公共管理学精简版修订稿

公共管理学精简版文档编制序号：[KKIDT-LLE0828-LLETD298-POI08]

1.公共管理学产生发展的内在依据和外在条件

（1）内在依据：

①公共管理与私部门管理有本质区别：公共利益目标与私人利益目标；垄断强制性与自由竞争性；制衡性与自主性；多元理性与经济理性；政府机制与市场机制。

②现代社会变迁推动公共管理发展：公共物品的需求和供给在稳定地扩大；社会生活中的公共事务日益增加；公共管理所面临的环境更加复杂多变。

③传统行政学的局限：理论框架局限；管理主体局限；管理理念与手段局限；管理对象与目标局限

（2）公共管理学是时代的产物，其产生的时代背景包括以下几个方面：

①西方国家摆脱困境的需要a、政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满b、经济衰退和财政压力的加剧c、社会问题与政府不可治理性的增加

②科技革命和全球化浪潮a、科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

b、全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

③政府管理和民主制度方面的矛盾a、以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求b、西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”

2.公共管理与私部门管理的本质区别

（1）公共利益目标与私人利益目标

（2）垄断强制性与自由竞争性

（3）制衡性与自主性

（4）多元理性与经济理性

（5）政府机制与市场机制

3.公共管理的定义与内涵

定义：公共管理是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

内涵：（1）公共管理的主题是政府和其他公共部门，而不是四人及其组织（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显着特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众

（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁而不断调整

（4）公共管理来自民众的授权并富有直接的社会责任，因此必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准

（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

4.公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

5.管理理论

(1)古典学派理论

(2)行为学派理论

(3)决策学派理论

(4)系统学派理论

(5)新管理主义理论

6.新管理主义理论包括：

（1）企业再造理论：是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。

（2）虚拟企业：是把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空和约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体，并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。

（3）学习型组织：是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。

7.当代经济学理论

(1)公共选择理论

公共选择理论产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。

(2)政府失败论

“政府失败”是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。(3)代理理论和交易费用理论

代理理论又称合同理论。在专业分工的条件下，由于每个人都不可能是自给自足者，因此一种所谓的“委托—代理”关系便会相伴而生。交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。

8.政府失败的表现

（1）个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足

（2）公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源

（3）公共支出成本规模过大或者效率降低

（4）政府的活动达不到预期的目的

9.政府失败的原因

（1）公共决策失效

在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因有：

a、社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，“阿罗定理”已经证明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难

b、即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的

c、决策信息的不完全性

d、选民的“短见效应”

e、选民的“理性而无知”。

（2）政府工作机构的低效率

政府工作机构的低效率原因：①缺乏竞争性压力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。

（3）政府的内部性与扩张

政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

（4）政府的寻租活动

寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。10.对新公共管理的评析

（1）新公共管理的时代特征：

①新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物

②新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局

③新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势

（2）新公共管理的“解题”特色

新公共管理在化解西方政治运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”这两个方面。

（3）新公共管理的理论困难与受到的批评

①新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择

②新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义

（4）新公共管理的借鉴意义

①必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面

②充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率

③必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系

④注意研究借鉴当代工商管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变

11.公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

12.公共组织与非公共组织的区别

（1）活动的目的不同：非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务；公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员的整体利益。

（2）为社会所提供的服务不同：非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品；公共组织则为社会提供公共产品。

（3）管理对象不同：非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉；而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，以全社会的公共事务为自己的管理对象，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

（4）活动的依据不同：非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上；公共组织则以国家强制权力为活动依据，具体而言，就是以国家法律作为活动的依据和准绳。法律是国家权力的象征，依法管理是公共组织的重要特点。

13.公共组织的结构

（1）公共组织的纵向结构：最高层次的公共组织为决策层，中层公共组织为协调指挥层，基层公共组织为技术操作层

（2）公共组织的横向结构：按业务性质分工，按管理程序分工，按管理对象分工（3）公共组织的主要结构形式：直线制，职能制，直线职能制，矩阵制

14.科层制方法的主要特征

（1）组织标准化

（2）工作秩序化

（3）管理规范化

15、传统科层制组织的困境

(1)传统科层制理论的基本贡献：

首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。

其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。

第三，倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。

(2)科层制组织的内在缺陷：

①科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。

②采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

③排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。

④依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

15.公共组织变革的主要内容

（1）公共组织职能要发生变革：

a、从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

b、从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。

c、从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来混淆不清向高度分化转变。

d、从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。（2）公共组织结构要发生变革?：

①在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。从公共管理的作用领域来看，由“微观管理部门为主转向以宏观管理部门为主的变革。

②在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。

(3)公共组织权力关系要发生变革?：

首先，公共组织向社会组织还权；

其次，横向分权；

最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。

16.市场机制的缺陷

（1）市场不能消除垄断和非公平竞争

（2）市场不能解决外部性问题

（3）市场无法满足社会对公共产品的需求

（4）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题

（5）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡

17. 公共管理在市场经济中怎样克服缺陷（市场经济中公共管理职能的内容）

（1）限制垄断和促进竞争

（2）界定和维护财产权，克服外部性

（3）提供公共物品

（4）保障收入分配的公正化

（5）调控宏观经济

18.公共政策的过程：设计、执行、评估、修正与终止

19.公共政策：是公共行为主体，在职能范围内为了某一特定的目的，经过政治活动所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。

20．政策执行研究的途径：自上而下的公共政策执行途径和自下而上的公共政策执行途径

21．政策评估结果的处理方式

（1）政策方案调整

（2）政策方案持续

（3）政策方案终止

（4）政策方案重组

22.领导方式的划分标准

（1）以领导者对权力运用的方式为标准划分为独裁式的领导、放任式的领导、民主式的领导

（2）以领导者的作风与态度为标准划分为以人员为中心的领导、以工作为中心的领导23.绩效管理：是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。

24.公共部门绩效评估指标的四要素（“4E”指标）：

（1）经济（Economic）：经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源量

（2）效率（Efficiency）：效率指标通常包括服务的提供、活动的执行、服服务与产品的数目、服务的单位成本的等

（3）效能(Effectiveness)：效能通常是指公共服务实现标的的程度，又可称为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响

（4）公平（Equity）：公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人能否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到了更多的社会照顾。

25.政府绩效的测评标准和方法

（1）公共部门的绩效评估标准：数量标准、质量标准、时效标准、费用标准

（2）公共部门绩效的测评方法：职能测定法、费用测定法、标准比较法、要素分析法

26.目标管理的过程：设定组织目标、目标的具体化、目标完成检查和业绩考评

27. 公共权力：公共权力的获取一般是通过授权方式获得的，以职位权力为主，其中主要有合法权、强制权和奖惩权

28.公共权力的内涵及其特性

(1)内涵：

①公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者

②公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权

③公共权力的最终作用对象是公共事务

④公共权力的目标是谋取公共利益。

(2)特性：社会性、政治性、工具性、独立性、多元性。

29.公共责任应如何落实

（1）公共责任的分配问题：公共责任的分配应当清晰明确，而且公共责任与公共权力对应，即拥有多大的权力必须课以相应的责任

（2）公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现

（3）落实公共责任必须具备相应的客观条件

（4）公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控

（5）总之，公共责任的落实应坚持的原则是：公共权力与公共责任应对等；公共权力与公共责任的分配应明确；公共权力行使过程必须受到监控；公共权力机构具有行使权力和承担责任的能力。

30.如何正确处理对公共权力监控中的问题

（一）公共权力监控中存在的问题：

（1）对被监控者实施监控的问题：专业知识与信息不对称；专职地位的优势；人事制度的保护性质；被监控者设法逃避监控。

（2）对监控者实施监控的问题：监控者内在动力不足；对监控者的公共权力的监控与约束；监控者之间的协调。

（3）政治指导的监控手段缺乏问题

（4）组织结构和功能的分割问题

（5）公共权力的监控成本问题

（二）正确处理监控中的问题：

（1）建立监控机构

（2）完善监控机制

（3）提高监控机构绩效

（4）发挥社会监督的作用：社会公众参与监督、舆论监督

31.政府职能的有限性：也称政府职能的限度，具体包括：

（1）能力限度，即政府是否具备承担某些社会或市场管理的能力，如果没有能力，就最好不要干预

（2）效率限度，即在市场机制、社会组织和政府行政具有相同调节能力的条件下，应当有一个成本收益的比较问题，行政干预应当以效率最高为限度；

（3）合法限度，即如果现存的政府行政、社会组织或市场机制在技术上都有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么谁能更符合法律与公正的原则，就应由谁来承担。

32.非营利组织：是有别于政府组织、营利组织的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。

33.目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度3种。

据1992年《世界银行发展报告》等资料，国外非营利部门的资金来源有3个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。

34.公共物品的特性

（1）效用的不可分割性，指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。

（2）消费的非竞争性，是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量

（3）受益的非排他性，是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外

35.公共部门战略管理：即公共部门在分析内外部环境变化的基础上，确立和调整组织的长期战略目标，并进行适当的政策选择，整合组织资源来实现组织的战略目标的政策决策与实施过程。

36．公共部门战略的类型：

（1）支配者型战略

（2）指导者型战略

（3）造势者型战略

（4）适应者型战略

（5）流浪者型战略

（6）官僚型战略

（7）妥协者型战略

（8）共生者型战略

37.公共部门战略管理实施的三个阶段：战略规划、战略实施、战略控制

38. SWOT分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势与弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。

39.企业型政府：是与“官僚政府”相对应的，它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。

40.政府再造的“5C策略”：

（1）核心策略（Core Strategy）

（2）结果策略（Consequences Strategy）

（3）顾客策略（Customers Strategy）

（4）控制策略（Control Strategy）

（5）文化策略（Culture Strategy）

41.民营化：是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。

优点：

（1）降低成本

（2）提高服务质量

（3）增加选择机会

（4）整合民间资源用于国家发展

（5）示范效果

目标：

（1）减少政府开支、政府债务

（2）增加政府收入

（3）减少政府在经济和其他方面的干预

（4）建立与强化市民社会，弱化政府的社会角色

（5）改革官僚制，获得公众支持

（6）提高公共服务质量和人民生活水平

类型：

（1）委托授权

（2）撤资

（3）替代

(Build、Operate and Transfer)模式：是公共工程民营化的基本模式，是公共服务民营化的具体表现，它由兴建、营运、转移三阶段构成。