张成福《公共管理学》笔记和课后习题(含考研真题)详解(第4章 公共部门战略管理——第6章 公共组

第4章公共部门战略管理

4.1 复习笔记

一、公共部门战略管理的性质

1．战略与战略管理

（1）战略的含义

战略是指一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而战术或策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。

（2）战略管理的含义

战略管理是指管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。

2．战略管理的特征

（1）战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。

（2）战略管理着重于较长远和总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。

（3）战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。

（4）战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理并不是一种采用精密、明晰的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉对于制定良好的战略决策至关重要。

（5）战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持

续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。

（6）战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。前瞻性思考的特征为：向前看；寻找问题和机会；寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正面性，开启新的发展途径；把握、形成和发展机会使其能够实现。“由内而外的管理哲学”是指脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。

3．公共部门重视战略管理的原因

（1）更加复杂和不确定的环境。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。

（2）公共部门角色的变化。从20世纪80年代以来，“大政府”的观念受到越来越多的质疑，相反，“小政府”无论在理论或实践上均获取了人们的认同和支持。

（3）国际化和国际竞争力的挑战。为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。

（4）公共利益的挑战。公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。

二、战略管理的过程

1．战略管理过程

指战略管理活动客观的、逻辑的和系统的过程和步骤。战略管理过程在本质上是一个促进学习和行动的过程，而不只是一个正式的控制系统。

2．战略管理过程的主要环节

（1）环境分析。主要任务是运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的

外部系统，进而掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。

（2）战略规划。指在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程，战略规划的主要内容有：

①展现愿景和确认、陈述任务；

②确认重要的环境变化及趋势的议题；

③决定机关要强调的主要价值；

④选择重大的关切性议题领域；

⑤设定基本的、明确的策略方向；

⑥选择恰当的策略；

⑦创设执行这些策略方向的行动议程。

（3）战略实施。指建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。主要包括的活动有：

①明确实际目标与进展的指标；

②进行有效的资源配置；

③建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；

④建立和发展有效的沟通与协调机制；

⑤促进变革，克服变革的阻力；

⑥通过社会及政府营销，促进战略实施。

（4）战略评估。指监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：

①检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。

②衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。

③战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。

三、公共部门战略规划与战略管理

1．战略规划与战略管理

（1）战略规划。指组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。

（2）战略管理。指管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，也可以将其理解为制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术和科学。

（3）战略管理与战略规划的区别

①侧重点不同。战略规划的重点是制定最优战略决策，而战略管理的重点是生产战略成果。战略规划是管理计划，而战略管理是管理的结果。

②表现形式不同。战略规划是一个分析过程，而战略管理是一个组织的行动过程。

③内涵不同。战略规划的重点集中在商业、经济和技术方面的变数。战略管理的重点扩展到心理学，社会学和政治变数。

④涉及的范围不同。战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略规划、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。

2．战略规划的过程

图4-1展示了一个规范性的战略规划模式。

图4-1 战略规划的过程

（1）发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值、需要介入的单位和人员，特定的步骤以及方法等。

（2）确认组织的法规及使命。一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。使命乃是组织存在的目的，而战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。规划者要在利害关系人分析的基础上，明确组织的使命，回答如下问题：

①我们的角色是什么；

②我们所要满足的社会及政治需求是什么；

③我们如何行动去满足这些需求；

④我们应如何回应利害关系人；

⑤我们的主要价值为何；

⑥我们不同于其他组织的条件为何。

（3）进行SWOT分析。主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作出最好的回应。

（4）确认组织所面临的战略议题。战略议题，乃是组织根本的政策选择，它对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本、财政、组织或管理发生影响。本阶段的主要工作乃是确认组织面临的这些基本政策选择，包括列举战略议题的清单，并以优先顺序予以排列。

（5）战略选择。在综合分析各种可能战略的基础上，作出适合组织发展的使命、具有可能性与可行性的战略。

3．SWOT分析与战略规划

（1）SWOT分析是指通过了解组织自身的优势与弱势，掌握外部机会，规避威胁，从而制定良好战略的方法。其中，S代表strength（优势），W代表weakness（弱势），O代表opportunity（机会），T代表threat（威胁），S、W是内部因素，O、T是外部因素。SWOT 分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。

（2）建造SWOT矩阵的步骤

①列出组织的关键外部机会；

②列出组织的关键外部威胁；

③列出组织的关键内部优势；

④列出组织的关键内部弱点；

⑤将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略；

⑥将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；