农副产品价格补贴、日用工业品的补贴。

财政贴息：国家财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就起支付的贷款利息提供的补贴，其性质等于财政代替企业向银行支付利息，其目的在于促进企业联合，发展优质名牌产品，支持沿海城市和重点城市引进先进技术和设备等。

③政府间转移支付

主要指上下级政府间的资金往来。

中央政府与地方政府之间的财政转移（平衡）

财政的横向不平衡。各地区的经济状况不一致，沿海与内陆之间的差异，发达地区与落后地区。中央政府要求富裕地区能拿来一部分资金来支援落后地区。

公共产品的外溢性。一个人对公共产品的享有不影响其他人对该产品的享用。因此会造成搭便车的现象，都不愿提供公共物品，需要政府通过财政转移支出来填补这个漏洞。

（2）按国家职能分类。

经济建设费——基本建设拨款支出、地质勘探费、城市维护费、社会福利救助费。

社会文教费——教育、科学、卫生、文物、地震、海洋、计划生育等经费。

国防费——武器和军事装备支出、军事人员寄养支出、军事科研支出、实行兵役制的公安、边防、武警部队和消防队伍的各种经费、防空费用等。

行政管理费：国家行政机关、事业单位、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费。

其他支出：归还由政府直接出面借入的国内外债务及利息。

统计数据：2010年国家财政收入8.3万亿，加上政府性基金收入和国有资产经营预算收入，我国政府收入达到11万亿。2010年全国财政支出89874.16亿元，比2009年增加13574.23亿元，增长17.8%。教育支出12550.02亿元，医疗卫生支出4804.18亿元，社会保障和就业支出9130.62亿元，住房保障支出2376.88亿元，文化体育支出1542.70亿元，）交通运输支出5488.47亿元，城乡社区事务支出5987.38亿元，公共安全支出5517.7亿元，科学技术支出3250.18亿元，环境保护支出2441.98亿元，一般公共服务支出9337.16亿元，国防支出5333.37亿元，地震灾后恢复重建支出1132.54亿元。

2011年国家财政收入超过10.37万亿，全国财政支出10.89万亿。

二、公共预算与决算

1.公共预算的含义

公共预算又称国家预算、政府预算、财政预算等，是政府根据其施政方针和社会的需要所编制，经立法机关批准的某一年度内的政府财政收支计划。（一般以年为计算单位）公共预算是国家的重要立法文件，它必须由政府提交国家立法机关审批后方能生效和执行，体现国家立法机关和全体公民对公共行政活动的制

约和监督。

由于我国政府有中央政府和地方政府之分，所以预算也分为中央预算和地方预算。现在世界上多数国家都实行多级预算，有一级政府即有一级财政收支或送的主体，也就有一级预算。

中央预算主要担负国家重点建设和文教建设、国家行政及国防等方面的资金需要，同时还要调剂地方预算的余缺，支援经济不发达地区特别是少数民族地区经济发展等。中央预算成为国家履行其职责的基本财力保障，在公共预算中占主导地位。

2.公共预算的编制和审批

公共预算编制工作是整个预算工作的程序的开始，包括拟定、审查、汇总和批准公共预算收入、预算支出指标体系数字的全过程。（由负责财政的行政机关进行——财政部）

各国的预算编制和实现，基本上是以一年时间（365天）为限，即所谓的预算年度。有的国家也采取跨年制，如英国、日本等国家的预算从当年的4月1日起至次年3月31日止；意大利从当年7月1日起至次年6月30日止；美国从当年10月1日起至次年9月30日止，等。

我国的公共预算须经人民代表大会进行审核和批准。

3.公共预算的执行

我国公共预算执行，按照国家行政管理系统实行分级管理，由国家行政领导机关和各职能部门组成执行机构。国务院起领导作用，全面负责公共预算的组织执行，地方各级人民政府负责本地总预算的组织执行。具体执行部门是各级财政部门。组织预算支出的执行，由财政部门、上级竹竿部门、银行和国家金库通过国家规定的办法向用款单位进行预算资金的分配。

4.公共决算

公共决算是公共预算执行的总结，它与公共预算处于执行过程的两端，反映了预算执行过程的起点和结果。

据算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制，国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制

本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。地方各级政府应当将经批准的决算，报上一级政府备案。