服务型政府与法治建设

服务型政府与法治建设

【内容摘要】建设型服务型政府法治政府依托于建设法治政府，两者相辅相成，密不可分。法治政府就是政府从决策到执行那个及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府，有限政府，诚信政府，责任政府于一身，并用法律加以固定即为法制政府。服务型政府，就是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务；就是以解决民生问题为根本着眼点和目的，在发展经济的基础上，不断提高人民群众的物质文化生活水平，特别是要大力发展社会公共事业和公共服务，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。两者相互促进和发展。

【关键词】法治政府服务型政府为人民群众服务

县级政府是我国政府的基础部门，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实践中，大量直接涉及人民群众具体利益的行政行为由县级行政机关作出，各种社会矛盾纠纷也大都发生在县级。“县级政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。必须把加强建设法治政府作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位臵”。

在中国经济快速发展的同时，我们应当清醒地看到，近年来一些地方把依法行政与发展经济对立起来，一谈经济发

展，就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”。乱占耕地、破坏资源、污染环境等现象屡禁不止；在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中频频以损害群众利益为代价；制定、发布的规范性文件违反法律法规；行政决策还是“拍脑袋”，个人说了算等等。

上述现象的存在，很大程度上反映了地方政府往往由于过度追求经济的发展而忽视了政府公共服务与社会管理职能，存在着“越位”、“错位”和“缺位”的现象。政府的主要职能是公共产品的提供者、良好市场环境的创造者、人民权利的维护者。政府职能的本质是服务。因此，建设服务型政府是政府职能转变的重要目标。

为了适应公共需求的全面快速增长，一方面，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展公共事业和扩大公共产品的供给上来，切实解决好民生问题；另一方面，为避免政府职能在一片“转变”的声浪中，复归到计划经济体制下的“全能”状态中，造成机构膨胀，人员扩编，行政成本加大，效率与质量低下，财政拮据，税负加重，腐败丛生，必然要求政府权力在法律轨道上运行，遵守“依法行政原则”。因此，在建设服务型政府的进程中，为实现公共服务的高效和廉洁，必须坚持政府依法行政与市场经济条件下的公民权利相结合的原则。服务型政府的宗旨和目标是提供公共产品，满足公众的公共服务需求；法治政府通过法律对政府提供公共服务的职责予以规范，为实现上述

宗旨和目标提供了必要的运行机制和制度保障。

服务型政府的服务主体是政府及其工作人员，服务对象是公民，服务的宗旨是为民兴利，服务的内容是由法律决定，服务的方式公开透明、简便灵活。

（一）法治政府界定了服务型政府的服务主体。

长期以来，我们强调的“为人民服务”似乎多是指社会成员为他人的服务，这就偏离了服务主体的正确界定。为人民服务的主体应当是经法律授权行使公共服务职能的政府，为人民服务的本意应当是政府为人民群众提供服务。政府的一切权力都是人民赋予的，按照法治原则和精神运作，贯彻宪法的基本精神，全心全意为人民服务。在当前的市场经济条件下，政府的职能侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，其中公共服务职能就把政府定位为公共管理和社会服务的提供者。从政府职能的角度来看，高效便民的服务政府必然要求建设法治政府。法治的最终目的是尊重和保障公民的基本权益，建设法治政府的目的也正是为了实现和保障这一点。

因此，政府机构及其工作人员必须明确自己的职责定位，按照建设服务型政府的要求，牢固树立“服务是法治政府的本质属性”的理念，并努力提高自身的服务能力，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋。

（二）法治政府明确了服务型政府的服务对象

建设服务型政府必须明确服务的对象。服务的对象是上

级还是人民？对这个问题的回答直接决定着我们要建设的政府是管制型政府还是服务型政府，是官本位的政府还是民本位的政府。服务政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的让渡，政府为人民服务是天职，政府必须全心全意为人民服务，把人民的利益实现好、发展好、维护好。

在服务的对象上，服务型政府必须体现出保证社会公正、公平，充分实现法律面前一律平等的原则，这种平等不仅体现立法上的平等，更重要的是体现实施过程中的平等，不是对一个特定的群体管制，而是为所有的社会主体创造良好的社会环境。由于长期以来计划经济体制下思想观念的束缚和经济发展阶段的制约，有的地方政府对服务对象没有做到公平对待，对部分市场主体提出的要求不把法律关，特别是有的地方政府为了一时的经济发展，在招商引资工作中不顾公众的整体利益和国家产业政策的要求，对一些浪费资源、损害环境的项目迁就多于规范，甚至是违背规定、违法行政。实践证明，任何割裂法治政府和服务关系的行政行为都会影响到公众的权益和政府宗旨的实现，只有确保政府在法律的规范和制约下，不断提高服务发展、服务人民的水平。

（三）法治政府规定了服务型政府的服务范围。

服务型政府是有限政府。有限政府是指政府的能力有限、政府职能有限、政府权力有限和政府责任有限。政府能

力有限决定政府职能有限、政府权力有限和政府责任有限。首先，政府的服务职能受到法律的规范。没有法律的授权，政府不能随意扩大服务职能。有限政府中政府最重要的职能就是社会管理和公共服务。其次，政府权力受到法律的约束。政府及其工作人员必须按照法律，规范行使自己的权力，并且要在社会的监督之下行使权力。再次，政府只对自己应该履行的职能和职责承担责任。

法治政府将政府的职能严格限定在公共领域，给公民和社会组织留下了足够的私人空间，以发挥每个人的主动性、积极性、创造性，去最大限度的创造社会财富和追求个人利益和个人幸福。《中华人民共和国行政许可法》明确提出服务行政的原则：政府行为应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境。在这一总原则的指导下，为政府实行服务行政提供了分阶段、分层次的价值取舍标准：凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应当通过中介机构自律解决；对于市场机制，中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，首先考虑通过事后规则去解决，若能够通过事后规制得以解决，就不要事前进行规制。

（四）法治政府规范了服务型政府的服务行为。

法治政府是服务政府的根本前提和保障，既要求政府要

充分履行法律赋予的职能，更好发挥服务功能，又强调政府的行政行为必须接受宪法法律的制约与监督，在法律的规范下实现规范治理，并通过法律的规制来明确政府权力的边界，从全能型政府转变为有限型政府。

在法治基础上政府提供的服务是规范化的服务。政府服务的形式、方法、手段是可以创新的，政府机构及其工作人员可以有一定的自由裁量权的，这样的裁量权是为了保证为公众提供更灵活和更人性化的服务。但是，在服务行为上必须严格依法行政，必须严格按照法律提供规范的服务，在法律框架内突出管理与服务。只有坚持法治，政府的行为才有合理性与合法性，才能做到公平公正，也才能真正为公众服务好。

加强法治政府建设推进政府职能转变

所谓政府职能，是指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的职责和所发挥的功能。经过多年的改革，从总体上看，我们的行政管理体制改革，特别是政府管理经济的体制发生了显著变化，政府管理职能呈现出一些新的特点：直接从事和干预具体生产经营活动

的现象大大削弱，经济调节、市场-监管和综合协调的职能明显增强；单一追求高增长目标的现象得到一定程度的抑制，工作重心逐渐集中到统筹经济社会协调发展、人与自然和谐发展上来；以人为本的社会服务和管理职能不断丰富，政府的政策方针更多注重人的自由的全面发展。

然而，转变政府职能是一项复杂的系统工程。我们还应该清醒地看到，目前的政府职能还不同程度存在着部门管理体制不够配套、依法行政意识没有真正落实到位等问题，其主要表现有：一是干预经营，集权审批，市场基础性作用还没有得以充分发挥。二是体制不顺，因权设事，“三乱”现象还不能得到全面禁止。三是执法不严，侍权干预，行政执法制度的机制还不够健全规范。这些现象不同程度导致了严重的社会信任危机，影响了社会投资和消费的积极性，最终结果是阻碍了市场经济的健康发展。

针对上述问题，在市场经济的框架体系内，政府只有从直接微观管理转向间接宏观调控，从重审批重管理转到重执法服务上来，规范行政行为，提高行政效率，经济发展环境才能真正实现长治久安。优化发展环境、建设法治政府，主导权在政府，主动权在政府，关键环节在政府职能的转变，重点要把握好以下几个方面。

一、强化制度建设，实现三个协调

要真正实现政府职能转变，就需要有完善的制度机制做保障，通过制度把政府的职能固化下来，因此，加强制度建设显得非常重要。要注重通过提高立法质量，完善配套制度机制，确保政府及其部门实现行使职权的法制化、规范化，努力做到“三个协调”：一是要与健全市场机制相协调。转变政府职能与培育市场机制是相辅相成的，在将企业推向市场，市场对企业起引导作用的条件下，加强政府对市场的管

理，建立市场秩序，规范市场主体，健全市场组织，不断提高市场的组织程度，形成完善的市场机制，只有这样，政府职能转变才可能真正到位。二是要与健全社会组织相协调。如果没有相应的社会组织承担政府让渡的职能，必然导致大量社会事务无人管辖。因此，建立健全社会组织同样是实现政府职能转变的基本保障。政府要积极对社会组织予以引导和管理，促使其不断健全和完善，从而有效地分担传统体制的部分政府职能。三是要与建立现代企业制度相协调。政府职能转变的一项重要内容是给国有企业更多的自主权，让企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，政府不再直接干预企业的生产经营活动。但这并不意味着政府不再管理国有企业，而仅仅是从直接干预转向间接调控的管理方式转变。因此，要转变政府职能、改变计划体制下的政企关系，就必须完善国有企业的自我管理体制，建立现代企业制度，真正实现企业搞活的目的。

二、理顺管理体制，改革行政审批

转变政府职能，其根本在于理顺管理体制，推动行政审批制度改革。近年来，我们在这方面进行了许多有益的尝试，也取得了可喜的效果，如开展了对相对集中的行政审批、行政执法依据梳理和行政权力清理等工作，基本理顺了政府各部门的职能，取得了很好的社会效果。今后，还应该加大这方面的工作力度，最大限度地减少行政审批事项，对不符合市场经济发展要求，能通过市场机制调节的审批项目一律予以

取消；对确要保留的审批事项予以精简、规范；对部门之间重复、多头交叉的审批予以归并。同时，要建立健全行政审批的监督约束机制，推进行政审批的政务公开和民主监督，真正理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，使政府部门从过去繁琐的事务性工作中解脱出来，集中精力搞好公共行政，加强公共服务，逐步建立与市场经济相适应的“廉洁高效、协调运转、行为规范”的行政管理体制。三、严格依法行政，提高执法水平

法制是发展环境的基础，坚持依法行政，规范行政执法是政府的职责，执法不严、违法不究是政府的失职。因此，有必要加大行政执法责任制落实力度，加强行政执法机构和执法队伍建设，努力提高行政执法人员的业务素质和执法水平。要把依法行政与提高政府部门服务水平有机结合起来，保证必要的执法经费，坚决纠正各种形式的收支挂钩现象，以有法必依求效率，以执法必严保公正，以违法必究顺民心，以法制意识和执法水平论干部，确保规范执法行为，提高执法水平。

四、塑造诚信形象，提升政府公信力

从不同角度看，转变政府职能，实际就是转变政府形象，努力提升政府的公信力。具体操作中就是要提高工作效率，简化办事程序，提供优质服务，着力改善软环境；要增强为民意识，牢记党的宗旨，立足本职，尽心尽责，心系群众，扎扎实实帮助群众解决实际问题，实实在在为群众谋利益，坚

持在服务经济、服务基层、服务群众中塑造政府新形象；要大兴学习研究之风，面对新时期出现的新情况、新问题，各级政府部门要不断改进工作方式方法，摆脱文山会海，挤出更多的时间，集中更多的精力，开展调查研究，深入基层、深入群众、深入实际，倾听群众的意见和要求，把各项决策建立在群众意见的基础上，真正代表人民群众的利益，树立起新时期政府部门的良好形象。