我国清洁生产立法现状及完善的法律思考

我国清洁生产立法现状及完善的法律思考

成红*

摘要：清洁生产是一种将整体预防的环境战略持续应用于生产过程、产品和服务中，以增加生态效率和减少人类及环境风险的思想和战略，其实质是贯彻污染预防原则。本文在讨论清洁生产的含义及我国清洁生产立法意义的基础上，分析了我国清洁生产的立法现状，尤其是《中华人民共和国清洁生产促进法》的特点，并对我国清洁生产立法的完善提出建议。

关键词：清洁生产立法特点完善

一、清洁生产的含义及我国清洁生产立法的意义

当今世界经济的高速发展带来严重的环境污染和生态破坏，环境问题日益严重。而在所有现存的环境问题中，工业污染最为突出，这对传统的工业生产方式提出了挑战，迫使企业在追求利润的同时不得不考虑自己的生产活动对环境的影响，并积极寻求一种能兼顾经济效益与环境效益的全新途径。清洁生产由此应运而生。

（一）清洁生产的含义

所谓清洁生产，简单地说，即采用清洁的能源、原材料、生产工艺和技术，制造清洁的产品。1989年，联合国环境规划所（LINEP）在总结西方工业国家关于废物最少量化、源头控制、无废和少废工艺、清洁工艺、污染预防等新的生产和污染防治战略的经验基础上，首次提出了“清洁生产”（Cleaner Production）这一术语，以此来表征从原料、生产工艺到产品使用全过程的广义的污染防治途径，并具体定义清洁生产为：将综合预防的环境保护策略持续地应用于生产过程和产品中，以期减少对人类和环境的风险。这一清洁生产的定义包含了两个全过程控制，即生产全过程控制和产品整个生命周期全过程控制。在1992年联合国环境与发展大会上，清洁生产被正式公认为可持续发展的先决条件。今天，许多国家已将清洁生产的要求由工业生产领域推广到农业、服务业等领域，并开始探索发展循环经济，建立循环社会。

值得注意的是，清洁生产的实质是贯彻污染预防原则，其不以污染的控制为唯一目的。它在控制污染、直接节约废物处理费的同时，至少可以带来以下两个方面的好处：一是减少对资源的索取，有效地提高资源的利用率，降低企业生产成本，产生良好的经济效益；二是改善企业及其产品的社会名声，使之有更好的信誉度，从而增强企业的市场竞争力，客观上有利于实现环境、经济、社会的协调发展。可见，清洁生产是实施可持续发展战略的关键措施。

（二）我国清洁生产立法的意义

自20世纪90年代初清洁生产的思想进入我国以来，我国政府作出了积极回应。1992年8月经党中央和国务院批准的《中国环境与发展十大对策》明确提出，新建、改建、扩建项目的技术起点要高，尽量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1994年国务院通过的《中国21世

纪议程》更是把清洁生产作为优先实施的重点领域。1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》再次强调了要推行清洁生产。1997年国家环保局《关于推行清洁生产的若干意见》明确提出了“九五”期间推行清洁生产的总体目标以及实现该目标的九个方面的意见。1997年3月九届全国人大第五次会议通过的《政府工作报告》再一次要求“推行清洁生产”，说明实施清洁生产对实现经济可持续发展的重要意义已逐渐为社会各界所认识到，采取有力措施推行清洁生产已列入我国政府的工作目标。根据九届全国人大常委会立法规划，全国人大环境资源委员会于1999年初成立了清洁生产促进法起草领导小组，开始了我国清洁生产法的起草工作。1999年国家经济贸易委员会发布《关于实施清洁生产示范试点计划的通知》，确定在全国10个城市和5个行业开展清洁生产试点、示范工作。至今，这项工作涉及的省、自治区、直辖市已有24个，试点企业通过清洁生产审核和生产工艺技术改造，普遍取得了良好的经济效益和环境效益，主要污染物平均削减20%以上，一些因污染严重面临关闭的企业也实现了达标排放和扭亏为盈。可见，从1993年我国开始推行清洁生产至今，已取得了一系列成效和经验。在今天我国已加入WTO的新形势下，推动实施清洁生产具有更为紧迫的意义。

作为污染预防与控制的重要手段，清洁生产对于环境问题的解决乃至于可持续发展战略的实施十分必要。惟其必要，付诸实施才有意义。然而，环境问题具有外部不经济性特征。面对环境问题，在市场发育尚不成熟阶段，市场的失灵不可避免。市场失灵一方面决定了市场不可能自发地产生清洁生产的要求，另一方面又内在地要求政府的干预，以促使外部不经济性的内部化，实现环保目标。在此问题上，发达国家“经济发展靠市场、环境保护靠政府”的经验值得借鉴。

环境保护靠政府，依靠政府可克服清洁生产实施中的诸多障碍。而政府干预的实现则需要立法保障，其原因包括以下四个方面。

1．通过立法，可对各级政府、企业等在清洁生产推行与实施中的职责、义务作出明确规定，使企业真正获得清洁生产实施主体地位，使政府得以充分发挥在清洁生产中的管理作用，并在此基础上对政府、企业乃至个人的相关行为作出法律规制。

2．通过立法，可为清洁生产的推行与实施作出一些制度上的安排，依托政府的立法引导和立法强制，形成有利于清洁生产的市场导向和管理机制。

3．通过立法，可以法律形式界定清洁生产的内涵及外延，统一清洁生产的要求即符合清洁生产的相关技术尺度，改变清洁生产因缺乏规范与强制力、约束力而难以推行和实施的状况，提高其现实实现程度。

4．通过立法，可以政府行为开展清洁生产的宣传教育，迅速提高社会各界对清洁生产的认识，提高企业自觉实施清洁生产的积极性与能力，提高政府及其各部门为企业实施清洁生产提供服务与支持的效能，最终实现环境效益与经济和社会效益的统一。

总之，从清洁生产要求的提出到清洁生产的推行与实施，都离不开法律引导与推进机制，以发挥市场与政府的双重作用，为清洁生产提供有力的法律保障。

二、《中华人民共和国清洁生产促进法》的特点

2002年6月29日，第九届全国人大常委会第28次会议通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）。该法将于2003年1月1日正式实施。这是一部旨在动员各级政府、有关部门、生产和服务性企业推行和实施清洁生产的专项法律。它的制定标志着我国可持续发展事业的历史性进步，对促进我国经济、社会的进一步发展将产生积极的影响。研究《清洁生产促进法》的特点，有助于我们进一步探讨如何完善我国清洁生产的立法问题。

《清洁生产促进法》具有以下四个特点，这些特点从各个侧面体现了本法的性质。

1．在立法名称上，体现促进实施清洁生产的立法宗旨，使本法既不同于单纯的政策法，也不同于单纯的行政管理法，而是兼具了政策法与行政管理法的双重性质，是对清洁生产的政策性法律规制和管理性法律规制的结合。作为我国第一部清洁生产专项法律，其在制定过程中充分考虑到立法的市场经济背景，一方面强调企业等市场主体在清洁生产实施过程中的自主性，另一方面强调政府对清洁生产行为的引导、鼓励和支持，对市场体制下政府与市场各自的功能及相互关系进行了正确评价。本法以立法形式对企业和政府在清洁生产问题上的职责、义务予以明确定位，体现了环境保护与经济发展一体化的思路，也有利于处理好清洁生产立法与环境保护基本法及其他有关的环境单行法的关系。

2．在立法内容上，以促进实施清洁生产的鼓励性、促进性、倡导性法律规范为主。基于引导、鼓励和支持企业清洁生产行为的立法思考，本法以引导、鼓励和支持性的法律规范为主要内容，而不以直接行政控制和制裁性法律规范为主要内容，强化了政府在清洁生产中的行政推动作用，淡化了政府的行政强制色彩。具体来说，第二章“清洁生产的推行”，对政府及有关部门明确规定了支持、促进清洁生产的具体要求，突出了政府的引导和服务功能；第三章“清洁生产的实施”，规定了对生产经营者清洁生产的三类要求，即指导性要求、强制性要求和自愿性要求，其中指导性要求所占比例最大；第四章“鼓励措施”，对实施清洁生产的单位和个人规定了表彰、奖励、资金补助、优惠贷款、减免增值税等措施，明确实施清洁生产者可以从多方面获益。以上鼓励性、促进性、倡导性法律规范的确立与本法的名称相一致。

3．在法律的调整范围上，本法包含了全部生产和服务领域。一方面通过立法扩大了清洁生产的范围，使之由传统的工业生产领域延伸到全部的生产和服务领域；另一方面又将重点放在有关工业生产领域清洁生产的推行、实施的具体规定上，对除工业生产领域以外的其他领域清洁生产的实施只作了原则性规定。本法对其调整范围内的不同行业在清洁生产实施方面所作的不同规定，既反映了当前我国工业生产领域推行清洁生产的迫切性，又体现了法律规定的前瞻性，为农业、服务业清

洁生产的推行乃至于公民个人在生活领域如何消费产品问题的解决，预设了一定的法律空间。

4．在法律责任问题上，规定只有当企业违反了法定强制性清洁生产要求时，才要求其承担相应的法律责任。可见，强制性清洁生产要求是一种法定义务，相应法律责任的规定则是对违反清洁生产法定义务行为的否定性法律评价。指导性要求不附带法律责任，自愿性规定还可以依法得到奖励和享受优惠政策。在整部《清洁生产促进法》中，关于清洁生产的强制性规范甚少，取而代之的是大量指导性要求和自愿性要求，这充分体现了本法“促进法”的特点。

三、我国清洁生产立法的完善

在我国，清洁生产作为一种观念以及反映清洁生产要求的法律规范由来已久，如1989年全国人大常委会通过的《中华人民共和国环境保护法》即以综合性环保基本法的形式对清洁生产的内容作了原则性规定。然而，直到1992年，我国在立法及环保工作中都没有明确提出清洁生产的概念。清洁生产作为一个明确的概念，是在1992年联合国环境与发展大会将其写入《二十一世纪议程》后才传入中国的。此后，清洁生产的法律要求开始在我国一些单项环境介质保护或单项污染物污染防治的立法中出现，如1995年10月全国人大常委会通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第4条的规定是我国法律第一次明确、完整地使用清洁生产概念，又如1995年8月全国人大常委会修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第15条和1996年5月全国人大常委会修订的《中华人民共和国水污染防治法》第22条也均对“清洁生产工艺”进行了规范。至此，清洁生产实际上已成为我国环境保护法的一项新的基本制度。然而，直到此时，清洁生产在我国立法中还只有一些分散的、倡导性的法律条款，就其对清洁生产的法律规制而言，远不能满足现实需要。

《清洁生产促进法》作为我国第一部关于清洁生产的专项法律，其出台使我国关于清洁生产的立法上了一个新的台阶，使我国清洁生产的实施有了基本的法律依据，更为我国清洁生产立法的进一步完善提供了一个支点。

围绕《清洁生产促进法》，今后我国的清洁生产立法应从以下三个方面展开，以形成完整的清洁生产法律体系。

1．修订《中华人民共和国环境保护法》，增加关于清洁生产的原则性规定，以环保基本法的形式确认清洁生产是我国环保基本制度。《环境保护法》是我国环保基本法，清洁生产是我国环保的一项基本制度，因此，作为清洁生产专项法的《清洁生产促进法》，在一定意义上可视为《环境保护法》的下位法，《环境保护法》对清洁生产的原则性规定，将成为清洁生产立法的法律依据。从现状来看，我国《清洁生产促进法》已出台并将于2003年1月1日开始实施，这是我国以往清洁生产法律规制的经验结晶，反映了我国清洁生产发展的需要，而此时在《环境保护法》中增加关于清洁生产的原则性规定，虽显得太迟但仍是填补缺憾之必需。

2．制定相关法规、规章，完善清洁生产法制化配套措施。第一，在《环境保护法》关于清洁生

产的原则性规定、清洁生产专项法即《清洁生产促进法》之下，为实施清洁生产专项法，规范清洁生产监督管理制度，还必须制定有关法规、规章，完善清洁生产法律法规体系。具体来说，应由国务院组织制定并颁布有关“管理条例”、“实施细则”，由国务院有关部门为加强清洁生产工作颁布有关“实施办法”、“管理规定”等；各地方权力机关及地方政府应结合本地区的实际情况，在其职责范围内制定一系列规范性法律文件，这些文件以解决本行政区域内清洁生产中某一特定问题为目标，具有较强的针对性和可操作性。第二，环境标准是我国环境法规体系的重要组成部分之一，也是环境法制管理的基础和重要依据。有关清洁生产的法规、规章的实施，最终都必须建立在经过仔细研究的、明确可行的环境标准的基础上。因此，国家可通过制定一系列技术规范即定量衡量清洁生产的指标与办法，完善清洁生产相关管理制度（如清洁生产审计制度、清洁产品环境标志制度等），并编制国家清洁生产技术导向目录和清洁生产实施指南等，去引导企业的行为。第三，借助计算机等现代化手段，建立并运用综合监测系统和管理系统，以支持清洁生产法律、法规的实施。总之，清洁生产立法应形成从国家到地方、从原则性规定到具体实施办法的法律法规体系和配套措施，从而有效地规范和指导各地区、各行业的清洁生产工作。

3．顺应清洁生产实践的发展，不断完善《清洁生产促进法》的有关规定。《清洁生产促进法》是以往清洁生产实践经验的产物，随着经济的发展和环境问题的日益凸显，其本身还需不断完善。就目前来看，至少可考虑从以下两个方面加以完善。第一，加强对农业、服务业等领域实施清洁生产的法律规制，增加对公民个人在生活领域中如何消费产品问题的法律规制。《清洁生产促进法》由于受到我国清洁生产实践程度的限制，特别是由于我国目前工业污染问题非常突出，因而其主要对工业生产领域清洁生产的推行和实施进行了法律规制，而对农业、服务业等领域实施清洁生产问题只以个别条文进行原则性规定，对公民个人在生活领域中如何消费产品的问题则完全未涉及，这些都有待以后在立法条件成熟时加以完善。第二，不断完善关于清洁生产法律制度的规定。政府要推动清洁生产，企业要实施清洁生产，都离不开一个相对完备的清洁生产法律制度体系，其包括清洁生产过程及产品的指标体系制度、清洁生产产业支持和技术改造支持制度、清洁生产社会保障制度、清洁生产许可制度、清洁生产检查制度、清洁生产审计制度、个人与单位双重责任制度、行政程序与民事、刑事诉讼程序相结合制度等( )。虽然《清洁生产促进法》不同于单纯的政策法，但从发展来看，这在我国不能成为拒绝清洁生产法律制度体系的理由。相信随着清洁生产实践的推进，清洁生产法律制度体系的完善指日可待。