我国行政法治的现状及成因

我国行政法治的现状及成因

——论行政立法中的群众参与度公众参与与人民代表大会制度一道，构成我国现代民主的基本模式。在行政法治领域，公众参与对于保障行政机关依法、公正行使职权，防止滥权和腐败，防止侵权和歧视，有着特殊重要的意义。1982年宪法在确立了代表制民主的同时第一次在中国宪法中明确确立了参与制民主。宪法第2条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。但是，我认为无论是从公民角度参与国家建设来说，还是从行政部门的工作人员提供意见的角度来讲，我国行政法治中的群众参与度还是相对较低的。当然，我所指的公众包括的范围是：普通的公民和所有参与不到立法中去的执法部门一线工作人员。

一、我国行政法治中公众参与程度较低的现状

目前，在我国一项行政法治从行政管理部门上报到发布出台，内容基本不会有大的变化。历来有着上级领导走一圈，低下陪着看一遍，基层工作人员提出自己意见的渠道闭塞，人民群众的呼声吹不到调研领导的耳朵里的现状。

立法调研的主体只限于行政管理部门，调研活动的过程和方式也比较薄弱，往往缺乏对立法必要性可行性的深入分析和论证，对各方面意见的反应不充分。因此，审议草案的

背景资料根本是单一和不足的，立法者难以作出准确的判断，影响了立法的质量。

以前虽然也一直在坚持对立法草案征求意见，但具体到征求那些人的意见、采取什么方式、最后采纳谁的意见、采纳多少都缺乏一个相对合理和固定的标准，结果很可能是该征求的未征求，不该采纳的都被采纳了。虽然行政机关也往往通过咨询、协商等方式收集民意，进行利益协调，但行政机关一般对此并不负有法律上的义务，公众能否参与行政法治过程往往取决于行政机关的单方意志。这使得行政法治的民主性、公正性大打折扣。目前，立法项目一经确定，起草部门就基本占据主导。整个起草程序中，政府系统内的“会签”和对政府系统外单位的征求意见程序已经成为惯例，但是形式意义大于实际作用。

第一，征求意见的范围主要取决于法制机构，没有硬性规定，一般比较注重听取相关管理部门的意见，一些与草案内容有利害关系的相对人缺乏表达意见的机会。

第二，以书面征求意见为主，修改意见往往只能局限于具体条文，这在草案内容未必成熟的情况下有较大局限性。

第三，除非发现明显的问题，法制机构一般不可能组织专题讨论，主管部门容易通过驾驭具体条文的起草和修改达到其行政意图。

第四，法制机构征求意见的结果不须作披露，相关管理

部门很难获知草案修改情况并进一步提出意见。

二、形成参与程度低下的原因

讨论行政法治中存在问题的成因，应当从法制建设的大环境出发，正确看待影响行政法治的各种因素。我认为，造成问题的原因主要来自三个方面：

1.立法受制于部门主导，没有统一标准进行评判

这几年政府机构设置进行了重大改革，厉行行政审批制度改革，但在政府职能转变尚未根本转变的情况下，由部门起草法规规章势必为公正立法带来弊端。现有的行政法律规范内容大多重行政主体的权力，尤其是所谓的上层行政主体的权力，这样，就影响了行政法律规范的公正性和严肃性，使行政行为自身缺乏一种法律监督机制，不利于保护管理相对人的合法权益。这与行政法治用于控制和监督行政权的宗旨是相悖的。

从现实中看，行政法治活动的基本流程是，先在各主管部门认为有必要的范围内确定需要完成的立法项目，然后由负责该事项的主管部门负责牵头开展立法调研和起草，草案基本成熟后报送到政府法制机构进行审查，审查过程中由法制机构负责听取相关管理部门和有关单位的意见，作相应修改后正式送审。可以说，在行政法治草案的调研起草、征求意见和修改的过程中，基本以主管部门为主，法制机构和相关管理部门为辅。在这种状态下，立法质量主要依靠管理部

门的立法指导思想和具体操作人员的素质，不确定因素太多，行政法治的质量难以获得制度保障和外部监督。

2.执法一线的工作人员参与不到立法中去

很多法律出台后，有些条款不仅公众不能理解，连在执法一线工作的人员都一片哗然，对今后的执法形成了一定的弊端。所以，立法过程在理论与实践中都应该有一线工作人员的参与，当然，这不是指简单的参与，而是需要把真正的建议直接反馈的一种制度，使真正的信息减少逐级筛选和逐层淡化的过程。这对于提高立法程序乃至于整个立法学的研究，以促进我国法治建设的发展，所急需的还是大量的懂得立法学理论的人才到执法一线去，与执法一线的工作人员加强沟通。没有理论和人才这两个基础，我国行政法治的完善将难以起步。

3.各部门的联合沟通不佳，群众意见反馈不到位

目前，我国政府部门内部，执法监督、行政复议、信访处理机构与立法机构之间关联度不够，使得群众有意见和建议，而不能反映到立法人员，因此不能形成有效的立法驱动、立法监督机制。在执法监督、复议和信访工作中发现的一些问题，可能需要立法层面研究解决，例如，复议中发现不少案件涉及的通风采光纠纷，符合规划技术标准，应当给予维持，但问题在于规划技术标准本身已存在问题应予修改。这些问题作为法律执行中的反馈信息客观存在，能够进入政府

处理程序的个案基本上都是矛盾进入一定激化程度的，带有普遍性的可能性比较大，因此，是具有重要价值的，但没有得到有效利用。结果可能使得存在的问题继续扩大，解决问题的社会成本越来越高，造成立法与实践需要相脱离。

在我国，普通公民表达意见的渠道是有限的，在利益受到侵害时，他们的表达方式往往是给有关领导反映、向有关部门举报、到信访办申诉等，而这些方式只能在一定程度上针对他们的具体事件起到一定的具体作用，即使有某些涉及到现行制度和法律不够完善的问题也难以引起大众的注意，除非这个问题已经十分突出，而且政府也认识到了这一点，才有引起法律变革的可能性，但这种几率确实太过微小了。

针对目前行政法治中存在的不足问题，需要针对问题的成因，从多个角度加以研究探索，在观念和机制上推进制度建设的科学化、民主化，提高立法质量。