《企业突发环境事件风险防控监督管理办法(征求意见稿)》编制说明

附件2

《企业突发环境事件风险防控

监督管理办法（征求意见稿）》编制说明

一、制定办法的必要性

我国正处于工业化、城镇化加速发展时期，各种人为活动和自然灾害带来的环境风险不断加剧，特别是经济发展过程中一些企业内部管理粗放、环境风险防控水平低下，加之环保部门环境安全监管能力薄弱，突发环境事件易发、频发。2013年新年伊始，山西省长治市天脊煤化工集团“12〃31”苯胺泄漏导致浊漳河污染、邯郸市停水；2010年大连中石油国际储运有限公司原油库输油管道“7.16”爆炸事故导致原油泄漏，造成附近大面积海域污染。据统计，2006年至2012年，环境保护部直接接报的各类突发环境事件达941起，其中因企业生产安全事故引发、交通运输事故引发、排污引发、自然灾害引发和其他原因引发的事件分别占40%、23%、14%、9%和14%。由于没有针对企业防控突发环境事件环境风险的法律法规性文件，企业防控自身环境风险的主体责任迟迟不能落实，企业轻视甚至忽略生产安全事故可能引发的环境危害，导致类似事件一再发生。因此，要实现从源头防范环境风险，减少突发环境事件发生、减轻事件损害，就必须明确并落实好企业环境风险防控主体责任。

根据2010年环境保护部开展的重点行业企业环境风险及化学品

检查，我国石油加工炼焦业、化学原料及化学制品制造业以及医药制造业企业达4.3万余家。面对如此多的企业，作为企业环境风险防控的监管部门，环保部门必须认真总结和分析突发环境事件的发生、发展规律，突出重点监管企业，抓住风险防控关键环节，才能实现科学、有效的监管。

为贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，针对当前我国环境风险防控监督管理存在的突出问题，有必要制定专门规章，进一步加强企业环境安全主体责任，规范环保部门的监督管理，有效减少突发环境事件。

二、主要依据

（一）《中华人民共和国突发事件应对法》

第二十条，“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”

第二十二条，“所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患……对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。”

第二十三条，“矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制

定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。”

（二）《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》

“完善以预防为主的环境风险管理制度，实行环境应急分级、动态和全过程管理，依法科学妥善处臵突发环境事件。”“制定切实可行的环境应急预案，配备必要的应急救援物资和装备，加强环境应急管理、技术支撑和处臵救援队伍建设，定期组织培训和演练。”“健全责任追究制度，严格落实企业环境安全主体责任，强化地方政府环境安全监管责任。”

（三）李克强副总理在第七次全国环保大会上讲话

“要坚持预防为先、及时应对，着力消除污染隐患，妥善处臵突发事件。”“要牢固树立隐患险于事故、防范胜过救灾的理念，加大风险隐患排查和评估力度，把环境污染事件消灭在萌芽状态。”

（四）《国家环境保护“十二五”规划》

“推进环境风险全过程管理”。“完善环境风险管理措施。完善以预防为主的环境风险管理制度，落实企业主体责任。制定环境风险评估规范，完善相关技术政策、标准、工程建设规范。”

三、《办法》（征求意见稿）的起草过程

（一）国内外环境风险防控和相关领域制度研究

经调查研究，发达国家在不断总结重大突发环境事件的基础上，逐渐建立并完善了防范突发环境事件的各项法律、法规和制度措施。美国的《化学品事故防范法规》列出了77种有毒物质与63种易燃物

质控制清单与临界量值，要求生产、使用、存贮这140种物质并超过临界量的企业必须提交并实施风险管理计划（RMP）；美国环境保护局应急管理办公室通过现场检查与监督，督查企业执行风险管理计划。欧盟的《塞维索指令》规定了30种（类）化学品的临界量，30种（类）之外的物质按其性质分类确定临界量，并提出了三个级别的控制方法；指令规定企业经营者必须在咨询工厂员工和相关公众的基础上，制定企业的《内部应急预案》，并将此预案提交当地政府部门以便制订《外部应急预案》。加拿大《突发环境事件管理条例》规定了215种化学品物质及其组份浓度与物质数量清单，对涉及这215种物质的企业规定了识别环境风险，制定、实施和测试环境应急计划，以及报告突发环境事件应急处臵情况等要求。国家安监总局制定了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》和《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》，在《重大危险源辨识》的基础上提出了重大危险源分级标准，旨在落实企业安全生产主体责任。

近年来，环保部门采取一系列措施，不断加强环境风险防控监督管理。针对建设项目，环境风险评价已成为项目环境影响评价的重要组成部分，《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T 169）、《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》等对此提出了要求。针对现有企业，为实施环境污染责任保险，出台了《硫酸企业环境风险等级划分方法（试行）》和《氯碱企业环境风险等级划分方法》；为规范危险化学品环境管理登记工作，出台了《危险化学品环境管理登记办法（试行）》。这些政策措施在预防突发环境事件方面发挥了积极作用。

综上，国内外相关领域在规范企业风险防控方面有三个共性特征：一是制定明确的化学物质及其限量清单；二是以物质清单为基础，判断企业风险水平，界定监管企业范围；三是通过法律法规对监管企业提出明确和具体的管理要求。

（二）起草和征求意见

2012年12月底，我中心在福建厦门召开环境风险管理制度建设与突发环境事件损害评估座谈会，研究讨论了企业环境风险分级监管与环境安全隐患排查的制度框架。会后，参考地方环保部门的意见，起草了《办法》初稿，并征求了与会地方环保部门代表的意见。2013年2月28日，第一次司务会讨论。

《企业突发环境事件风险评估指南》（以下简称《指南》）的本《指南》的配套文件，其前身《企业环境风险等级评估方法》已于2012年5月和10月征求过两次意见。目前，根据需要增加了分析可能发生的突发环境事件、提出采取和完善环境风险防控措施的对策建议、环境风险评估报告编制大纲等内容。

四、需要重点说明的几个问题

《办法》共二十条。

（一）关于办法的适用范围

本《办法》适用范围与《指南》的适用范围一致。借鉴国内外的监管经验，《指南》规定了254种化学物质和两类其他物质。《指南》的编制说明对物质的筛选、化学物质临界量的确定、以及适用范围有详细的说明。

（二）关于落实企业环境风险防控主体责任与环保部门监管责任