我国当前城市化的问题和发展战略

我国当前城市化的问题和发展战略

中国科学院可持续发展战略研究组

2012年11月13日

编者按：中国改革开放30多年来，随着经济发展和工业化的推进，城市化进程始终以两倍于世界同期平均速度的步伐高速发展。

与世界其他国家相比，我国目前城市化发展处于什么样的阶段，存在什么样的问题，是否可以一直持续下去，明晰这些问题对于我国未来经济发展走向、提升国家综合国力、构建和谐社会具有重要的意义。

改革开放以来，中国城市化进入到加速发展的新时期。但长期实施的城市化方针却严重阻碍了中国城市化向更高层次迈进。

我国当前城市发展中面临的问题

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2011年中国城市化率首次突破50%，意味着中国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段，这必将引起深刻的社会变革。中国的城市化道路是城市化滞后于工业化的非均衡道路；是土地城市化快于人口城市化的非规整道路；是以抑制农村、农业、农民的经济利益来支持城市发展，导致不能兼顾效率和公平的非协调道路；是片面追求城市发展的数量和规模，而以生态环境损失为代价的非持续道路；是以生产要素的高投入，而不是投入少、产值高，依靠科技拉动经济增长的非集约道路。

传统的城市化存在着诸多弊端，中国未来的城市化必须走出一条具有自身特色的新型城市化道路。

关于《2012中国新型城市化报告》：

该报告是由中国科学院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元教授担任主编，组织多名专家历时1年完成的研究成果。这是继2009年之后专门研究中国新型城市化战略的第四部年度报告。

城市经济增长的速度与质量的非同步

投资与消费失衡：资本形成总额对经济增长的贡献率一直保持较高的水平，拉动GDP增长的百分点数，尤其2009年，资本形成总额贡献率达到95%以上，对经济增长的拉动达到了8.7个百分点；而同期的消费贡献率只有45.4%，消费拉动经济增长点数只有4.1%，货物和服务净出口贡献率为-40.6%，拉动经济增长百分点也出现了负值。在我国城市化发展中，一直存在着高投资、高出口、低消费的发展问题。按照国际惯例，发展中的转型国家，投资与消费的比例正常水平为30∶70，正常的下限是35∶65，但是我国的投资消费比接近1∶1。可见，我国消费率偏低，投资率偏高。投资与消费比例的失调是我们重建设、轻消费、居民收入水平低下、社会保障不健全等原因。

第三产业比重过低：如果按照三大产业投资水平来看，第二产业投资一直保持较高水平，长期以来我国的固定资产投资向工业特别是重工业倾斜。经过几十年的发展，我国的第三产业发展始终没有取得突破，2010年我国第三产业的增加值占整个GDP的比重只有43.1%，第三产业的从业人员占全社会从业人员的比重只有34%。从第三产业内部结构看，我国主要以商业餐饮、交通运输等传统服务业为主；邮电通讯、金融保险等基础性服务业以及信息咨询、科研开发、旅游、新闻出版、广播电视等新兴服务业虽然发展较快，但比重仍不高，发育仍不足。此外，我国服务业产品创新不足，服务品质和技术水平不高，在组织规模、管理水平与营销技术上与国外服务业都存在相当大的差距，难以适应激烈的国际竞争需要。

城市发展的工业化水平与城市化水平的非均衡

在市场经济体制下，工业化与城市化是相互依存和协调推进的。而目前我国的城市化水平滞后于工业化水平，属于滞后型城市化发展模式。2010年我国城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%，这意味着有13.6%，即1.28亿生活在城镇里的人由于没有城镇户口而不能享有城镇居民待遇。

另外，我国长期奉行重工业优先发展战略，而重工业是资本密集型产业，吸纳的劳动力较少，再加上户籍制度等人为地限制农村劳动力向城镇流动、向非农

产业转移，所以尽管工业产值增大，工业劳动力却增加不多。这种畸形的工业化也没有相应地带来农民的非农化和城市化，反而使得城市化长期停滞不前。

城市发展的经济效益与社会公平的非协调

城乡差异：从城乡关系上看，在农村经济体制改革和城市经济体制改革中，农村居民内部和城镇居民内部的个人收入增长都是不平衡的，城镇居民的收入增长速度远远大于农村人均纯收入的增长速度，在客观上推动了收入差别的逐渐拉大，并形成高、中、低各种层次的收入阶层。2010年，城镇家庭可支配收入是农村家庭可支配收入的3.2倍。据统计，我国城乡居民高低各20%居民之间的收入差距在21.5倍，而城乡居民高低各10%居民之间的收入差距已达55倍。

地区差异：从三大地区看，地区之间的差别比较大，2007年东部、中部、西部地区城镇呈现出了东部地区>全国水平>中部地区>西部地区的特点。这一状况与我国东高西低、东密西疏的人口分布总态势和生产力布局较为一致。东部地区在全国经济总量的比重由1980年的50%增加到60%以上。2008年，区域差别还在拉大，最富裕的省级行政区上海的人均GDP是贫穷省份贵州的8.83倍。

从城市化率来看各省份之间的差异。沪、京、津三大直辖市的城市化率处于全国前三名，而甘肃、贵州、西藏的城市化率最低。最高的上海与最低的西藏相差近4倍。

由于城乡差异和地区差异导致了人口的流动，农村人口大规模向城市转移。大量的农民工涌入城市，从事建筑、城市绿化、垃圾清运、餐饮等脏、乱、差的工作。2011年，外出农民工月均收入2049元，北京市2011年职工平均工资为4672元，农民工收入偏低、工作环境差，在城市中享受不到公平的待遇。

城市发展的规模扩张与生态环境的非匹配

工业三废：我国工业废气从1997年的113378亿标立方米，上升到2010年的519168亿标立方米，年均排放258535.7亿标立方米。工业废水有所波动，范围在188亿~ 250亿吨之间，变化范围不大，平均每年排放219.1亿吨。工业废弃固体逐年上升，由1990年的57797万吨，上升到2010年的240944万吨，平均每年排放106592.4万吨。

空气污染：2007年空气质量达到和超过二级标准的城市数量比重达到

60.5%，但是我国城市空气污染依然严重。根据世界卫生组织2005年发布的空气质量准则的相关标准，中国城市空气中的主要污染物质二氧化碳、可吸入颗粒物等普遍超标，城市空气质量长期处于不健康状态。在全球空气污染最为严重的十大城市中，中国占了其中的8个。

水污染：城市人口迅猛增长，城市的工厂以国营和私营形式纷纷登场，很少或完全不顾环境问题的现象确实存在。特别是一些私营小工厂（如纸厂等）只顾自己眼前利益，不顾国家长远利益，根本不关心环境问题。污水到处排放，结果既污染了地表水，也污染了地下水，威胁着城市居民的生命健康。全国每年废污水大部分是城市所排放。这些废水未经处理直接流入江、河、湖、海，使地表水地下水受到了严重的污染，水资源严重被破坏。

固体污染：我国城市固体废弃物主要是工业垃圾、生活垃圾、工业粉尘和农粪，特别是工业垃圾和生活垃圾未经处理，到处堆放。固体废弃物中的元素含量远远高于土壤背景值，这说明工业垃圾及其他废弃物毒性很大，其危害极大。据有关部门统计，工业垃圾量约为城市固体废弃物排放量的3/4。工业垃圾综合利用率低，生活垃圾不能得到无害处理。露天堆放既占用了大量的土地，又对环境造成严重污染。目前全国已有数十个城市废渣堆存量在1000 万吨以上，可溶物质分解，有害成分向大气、水体、土壤中侵入，造成二次污染。最终导致人畜疾病的传染，同时影响市容美观，矛盾突发。

2011年我国的城市化率达到了51.3%。城市制造业的规模趋于稳定，第三产业逐步成为主导地位，城市的产业结构、用地结构和空间结构都需要作出相应的调整。

中国城市化新里程的发展战略

城市之间：坚持大中小城市与小城镇协调发展

大城市战略。中国人口问题与土地承载力之间的矛盾要求以大城市和特大城市的相应发展来加以缓解。我们必须积极培育大城市在经济增长中的核心作用，提高其辐射效应，使之通过生产网络、市场营销网络、信息网络带动周边城市和整个地区经济的发展，造就出像纽约、东京式的国际化大都市，造就出更多像长

江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的现代化城市群，以提高中国经济整体实力和效益。只有以这些城市群为依托，我们才能取得对外积极参与国际分工与竞争，对内扩大内需，增强规模效益和提高就业、消费能力的成效。

积极发展中小城市和小城镇。中小城市在中国的城镇体系中处于中间环节，起到了联系大城市和小城镇的作用。中小城市点多面广，承上启下，联系广泛，规模适中，具有大城市的优点，城市基础设施和产业基础具有一定规模；在住房、交通等方面不像大城市那么紧张，生产力水平及文化科技基础又比小城镇优越。因此，合理发展中小城市对缓解大城市人口和承载力压力及促进小城镇发展都具有十分重要的作用。中小城市处于城市规模结构金字塔的中部，上联大城市，下联小城镇，人口、经济、空间三者之间的矛盾比较少，是县域及县域以上的区域中心，具有大城市和小城镇不可替代的功能。中小城市是农村富余劳动力的主要流向地；中小城市是城乡协调发展的主要力量。另一方面鉴于中国农村人口的文化水平和经济能力比较低的现实，小城镇接近农村，便于农村劳动力转移及门槛低等多种优势，小城镇在我国城市体系中具有不可缺少的纽带作用和基础作用。

城乡之间：统筹城乡一体化战略

依靠科技和制度创新繁荣农村经济。改革开放以来，科技进步极大地促进了我国农业增产，农民增收。今后需要继续加强农业科技研究，通过引进良种，推广先进的农业技术等措施促进农业丰收，提高农民收入。与此同时，还需要健全农业社会化的服务体系，逐步建立起比较完善的农产品流通体系；积极支持发展多种形式的农村专业合作组织，鼓励龙头工商企业与农户合作经营；大力发展农产品加工业，促进农村第二、三产业的发展。要繁荣农村经济，首先需要深化农村金融体制改革。在继续深化农村信用社改革的同时，需要探索发展新的农村合作金融组织，以支持农村经济的发展。

稳步推进城市化。我国农民人均占有资源太少是制约农民收入增长的根本原因。由于农户经营规模太小，粮食和许多大宗农产品，如棉花、油料等生产费用高，使得我国大多数农产品的生产成本过高，纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城市化，减少农民数量，增加农民人均占有资源量，这是增加农民收入的根本出路。推进城市化的重要前提条件是，改变我

国的二元户籍管理制度，为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。农民向城镇转移主要靠市场的力量，但是也需要政府加强引导。在工业化和城市化过程中，特别需要保护失地农民的合法权益。

调整国民收入分配。大力调整国民收入分配结构，中央政府应该逐步增加对于中西部地区和广大农村的转移支付，建立公平合理的农村义务教育体制；积极探索农村医疗和基本社会保障制度的创新问题，为今后从根本上解决农村社会保障问题创造条件。要做到这一点，需要通过不断完善税收制度，强化对高收入人群的税收征管，逐步增加财政收入占GDP的比重，提高中央政府对于国民收入再分配的能力。

建立全国统一的劳动力市场。解决城乡收入差距问题，当务之急应该从体制上解决城乡居民机会不均等和劳动力市场的地区分割问题。我国需要创造条件尽快取消对农村居民的各种非国民待遇的政策规定，取消现存的城乡分割的劳动力市场，逐步建立全国统一的劳动力市场，使得农民有与城镇居民均等的就业机会和公平竞争的市场和法律环境。

城市内部：产业结构升级

现代农业。主要包括：①绿色农业；②物理农业；③休闲农业；④工厂化农业；⑤特色农业。现代农业还包括观光农业、立体农业和订单农业等。

新型工业。要做到“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”，并实现这几方面的兼顾和统一。主要包括以下几点：①新的物质技术基础，这是新型工业化道路的技术手段和重要标志。②新的处理各种关系的思路，这是我国走新型工业化道路的重要特点和必须注意的问题。③新的工业化战略，这是新型工业化道路的可靠根基和支撑力。

现代服务业。现代服务业是指以现代科学技术特别是信息网络技术为主要支撑，建立在新的商业模式、服务方式和管理方法基础上的服务产业。它既包括随着技术发展而产生的新兴服务业态，也包括运用现代技术对传统服务业的改造和提升。它有别于传统服务业，主要实现以金融保险业、信息传输和计算机软件业、租赁和商务服务业、科研技术服务和地质勘查业、文化体育和娱乐业、房地产业及居民社区服务业等为代表。

顺应知识化、信息化、全球化趋势，实施创新城市战略

城市观念创新。首先，坚持以人为本，建设宜居城市。其次，坚持科学发展，建设生态城市。第三，坚持与时俱进，建设智慧城市。

城市制度创新。首先，实现城市户籍制度创新。第二，实现城市土地制度创新。

城市科技创新。首先，创新城市科技体系。其次，科学预见未来城市科技的运用。

城市管理创新。首先，加强和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。第二，加强和完善社会管理体系。第三，营造和谐的社会环境。需要增强社会诚信，以及加强网络媒体的舆论引导。

城市文化创新。首先，在城市建设上需要从千城一面到个性多样。其次，在城市社会发展中需要具有文化多元性。第三，在城市经济发展中需要创新城市文化产业。