应急资源管理1

应急资源管理

课

程

作

业

学院：应急管理学院

专业：公共事业管理

姓名：李秀宁

学号：311019010305

应急资源管理的发展历程之浅谈

随着突发公共事件发生的频率越来越高，波及的范围和影响越来越广，进行危机管理所消耗的资源以及所需的信息日趋增多，因此对其的管理已不是单靠政府的力量就能妥善处理好，需要政府与各种社会力量相互配合和协作，共同应对各种突发事件，这既是危机非常态的特性决定，也为国内外应急管理实践所论证。应急资源管理的重要性也日渐受到关注。

广义的应急资源包括防灾、救灾、恢复等环节所需的各种应急保障。《国家突发公共事件总体应急预案》将应急保障分为人力资源、财力保障、物资保障、交通运输、医疗卫生及通信保障等。应急资源管理是一种特殊的资源管理。应急资源管理作为应急管理体系的一部分，其发展促进着整个应急管理体系的发展，同时应急管理体系的发展也体现着应急资源管理的进步。

一、美国的应急管理体系及应急资源的发展历史

应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。如果灾害超过了地方政府的应对能力，就会请求上级政府（州政府或联邦政府)的援助；这种援助会按照州或联邦的“专项法律”程序进行。在联邦层级，当遇到重大灾害时，应急管理协调要通过启动专项法律程序而进行。到了20世纪后期，应对灾害的专项法律体系逐渐被联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代替，尤其在 9.11 事件爆发之后，随着各类灾害发生的频次、后果和影响的不断扩大，这个体系的建设与发展发生了质的变化，目前还在不断的演变与发展之中。

美国应急管理体系建设大致经历了五个重大的发展阶段：

（一）20 世纪 30-40 年代：系统化应急管理与民防管理并存1933年美国成立了国家应急管理委员会，主要职责是处理经济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。国家应急管理委员会于 1939 年更名为应急管理办公室，与新成立的民防办公室联合办公。二战后期，这个办公室被解散，但在 1949 年又作为民防办公室的一部分重新建立。二战后，联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念和管理结构建立了新的应急

管理模式。同时，随着冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，而新出现的整合式应急管理理念则逐渐淡化,直到 1979 年联邦紧急事务管理局（FEMA)成立时，才得到官方认可。

（二）20 世纪 50-60 年代：返回民防为主。朝鲜战争、 1949 年前苏联成功测试核武器等事件，直接导致了美国民防系统的再度复苏，并迫使美国迅速通过了《1950 年民防法》，这是美国第一个总体的、非专项的用以应对灾害的联邦法规。该法首次提出民防准备系统建设平战结合的重要性。同时，政府发布并实施了多项法规、行政命令和项目，并对灾害与民防规划的分离/重组的复发模式进行规划，该模式一直沿用到今。在此期间，政府不断地将关注点在自然灾害和人为灾难之间转移，而且管理方式也表现为不协调、不一致。然而，二战后刚刚发展起来的全方位灾害管理思想则持续处于混乱状态，甚至被民防问题取代。这段时期，多个应急管理部门被卷入民防事务，而且管理者经常变动，使工作无法持续开展。

（三）20 世纪 70-80 年代：转向综合应急管理模式 70- 年代： 60年代美国爆发了几场严重的飓风和地震，所有层级的政府都没能有效地应对这些灾害。为了扩展政府应对灾害的种类，1972 年成立了国防民事整备署用以取代民防局。1979 年，美国成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），对分散的应急管理部门和项目进行重组。同期还推出综合应急管理范式，指出应急管理包括准备、应对、恢复和减灾四个主要方面。FEMA 的成立，标志着美国应急管理体系开始走上更加主动、系统化的轨道。1988 年通过的《斯塔福德减灾和紧急援助法》赋予了FEMA 在更多领域的权限，包括灾害应对、准备和减灾等。

（四）20 世纪 90 年代：引入多元参与的可持续性发展理念但 FEMA 处理后继的一些巨灾时还是存在诸多困难。其中一个主要原因是法案自身的缺陷，由于它没有将一些问题的细节描述清楚，导致 FEMA 在应对巨灾时反应缓慢，甚至有时对小灾害不做反应。1992 年克林顿政府将 FEMA 重新定位成一个高效和快速反应的部门并实施改革，将工作重点朝减灾方向转移，将注意力转移到“抗灾社区”这一新概念上，并推广关于持续性发展的新理念。首先，假设应急管理者的集权式控制是应对灾害最好的方式；其次，假设公众处于恐慌状态，或是出于自身最大的利益而开展行动。以此为前提，基于合理性的经典管理理论发展出

来的模式则是用以“管理”灾害的最佳手段。然而，研究发现这种理念与现实的应急管理有着不匹配的现象，因为在应对灾害时，公众可能并不慌乱，反而会形成临时团队应对突发事件。这样，基于系统理论、环境约束和组织文化理论基础之上的“适应性团体理论”开始被认为是用以解释应急管理的新理论。抗灾社区、持续性、脆弱性等概念的引入，使应急管理呈现出主体多元化和学科交叉性的特征，使其在持续性发展方面拥有了更深的内涵。

（五）21 世纪初至今：从联邦到地方全覆盖式国土安全管理模式 2000 年，布什政府成立了国家准备办公室，与国内准备办公室共同工作。然而这些措施都受到了 9·11 事件的强烈冲击。2002 年 11 月，布什政府决定在 FEMA 的基础上成立了国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部是美国政府统一领导应急治理工作的核心部门，它由联邦紧急事务管理局、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等 22 个联邦政府机构合并而成。国土安全部在全美设有 10 个地区代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，制定救援计划，协同地方组织实施应急救助。联邦和地方应急管理的性质也发生改变，这些变化推动了对相关计划与标准的需求和相关项目的发展，这就包括《国家事故管理系统》《国家反应计划》、《国家应对框架》等。

于此同时，美国的应急资源管理也逐渐形成成熟的体系，在不断的完善发展中丰富这应急管理体系。

二、中国应急管理体系及应急资源管理的发展历程

1999年4月，时任总理的朱镕基应邀参观了芝加哥市的“911”中心，，朱镕基认为美国“911”应急系统是一个城市现代化的标志，他对芝加哥市戴利市长说了一句话：“希望你能把这一现代化的设施介绍给中国。”同年 10 月，南宁市市长林国强率队考察芝加哥。历经近一年多的酝酿，2002年5月，南宁市城市应急联动系统正式运行，这是我国建成的第一套城市应急联动系统，中国应急系统扬鞭奋追的大幕由此拉开。2003年，一场突发公共卫生事件——SARS的肆虐，刺痛了国人的神经，也在拷问着一个社会应对突发危机的决心与能力。此后，是一连串的重拳出击：5 月，《突发公共卫生事件应急条例》公布；7 月，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突

发公共事件应急预案工作小组”；9 月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》公布；北京、广州、深圳、杭州、扬州、成都、重庆等地分别开始建设联动系统。接下来的 2004 年，城市应急联动成为各省市的工作重点，在短短两三个月内，众多城市都开始上马应急联动。 2005年1月，《国家突发公共事件总体应急预案》获准通过。7 月 22～23 日，国务院召开全国应急管理工作会议，中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。 2006 年 1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。同年5月，国务院应急管理办公室(国务院总值班室)成立。业界一致认为，我国应急体系建设的历程经历了三个里程碑。2003年7月28 日，在抗击非典取得胜利的表彰大会上，党中央国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，我们要高度重视非常态管理。政府第一次把非常态管理提上议事日程，这是我国应急体系建设的第一个里程碑。对于突发公共事件，我们不能再像面对非典那样仓促应战，而要沉着应对，有章可循。自 2003 年下半年开始，政府就开始编制突发公共事件的应急预案。2005 年初，通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。到 2005 年底，我国突发公共事件的应急预案体系框架基本构建而成，这是第二个里程碑。”2006 年，政府开始编制并组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。该规划的发布和实施，是应急体系建设的第三个里程碑。

目前，中国应急管理体系建设已取得很大成就，基本上可以对各类突发事件进行有效管理，但在预案制定，机构设置、应急机制及应急资源能力建设等方面还存在缺陷。编制切实可行的符合区域特征的应急预案、建立统一的应急管理部门及网络化的治理模式、全面提高应急资源能力是完善我国应急管理体系的关键所在。

三、应急资源管理之人力资源

无论如何建设应急机制, 建设什么样的应急机制都需要有一支落实应急机制的队伍, 而强化应急处置和应急救援队伍, 合理有效配置、调度应急处置和应急救援人力资源是提高应急处置能力和应急管理水平的根本保证。

人力资源管理是一个组织为了实现其组织目标, 提高效率, 运用心理学、社

会学、管理学和人类学等相关学科的知识和原理, 对组织中的人力资源进行规划、培训、选拔、录用、考核、激励以及计划、组织、控制和协调的活动过程。其最基本原则就是把合适的人安排到合适的岗位上, 最终实现人力资源效用最大化。这里主要从从人力资源招聘、人力资源配置、人力资源培训以及人力资源考核等四个人力资源管理环节分析如何加强应急机制建设, 提高应急处置能力和应急管理水平。

拥有一支门类齐全、技术过硬、敬业奉献, 能在关键时刻用得上、打得赢的应急处置和应急救援队伍是应急机制建设的基础。但是, 从根本上来说, 在其他应急机制都完善的前提下, 应急管理水平和应急救援水平的提高, 取决于应急处置和应急救援队伍组成人员的有效配合, 这个有效配合不仅仅是人数上的简单组合, 而主要是人与人之间在心理、情感和技术等方面的理解和支持, 因而应急管理、应急处置以及应急救援人员应该要由不同专业、不同性别、不同年龄以及不同性格特征的各类专业人员和辅助人员组成的一个互补协作、动态有序的团队。不仅如此, 应急处置和应急救援工作本身就是一项涉及到个体安全、集体安全乃至国家和社会安全的复杂的系统工作, 单靠某个个体是很难应对和完成的, 有时甚至需要全社会所有成员的共同努力和配合。因此, 除了要强化应急处置和应急救援专业队伍的人力资源合理配置之外, 还需要建立全社会的应急处置和应急救援人力资源的配置平台, 实现具有一定应急处置和应急救援能力的人员在紧急时刻能及时加入应急处置和应急救援活动, 从而实现其跨区域的有序流动, 这个平台的运作可以通过互联网或局域网来实现。另外, 国家和政府还应该通过适当的立法来完善应急处置和应急救援人力资源配置以及人力资源使用的补充措施, 鼓励和组织公益型和自愿型人力资源(即具有一定应急处置、应急救援能力的公益组织成员和自愿者)参与, 作为对应急处置和应急救援专业队伍人力资源的补充性配置。

现阶段我国应急管理人力资源体系建设中存在的问题：

自从2003年SARS事件发生以来，中央和地方政府在相当程度上突出了对突发事件的重视，并意识到了政府应急能力的重要性，开始在指导思想和体制七

加大建设的力度。一方面在法制建设上加快了步伐，出台了《国家突发事件应对法》等相关法律、法规，另一方面加强了机构建设和人员队伍建设，取得了不俗

的成就。但就目前的情况来看，应急管理中的人力资源建设还存在着相当多的问题，这需要各级政府和相关人员引起高度的重视。

1．思想意识转变不够，危机意识树立不足，人员的主动性积极性不足。

任何一个突发事件都会经历潜伏生成期、显现爆发期、持续演进期、消解减缓期和解除消失期这样一个生命周期。现阶段我们应对突发事件主要侧重于事件发生后的应急处置，相对忽略了治理突发事件的最佳时期——潜伏生成期。同时，各种人员的思想意识转变不够，危机观念树立不足，没有发挥思想上的积极性和主动性，没有树市抢占先机的意识。思想意识的不到位导致了行动上的滞后，最终形成了面对危机时的软弱无力和不能及时有效处理危机的尴尬局面，给社会带来巨大危害。

2．人力资源制度建设流于形式，没有发挥出其应有的功效

自从2003年SARS事件发生后，国家和地方各级政府开始意识到应急管理的重要性，并相继出台了包括《国家突发公共事件总体应急预案》和其他子预案、专业预案在内的大大小小几十部预案。同时，从中央到地方都设立了应急管理办公室等相关的职能机构和职能部门，旨在强化应急管理工作。但是从各级政府的预案中可以看出这些预案缺乏地方特色，没有与本地的实际情况相结合，缺乏可操作性。在机构和人员建设过程中，虽然设立了相关机构，编排了相关人员，赋予了相关权力，形成了相关制度，但是有很多应急事务办公室的人员设置过少且是非专业人员，并且人员素质不高。而地方政府应急管理中关于人员设置的制度建设往往流于形式，没有发挥出应有的功效。

3．应急专业人员技能单一，不符合应急管理中的复合型人才要求。

突发事件发生后，由于它涉及面相当广泛，单靠一．个部门或者一级政府的力量有时是不可能完成一个突发事件的应对的，这还需要公安、消防、通讯、卫生、医疗等多个部门的通力配合，才能及时有效地处理各种类型的危机。但是由于目前我们的教育体制和其他多方面的原因，造成应急管理中各级专业人员的综合能力相对较低。

4．针对兼职人员的环境和制度的缺失，使得其综合能力相对较低，协同作用发挥不强没有形成针对兼职人员的征集、培训、使用等相关的机制和体制，没能给兼职人员队伍的培养建设一个良好的制度环境，这些都使得广大兼职人员缺乏培

养的机会，造成了其专业素质和综合能力低下的局面。

5．专家库建设及运行没有形成长效机制，没能充分发挥其专业优势的力量。

从我国目前开展应急工作的情况来看，中央和地方均没形成专家库建设及运行的长效机制。政府在特定的应急管理过程中会组织相关的专家人员参与应急工作，并作为政府的咨询和顾问机构。但当应急活动结束时，专家团也随即宣告解散，等到下一次需要时再来组织各专家、学者发挥其专业优势的力量。由此可以看出，政府运用专家库的重点是在危机应对过程中，而对建设重视。政府的卜述作为容易打击各专家、学者的积极性和主动性，不利于充分发挥各专家团成员的力量。

综上所述，无论是应急管理还是应急资源管理，我们，依然在路上。