《官僚制与公共经济学原理》读书报告

《官僚制与公共经济学》读书报告

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【摘要】官僚制一词于18世纪初出现，19世纪被广泛应用于政府、企业各个领域。伴随着其不同的发展历程，学者对其有不同的理解。而在当今社会民主化的浪潮下，人们普遍的反思官僚制，官僚制的发展与革新显得尤其重要。本文主要从尼斯·坎南的《官僚制与公共经济学》出发，概括了尼斯·坎南的官僚制，以及自己对官僚制的看法，最后试图对尼斯·坎南的官僚制模型进行简要的评价。

【关键制】官僚制官僚官僚制与公共经济学

一、尼斯·坎南的官僚制

尼斯·坎南认为，在市场导向的私人部门里，一个在市场导向的私人部门里，一个想“有所作为”的人就要使公司尽可能地多赚钱，企业利润增加，个人薪金也随之增加，相反，官僚则往往关注于官位的特权、公共声誉、权力和官职，因为对他们来说，增加货币收益的机会微乎其微。他认为权力、地位等都与官僚的预算规模大小呈正相关。因此他得出结论：官僚的目标是追求他（她）的预算最大化。

如图1，是尼斯·坎南的官僚模型。横轴代表官僚的产出Q，V代表控制预算的立法提案人认定的每一Q水平的总价值。V的斜率代表产出的边际社会效益，C代表提供每一产出水平的总成本，斜率代表每单位产出的边际成本。假设官僚知道提案人会接受任何总收益大于总成本的项目。该任官僚bc建议的产出是Q bc，这回事在C不超过V的约束条件下，使官僚机构规模最大化的产出水平。但是Q bc不是效率产出，效率产出要求，只有当产出的额外收益大于额外成本的时候，才能生产一单位产出，因此效率产出是Q*，此时C与V的斜率相等，因此官僚要建立尽可能大的帝国，这种欲望最终导致无效率的庞大的官僚组织。官僚会努力宣传其活动，以便提高提案人对官僚机构收益的评价，使V曲线向上移动。1

在《官僚制与公共经济学》中，官僚制被定义为同时具有以下两方面特征的组织：第一，这些组织的所有者和被雇佣者并不挪用收益与成本之差的任何一部分作为个人收入。第二，这一组织的再生收益的某些部分并不来自于按照单位价格销售产品。也就是说，官僚机构是非营利组织，它至少一定程度上是依靠周期性拨款或赠款获得财政资助的。2尼斯·坎南把占国民生产总值的百分比扩大到由各级政府供给的产品和服务作为描述官僚机构相对规模的指数，对比1929-1969年美国官僚机构经济活动的相对规模，他认为官僚机构组织着一部分重要且日益增长的、但又不具有支配性的美国经济活动。但是官僚在工作中的绩效与他们的经济活动占GDP 的百分比并不相称。他指出有很多产品和服务，包括医疗、教育和国防在早期并不是由官僚机构供给，而是由营利性机构供给，但是为什么最终很多都由官僚机构供给呢？是因为官僚机构专门供给一些集体组织希望在市场供给的服务之外被授权，并且不准备与营利组织签订合同来供给这样的服务。

官僚，官僚在一般意义上被用来定义官僚机构的全职雇员，基本上就是“公务员”的同义词。但是官僚大多数时候是用来描述有独立可辨识预算的官僚机构的资深官员。这些官僚，也可能是职业官员，也有可能是被直接任命的。一般而言，我们提到“官僚”都会带有一定的贬义色彩，但是事实上“官僚”只是描述意义的，并不天然地带有轻蔑的涵义。马克斯·韦伯认为“作为个人的官僚与不是官僚的个人相比，在效率、诚实、勤奋、正义、公共精神和

Q/年 美元 C V Q*

Q bc

更适合做行政工作方面并没有差别。”3这种看法是不对的。因为这个世界的任何人都是有好有坏的，对于不同的岗位的人也是这样，在官僚机构中对于那些在能力上和态度上表现较好的官僚都会给予相应的奖励。作为个人的官僚既不是天生优越，也不是天生卑劣的。

从微观经济学的角度来说，官僚也是人，也是理性的，他们都追求个人功用的最大化。影响他们的功用的主要是工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理管理机构的难易度。尼斯·坎南认为，除了最后两个变量以外，其他所有这些变量都是该官僚机构的总预算的正相关函数。4管理一个官僚机构的个人负担，常常会随着预算水平的提高而增加，但是提高总预算可以减少问题和负担。人们普遍的会觉得，如果只是有一个稳定预算或者预算在缩减的官僚，是不作为或者是没有能力的。所以官僚为了维护自己的利益，就会不断的通过各种手段增加预算。这使得官僚机构的预算就会越来越大，但是这种预算是大于等于供给该机构的总产品。

最后，尼斯·坎南主张：为了提高政府的效率，提高政府官僚公共服务的效率，应该减少官僚系统在预算中力图争取用于自身消费的可任意支配经费的份额，改革制度安排以强化对于公共预算的监督，并且把在相当程度上把公共服务供给的只能转移给非政府组织。

二、官僚制之我见

在对官僚制的看法上，我认为官僚制最主要的特点是职业化和专业化，他依靠其严格的规章制度、金字塔式的等级制度实现了其对成员的严密控制，组织和成员的活动授权仅仅来源于制度和上级的命令指示，官僚制的政府活动只被限于行政上可以解决的技术性的问题，人很难在官僚机构里发挥自己的主观能动性。官僚制机构内部在纵向关系上，有严格的等级制，依赖于等级机构在组织内部层层授权，上级依靠自己的信息渠道多的优势对下级实施监督和管理；在横向关系上强调专业化和分工。在这一点上，我主要同意韦伯的看法。

所以官僚制组织形式举起的是理性和逻辑的大旗，否定行政中的个人专制、主观武断、感情用事；主张的是有逻辑与预见性，而不是个人非理性的灵感；要求的是服从非个人的制度，而不是个人非理性的情况。在公共行政中，官僚制只是决定了政府组织的工作形式和工作效率，在官僚制行政模式中，最突出的表现就是官僚制政府在利用合法强制力，以服务公共利益为目的，对社会公共事务进行垄断集权管理。从整体上看，官僚机构组织的基本职能3马克斯·韦伯.社会与经济组织理论.

是通过自身组织管理，进而管理社会事务，实施公共利益，这是官僚机构组织得以存在的合法性基础。但是，官僚机构提供的公共产品和公共服务是具有非排他性和不可分割性，所以公共物品和服务的提供是不能也不应以盈利为目的的。由于没有营利的动力，那么政府组织规模的增长就以社会公共需求的增长为动力。政府组织规模的增长是政府对社会公共需求的回应，但是官僚组织规模的增长也是政府组织自身权责管理的需要，官僚机构组织管理需要对自身的权利机构进行完善，随着社会进步和政治的发展，新出现的社会事务必然要求政府分化出或设立新的职能部门来进行管理。每一次的结构分化都在一定程度上意味着新的政府部门或机构的出现，即使在不设立新的部门或机构的情况下，也会增加相应的人员去完成社会对政府的新的职能要求，这些部门和人员都是固定的，即使社会需求不再需要这些人员了，他们也不会自然撤销。因此官僚机构组织规模不断膨胀，预算也就自然而然不断提高。

三、评价

尼斯·坎南对官僚制的分析运用了“新政治经济学”的分析途径，以经济学的微观假设为前提和分析的逻辑，假设政府机构和人员的行为出发点和目标既不是公共理由，也不是政治家确定的政治目标，而是官僚和官僚机构自身的利益，对于自我活动的考虑是以经济的自我效用来衡量的。也就是说政府官僚系统是以自己能否在多大程度上获得利益的理想考量。通过模型的建立和计算，他主张为了提高政府的效率，提高政府官僚公共服务的效率，应该减少官僚系统在预算中力图争取用于自身消费的可任意支配经费的份额，改革制度安排来强化对公共预算的监督，并且在相对程度上把公共服务的供给职能转移给非政府组织。这种分析方法把人类在市场领域和政治领域中的行为统一起来，“把人类行为的两个重要方面重新纳入单一的模式。”5，这种分析模式提供了人们认识经济与政治领域的统一解释框架。也解释了为什么会出现政府失灵、贪污腐败等现象。

但是这种思路也存在着一定的问题。首先就是其经济人假设问题。官僚是一个人，确实他与普通人相差无几，也不意味着官僚具有更高的公共精神，但是他不仅仅是一个经济人，还是一个政治人、社会人、文化人、自然人，因此对于官僚的认识应该从更全面的观点来看待，而不是仅仅从经济中单纯而抽象看待。人在社会生活中具有多种社会角色，并且在不同的环境下，人的社会角色是不同的，人的身份也在随之转变，政治人、经济人、社会人、自

然人、文化人是不断往复的过程（当然这种循环是没有顺序的），有时候同一个人在同一个场合中可能具有同种身份。

首先，“经济人”分析工具是以严格的“自利”来塑造官僚，以此为基础，把政治舞台模拟为一个经济学意义的市场，分析个人在政治市场上对不同决策规则和集体制度的反应。但是这种分析方法抽象掉了人的其他特征和因素，抽象到了人所处的历史条件，实际上脱离的实际，而且现实世界是如此的复杂，这个抽象模型并不能运用于整个世界，是有一定的限度的。所以官僚我们只有在抽象的模型中才能把其完全的当作“经济人”，在现实的复杂分析中，我们不能忽略其人性中的善、情感以及其生活的环境还有其他具体的因素。并且那些从“经济人”角度分析的学者，实际上也是在考虑“公”的问题。例如，亚当·斯密关心的是整个国家国民财富的增长，大卫·李嘉图关心如何通过国民收入的再分配促进生产力的发展，新古典经济学研究怎样提高一国资源的配置效率问题等，这些都是在考虑“公”的问题，即使是从个人的角度来分析。

第二，公共领域与私人领域有着显著的区别：在私人领域里，个人对自身利益的追求是合理的。但是公共领域的基本结构是一个权力结构，权力任何时候都首先是一种支配力量，是由公众的力量凝结的，所以假如背离公共性质而服务于某些个人私利或者团体利益就会造成很恶劣的后果，不但会破坏公共利益，也会侵蚀私人领域的健康。“经济人”的假设是在政治生活中，官僚们假如都是理性的，都是个人的，这就会侵犯公共领域，使得公共领域逐渐变得和私人领域没有差异。所以我们必须要考虑官僚也是“政治人”，亚里士多德认为国家的产生基于人的本性，因为人是天生的政治动物，人有天然要过道德生活的愿望，政治是至上的，所以我们也不能否认官僚中的“善”。社会生物学家认为，人活着有两个主要目的，自我生存和种族繁荣。人之所以采取利他主义就是因为自己这两个目标，如果把自己与其他人隔离开，就不能实现生存的基本目标，因为个人的存在需要社会其他人的来“证明”。种族的繁荣也需要种族内部的相互关爱和扶持，利他主义是有利于种族繁荣的重要因素。

第三，把“经济人”对“人的本质的替换”这样的做法是不对的，而且经济人存在着历史性。马克思认为，“经济人”思想相对于以前人的发展思想具有进步意义，“不过这里涉及到的只是经济范围的人格化，是一定阶级关系和利益的承担着……不管个人在主观上怎么超脱各种关系，他在社会意义上总是这些关系的产物”。6人的本质并不是单个人所固有的抽象物，人性是丰富的，有功利的一面，也有道德的一面。在人的发展与社会的发展过程中，“经济人”作为一种客观存在，是不以人的意志为转移的。但是人的社会属性是属于一定社会形

式并随社会形式的变化而变化的。马克思指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。……抽象的个人。实际上属于一定的社会形式”。7

总的来说，对于官僚制和官僚机构的理解，虽然我同意《官僚制与公共经济学》中“理性经济人”假设以及官僚追求预算最大化的结果，这个对于我们研究官僚机构庞大的经费以及贪污腐败行为都有着重要的意义。但是这仅仅是一个抽象的模型而已，现实中的因素往往复杂的多。官僚是一个人，确实他与普通人相差无几，也不意味着官僚具有更高的公共精神，但是他不仅仅是一个经济人，还是一个政治人、社会人、文化人，因此对于官僚的认识应该从更全面的观点来看待，而不是仅仅从经济中抽象看待。

四、对我国政府绩效的思考及建议

就我国政府机构设置来看，由于传统的计划经济仍对我国有着深远的影响，我国形成了形成金字塔式和同构性设置的政府机构。等级森严的金字塔式的机构设置造成行政组织体系内部严重的由上而下的权力制约机制，却缺乏由下而上的权力监督；而同构性的机构设置则使我国政府部门机构重复建设，形成庞大的机构体系构体系,导致机构臃肿，造成巨大的财政压力。据统计，1980年，全国行政竹理费开支66.79亿元，1996年则达1040.8亿元，如果加上事业单位的开支，1996年财政供养人员一年就需要经费3600多亿元，几乎占国家总财力规模的一半。8臃肿的机构设置增大了政府组织运行的成本，必然会降低政府组织的绩效。如何才能形成一套科学、合理的政府组织机构设置，成为我们所关注的问题之一。

我国国家机构的组织原则之一就是精简。我国现在的机构还不够精简，虽然国家领导人不断的强调要精简机构，减少政府的开支，但是事实上我国在做的主要是整合机构，就如同大部制改革一样，把很多机构调到另外一个部门，但事实上部门的总量还是那么多，这样的改革方案是不能减少整个政府的预算费用的。以下，是我针对我国的情况提出的一些建议：首先，国家不仅应该完善机构设置，还需要裁撤一些没有必要的机构。特别是在党和国务院之间有些重叠的承担相同功能的机构应当合并。同时建立健全的规范的组织法，这是保证政府机构设置高校的重要保证。

第二，重塑政府理念，建立服务型政府。过去的行政管理过分强调了行政管理的阶级统7马克思恩格斯选集.2卷.[M].北京:人民出版社.1972.87页

治工具的职能，忽略了对社会公共事务的管理和提供公共服务方面的只能。提高政府绩效的方法不仅仅是国家要利用好政府工具，实行宏观调控，同时也需要利用好市场工具。假如非政府企业能够更好的提供公共服务，那么国家应该通过外包等方式让非政府企业发挥更大的重要，提高政府的绩效。

第三，提高公务员的素质。在我国传统的政治制度体系框架内，培养出来的公务员，在对于权力这一稀缺性资源的占有下，惯于用过去似乎行之有效的方法和手段，这些政府的精英拥有一种保守主义的思维，他们不愿意去改变，因为即使改革成功以后他们也不会收获很多利益。因此国家应当加强对公务员素质的提高，更新其思想观念，形成一套稳定有效的激励机制。

第四，培养公众的自主意识，提高其监督能力。我国的公务员很多时候可以为所欲为实际上是因为缺少一种监督的机制。特别是当实行一个政策或者一个项目的时候，他们不会考虑手段方法是否有效率，他们只需要在规定的预算中达到政策的效果就可以了。但是假如公众有着较高的监督能力，同时国家也为公众提供一些监督的途径，公众就可以对官员起到制约的作用，他们可以反对官员不合社会福利与效率的行为，从而提高政府绩效。

总的来说，从《官僚制与公共经济学》这本书里可以知道驱使官僚行动的内在逻辑，从这种逻辑出发，可以针对官僚的这种行为采取相关的措施和实施相关的制度，从而实现政府绩效。