城管执法体制改革的几个问题

城管执法体制改革的几个问题

当前，城市管理综合行政执法体制改革工作已在全国如火如荼地铺开，但由于我国现行城市建设管理体制就大的框架而言，依然延续着计划经济下的运行模式，城市管理在行政体制上的独立主体地位尚未得到理顺，致使城市管理工作难以适应城市快速发展的需要。党的十七大报告中指出，“加快行政管理体制改革”，“加强行政执法部门建设”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，再次表明了党中央、国务院对推进综合行政执法体制改革的目标和决心。为此，应当从阻碍发展的体制机制下手，对我国城市管理的行政管理体制、组织机构设置、管理运行机制、管理技术手段等进行大胆改革创新。

一、从行政体制上确定城市管理的独立主体地位，把城管执法从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局

城市管理伴随着城市的产生而形成，并直接影响着城市的生存和发展。城市发展由规划建设为主到建管并重，再到管理经营为主，是城市发展的客观规律，也是经济社会不断进步的过程。日愈加快的城市化进程，迫切要求城管执法工作形成独立体系。

（一）从国家层面把城市管理与城市建设有机分离是城市发展客观规律的迫切要求。城市组织系统包括城市规划、城市建设、城市管理、城市经营四大板块，其中规划与建设、管理与经营分别是两个有机结合体。我国改革开放以来，城市化进程飞跃式发展，呈现出城市规模迅猛扩大、城市数量大量增加、城市人口结构多元化、城市载体功能复杂化、城市居民需求多样化、城市运行机制法制化等多元特征，对城管执法的需求也日趋增加。尽管城管执法的重要意义也已为大家众所周知，但城市管理与城市建设尚未站在同等的政治地位上。在国家政体结构上依然还是城市建设的附属品。可以说，多年来我国城市管理体制改革之所以缺乏统一性、超脱性和前瞻性，根源是国家在行政管理关系上一直将城市管理列为“城建管理监察”范畴，没有作为独立主体给予考虑，致使城市管理成为大城建体系的隶属品。

（二）从行政体制上确定独立的主体地位是城市管理体制改革所要解决的首要问题。随着我国城市化进程加快，城市管理对于城市建设的保障作用越来越重要，但国家至今竟然没有一个独立主体的专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室。由于没人“当家做主”，致使国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作，到2002年实行综合行政执法试点工作，只好依赖法制和编办两个部门来推进，综合行政执法部门也成为“国家不设委局、省里不设行政主管局”的“稀有”部门，改革形式也五花八门，缺乏统一管理性。面对日新月异的城市，如何进一步理顺城市管理体制和创新运行机制，已成为摆在各级政府科学执政面前的一个重大课题。我们认为，应当充分领会“十七大”精神，与时俱行进行改革创新，将城管执法工作从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局，各省、自治区、直辖市相应设立城管综合行政执法局。只有先框定好城市管理的组织机构设置体系，才能破解城管执法立法难问题，从而通过立法的形式来解决好城管执法范围缺乏稳定性、职能定位缺乏明确性、执法手段缺乏法定赋予性、长期“借法执法”，以及执法规范、执法自律、执法保护、抗法处罚没有明确依据等系列的现实难题。

（三）从组织机构上划分城市管理独立主体地位有三种可供选择的组建模式。据科研机构的研究成果表明，我国对城市化管理的研究和实践至今虽然仅有20来年时间，但我国城市化水平已进入快速发展阶段，2010年将达到40%，2020年将达到55%左右，城市管理在城市发展进程中的作用不言而喻。目前，我国城市化进程已促使城市管理从原来市容环境的专业性管理转型并融入经济社会发展大局的综合性管理，各地城管执法部门在实践中也强烈呼唤全国城管执法工作“一盘棋”。对于如何设置国家城市管理执法局，有三种组建模式可供选择：①一步到位模式。把国家城市管理执法局直接设立国务院内部，作为国务院的直属单位，为独立主体资格的国家二级部委局。②挂靠独立模式。把国家城市管理执法局挂靠设立在建设部内部，类似国家工商总局内设的国家商标局，定为副部级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。

③从属管理模式。把国家城市管理执法局直接设立在建设部内部，作为建设部的内设机构，定为司级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。（四）从实践需要上确定国家城市管理执法局的管理职能和机构

设置形式。①主要职能：贯彻执行国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法工作的宏观协调、指导，负责收集、汇总全国城管执法工作情况，起草相关的规范性文件，组织开展全国性专项执法整治行动，承办党中央和国务院交办的工作。②机构设置：办公厅（室）、综合管理司（处）、法制宣教司（处）、地方协调司（处）。其中，综合管理司（处）主要负责全国城管执法工作的调研、统计、汇总、上报工作，负责组织实施全国性专项执法整治工作，负责制订全国城管执法工作的指导性计划；法制宣教司（处）主要负责宣传贯彻国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法规章及规范性文件的调研、起草工作；地方协调司（处）主要负责协调解决各地在推进城市管理相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作过程中遇到的问题，并组织对全国各地城管执法工作情况进行监督检查。

二、从破除体制性障碍入手，优先解决好几大制约因素，构建富有活力的城管执法新机制

构建更具活力的体制机制，是深化改革、扩大开放、破解发展体制机制滞后问题的关键。根据城市管理发展的客观规律，结合城管执法工作的实践经验，城市行政管理体制改革首先要从以履行公安机关职能，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件，并依法对城管执法领域里的违法犯罪行为进行立案侦下几方面大胆改革创新。

（一）有机统一全国城管执法的机构设置。综观现状，我国城管执法机构的组织形式及名称叫法不尽相同，穿着制服及佩戴标识五花八门，在行政组织上基本上设置为政府直属机构，城管执法工作处于全国缺乏统一性的状态。我们认为，在成立国家城市管理执法局和省级城管综合行政执法局的基础上，要将全国各市县城管执法机构的名称、制服、标识统一起来，将城管执法单位从政府直属机构定位为政府组成部门，机构建制为全员行政编制，只有这样才能形成全国城管执法工作“一盘棋”。

（二）设立城管执法专业警察队伍。实施“综合行政执法+公安保障”联动机制，是全国各地推进城市管理综合行政执法工作顺利开展的成功经验。实践证明，在执法环境欠佳的情况下，如果城管执法工作缺少公安提前介入，容易导致阻挠执法和暴力抗法事件多发，事件也无法在起始阶段就得到有效控制。等待暴力抗法事件发生后公安部门才介入，既达不到公安为城管执法保驾护航的目的，又造成公安部门在事后耗费大量人力物力，从而增加不必要的行政管理成本。城市管理问题已成为当前、也必将是今后全国各地在发展过程中所面临的热点难点问题，应当解放思想，大胆创新城管执法安全保障机制，采取类似林业、港务、铁路公安的机构建制，在城管执法局内设置城市管理专业公安编制，设立城市管理公安分局（大队），实行双重领导体制，人、财、物由城管执法部门管理，业务上接受公安部门指导。

（三）加紧制定城管执法综合性法律法规。目前，推行城市管理综合行政执法，在法律上已有坚定的法律依据和明确要求。根据《行政处罚法》的授权以及国务院的具体规定，目前城管执法集中行使的行政处罚权，主要涉及几十部法律、法规、规章和数百款罚则。由于城管执法涉及领域多、执法范围不明晰、立法难度大等原因，我国城管执法立法远远落后于执法实践，至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规，致使城管执法目前还是一个执法范围比较“边缘”、执法手段也比较“传统”的部门，已经严重影响了城管执法工作的深入开展。如果问“到底城管执法具体管什么”这个看拟简单的问题，目前在国家层面还没有一个机构能够完整回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权及综合行政执法的试点工作由国务院法制办总体协调。为此，不能因为难度大就放弃对城管执法的立法，城管立法可先从几个方面入手：一是界定城管执法的职能范围。根据城市发展趋势，科学确定城管执法可以涉足的管理领域，并对城管和其他部门有交叉的管理执法领域划定执法权限。二是界定城管执法的执法手段。确定城管执法是行政执法的一个组成部分，通过立法形式应赋予与城管执法职能相对应的法定执法手段和执法权限。三是界定城管执法的法律依据。对城管执法长期以来所“借法执法”的范围进行归纳类总，制定综合性法律条文。四是界定城管执法的主体地位。通过立法明确各级城管综合执法机关作为本级政府组成部门，并建立城市管理综合行政执法工作协调配合机制。五是界定城管执法的实施原则。明确城市管理综合行政

执法机关的管理职能范围后，鉴于综合行政执法范围较广的实际情况，可以分阶段、分步骤、分区域地推进，直至全部划归和全区域覆盖。

（四）把城市管理作为独立章节纳入各级政府规划范畴。由于国家组织机构设置上没有将城市管理从大城建体系中分列出来，致使城市管理工作依然还是大城建工作的隶属品，因此各级政府在制定国民经济和社会发展五年规划及中长期规划纲要时，都没能从城市管理对经济建设、城市发展、社会文明所起推动作用的角度，对城市管理工作进行系统性统筹规划。根据城市管理的定位和作用，应当将城市管理从“城市建设与管理”专题中分列出来，与其他项目一样用独立章节制定五年规划和中长期规划。同时，要从政府工作层面切实改变“重建设、轻管理”的状况，规定政府公共财政每年要按照一定的比例投入城市管理事业，优先解决好城管执法工作多年来存在的人员编制不足、工作经费紧缺、办公条件较差、执法装备简陋、科技力量落后等问题。

三、从思维定式上革除陈旧的权力本位意识，树立和谐效能型工作理念，提高城市管理执法水平

在当今社会发展新形势下，如果说军队的使命是保家卫国守疆土，公安的使命是保障社会安定，那么城管执法应当以维护城市和谐作为主要职责。我国在推进城市化进程中，由于城市载体功能结构和城乡二元经济发展不均衡，城市发展进程中所遇到疑难杂症和社会热点难点问题也较为突出，下岗、失业、失地等低收入群体在很大程度上仍然存在。新形势下的城管执法工作，应当遵循“法治化、规范化、科学化、人性化”的原则，解放思想，更新理念，做到“坚持以人为本、强化和谐管理、政府诚信法制、注重民生问题、降低管理成本、讲求执法效能”并举，着力构建和谐民生型、效益创收型、诚信法治型、文明执法型、科学管理型的城市管理长效体制，走出一条符合科学发展观、充满活力、富有效率、更加开放的城市管理新路子。

（一）树立科学的城管执法工作理念，彻底革除简单粗暴的传统作风。党的十七大报告中强调，“科学发展观……核心是以人为本”，“必须坚持以人为本”，“积极构建社会主义和谐社会”，指出“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”城市管理问题，实质上是市民群众多样需求与城市管理标准要求之间产生矛盾冲突的问题。综观当前国内城市管理领域所发生的暴力抗法事件及城管执法人员打人事件，许多情形都是由于执法队伍粗暴执法而造成的。传统老城管那种简单粗暴、冲冲杀杀、野蛮执法的工作方式，不能一味推说是因为老百姓不听话而不得不采取强硬态度，而是城管执法队伍的权力本位意识在做怪，以及工作理念偏差和队伍素质低下所产生的问题。如果不从根源上找出老城管队伍时常被人民群众责骂和社会形象败坏的原因，并通过加强队伍建设、转变工作理念、创新管理机制等手段予以解决，则这支队伍必将被社会淘汰。应当深刻地认识到，城管执法队伍面对的主要是两类极端的群体（备注：一类是本地下岗失业人员和外来打工就业人员的弱势群体；另一类是有财有势有社会背景、为己利而损大众利益的强权群体），但处理的都是人民内部矛盾，这也是城管执法队伍与公安警察队伍的根本区别和存在的社会价值所在。这就意味着新形势下的城市管理执法工作必须始终坚持“以人为本”作为宗旨，把执法为民落实到每一项工作的各个环节之中，面对日愈复杂化的城市管理问题，应当善于运用科学发展观，深入剖析问题产生的根源，在彻底革除简单粗暴管理方式、杜绝野蛮执法行为的同时，根据城市发展实情，围绕城市发展大局，采取得当的方法和措施解决问题，才能较好地避免管理者与被管理者之间的矛盾冲突和敌对情绪，做到“为民、爱民、利民、便民”，真正代表广大人民群众的根本利益，为城市和谐发展提供强大的动力。

（二）大力构建和谐民生型新机制，使城市管理工作更加贴近民意民生。城市管理执法工作在城市大开发、大建设进程中，要围绕着“民生工程”做文章，不能动辄由市长组织开会，一个会议就当场敲定对一个违法行为的处罚结果；或遇到涉及群体性就业、安置等利益问题不作深入调查，动辄派出几百号人进行整治。否则，就会出现政府职能部门违法乱作为情形，社会存留问题也会越积越多，群众对政府也会产生意见而导致群体性上访事件，造成政府门前是非多。对于城市发展进程中所遇到的疑难杂症和关系群众集体利益的社会热点难点问题，应当按照依据法律和尊重历史的原则妥善处理，使政府行政行为法制化，政

府处事方法更加诚信化，政府亲和力大大增强，体现出政府的诚信建设。如针对当前全国城管执法工作中普遍面临的流动摊贩占道经营“顽疾”问题，应当做好堵疏结合的文章，对交通流量大、重点景观区域和主干道上的流动摊点严格取缔的同时，在不影响交通、不影响市容、不影响群众生活的前提下，将一般次干道或沿街场地开阔的路段规划、设置成为临时经营堵疏结合示范街区，既有效解决群众就业需求与城市管理要求的矛盾冲突，使混乱无序的流动占道经营行为走向合法规范化，又充分增拓了群众就业门路，为政府分担解决民生就业问题。同时，城管执法投诉举报热线电话求要实行24小时值班制度，启动直达指挥系统和现场快速处理机制，及时处理噪声扰民、未成年人上网等群众热点投诉案件，使城市管理工作的群众参与率和信任值不断提升。

（三）构建诚信法制型新机制，通过城市管理工作促进投资发展环境建设。在新一届中央政治局常委同中外记者见面会上，胡锦涛总书记强调要“科学执政、民主执政、依法执政”。城市管理工作应当以调整优化为手段，推行政务公开和优质服务承诺，完善行政审批事项办理规程，规范城市公共资源管理和行政审批工作，让管理相对人站在同等的竞争平台上，杜绝过去行政审批工作上存在的“给了好处就乱批，不给好处就乱堵”的管理弊病，实现“诚信审批”。同时，把改善投资发展环境、推进重点项目建设作为一项中心工作，针对性违章建筑困绕投资发展环境的问题，在依法行政和提高执行文化上狠下功夫，要顶住说情风、通风报信风、吃拿卡要风，敢于碰硬，集中力量，严格执法，重拳出击，强化对违章建筑初建阶段的巡查执法，对违章建筑掀起大规模拆除浪潮，为城市开发建设扫除障碍，节约城市开发建设投资成本。通过执行决策到位的城市管理工作，促进投资发展环境建设，增强企业投资信心。

（四）构建效益创收型新机制，推动城市管理工作由粗放开支型向效率创收型转变。城市管理及执法效能的最大化，不是事后处罚，而是事前预防。传统城市管理工作由于缺乏长效型系统管理机制，只有纯粹投入而无经济收益，在执法方式上也是简单粗暴、冲冲杀杀，从单纯的突击整治到突击整治，导致政府虽然长年投入大量的人财物力，但违法行为依旧反弹多，反复整治而图劳无益。同时，对于城市领域里无偿占用城市公共资源、侵占社会公众利益的违法行为，也得不到应有的处罚，造成政府对违法行为的处罚性收益也白白流失。要走出城市管理从整治到整治的怪圈，突破管理市容环境卫生的条框意识，强化日常监管执法机制建设，防范和减少违法行为发生，从而减少政府对整治行动的投入而使执法自身成本下降，并通过制止违法行为发生而避免更多的社会资源浪费，使城市管理执法成本降低，实现城市管理执法效能最大化。同时，针对传统城市管理模式一味纯粹化投入和大量城市公共资源被少数人无偿占用的问题，认真探索城市管理与城市经营的内在联系，运用产业化法则来对待城市管理系统中的潜在资源，全面规范城市公共资源尤其是临时占用城市道路设施、户外广告设施设置的规划、审批工作，不断完善高立柱广告、路灯杆广告经营权公开招标拍卖制度，通过市场机制规范城市公共资源有偿使用行为，使城市管理产生经济效益，经济效益又反哺于城市管理，推动城市管理由粗放开支型管理向和谐效率创收型管理转变。

（五）构建文明执法型新机制，以城市管理工作推进和谐三亚建设。城管执法队伍每天在一线执法，与市民群众广泛接触，监管执法行为和队伍形象，代表着政府管理城市的能力和水平，也彰显政府与群众之间的和谐关系，要求这支队伍必须内强素质、外塑形象。在队伍作风方面，要用“三以”取代“三惯”（即以德感人、以法治市、以勤训队，取代了过去队伍散惯了、拿惯了、懒惯了的不良作风）；在处事心态方面，做到“三心一志”（即查处违法行为要顶住威胁利诱，做到心硬如铁；对待主动纠正违法违章行为的管理相对人，做到心宽如海；一线执法不被理解而挨打骂时，做到心静如水；严格执法而遭遇打击报复和污告陷害时，做到志坚逾钢）；在工作纪律方面，杜绝“三软歪风”（即加强廉洁自律，整治腐败，杜绝出现收受好处费后，在一线监管执法时心软、在审批行政许可事项时手软、在处罚案件上会讨论时嘴软的违法乱纪风气）。在此基础上，树立法治理念，增强法治意识，强化证据意识、时限意识和程序意识，严格依法办事，规范执法行为，把严格整治、文明执法、热情服务贯穿到执法工作的全过程，维护社会公平正义，使城市管理工作得到群众广泛认可和支持，阻挠执法、暴力抗法、群体性上访事件等发生率大大减少，政群关系达到有机和谐。

（六）构建科学执法型新机制，规范城市管理工作的思维定式。彻底革除陈旧的行政管理思维定式，

把“权力来源于官”向“权力来源于民”转变，把执法机关“权力本位”向群众“权利本位”转变，把“无情执法”向“有情服务”转变，把“事后处罚”向“事前预警”转变。建立健全定人员、定岗位、定责任、定标准的“四定”管理机制，推行网格化管理体系和属地联动管理方式，使城市管理工作由突击整治和随机管理方式向引导服务和长效管理方式转变，由末端被动管理向主动式全过程管理转变。同时，查处城市管理违法违规行为时，按照处罚与教育相结合原则，推行宣传、告知、处罚“三段式”执法方式，做到依法执法和文明执法，力求取得当事人的理解和配合，使城市管理工作从传统简单粗暴方式向依法行政和办案流程方式彻底转变，不断提高城管执法水平。