关于《深圳经济特区海域保护与使用条例(草案)》修改情况的说明和审议结果的报告

关于《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》修改情况的说明和审议结果的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我代表法制委员会，向常委会本次会议报告《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》（以下简称《草案》）的修改情况。

为加强海洋生态文明建设，保护海洋生态环境，促进海域合理开发利用，市政府组织起草了《草案》，提请市人大常委会审议。2019年4月，市六届人大常委会第三十三次会议对《草案》进行了第一次审议。根据常委会审议意见，法制委员会组织有关部门对《草案》进行了修改，并经市六届人大法制委员会第二十六次会议统一审议，形成了《深圳市海域使用管理条例（草案修改一稿）》（以下简称《草案修改一稿》）。《草案修改一稿》对《草案》的主要修改和需要说明的问题如下：

一、关于法规名称和立法形式

常委会审议意见一致认为，《草案》包括海域保护和海域使用两个部分的内容，其中海域保护的内容过于单薄，海域使用管理的内容比较丰富，主要原因是国家海洋环境保护法刚刚修订不久，内容比较全面具体，目前需要细化补充的内容不是太多。而国家海域使用管理法和《广东省海域使用管理条例》颁布实施时间较早，内容比较原则，且没有进行进一步修订，需要补充细化的内容比较多。其次，《草案》将海域保护和海域使用管理放在一个条例中进行规范，形成既有一定联系，但侧重点显著不同的两个重心，而这两个部分的内容在上位法中均是分别立法。海域保护的主要上位法是《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年8月23日通过，2017年11月4日第三次修正）和《广东省实施〈/span>中华人民共和国海洋环境保护法办法》（2009年3月31日通过，2015年12月30日修正）。海域使用管理的主要上位法是《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年10月27日通过）和《广东省海域使用管理条例》（2007年1月25日通过）。同时，机构改革之后，两个方面的工作分属两个不同的部门管理，海洋环境保护工作由生态环境部门负责，海域使用管理由规划资源部门负责。在一个法规中同时规定两个部门管理的两项不同性质的工作，在立法实践中比较少见。因此，我们同有关部门反复研究，并征求了部分常委会组成人员的意见，《草案修改一稿》将《草案》名称中的“保护”删除，集中规范海域使用管理。

关于立法形式。《草案》采用经济特区立法形式，理由是对上位法有部分变通规定，例如实行海域详细规划制度、创设海洋工程报建审批流程、建立海域使用管理线制度、授权海监机构以自己的名义执法、设立了更为严格的法律责任等。我们研究后认为，上述内容除行政处罚超过上位法规定的幅度之外，其他属于补充和细化上位法的规定。国家既赋予了我市经济特区立法权，同时也赋予了我市设区的市立法权。属于城乡建设、环境保护和历史文化保护三个方面的立法事项，且不需要变通国家法律、行政法规规定的，应当采用设区的市立法形式。关于行政处罚规定，我们认为国家海洋环境保护法、海域使用管理法以及相关法律、行政法规和广东省地方性法规的规定是适当的，不需要大幅度提高处罚标准。例如海洋环境保护法规定：对造成海洋环境污染的，除承担赔偿责任外，还视情形分别按照实际损失金额的百分之二十、百分之三十处以罚款，对不按规定向海洋倾倒废弃物的，处三万元以上二十万元以下罚款，倾倒境外废弃物的，处十万元以上一百万元以下罚款；根据海域使用管理法规定，未经批准非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，

并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款，对未经批准进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款，擅自改变海域使用用途的，处应缴纳海域使用金五倍以上十五倍以下罚款。因此，《草案修改一稿》采用设区的市立法形式，法规名称相应修改为“深圳市海域使用管理条例”。

二、关于本次修改的指导思想

（一）积极贯彻中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》关于“支持深圳加快建设全球海洋中心城市”和“坚持生态优先、加强陆海统筹、严守生态红线、保护自然岸线”的要求，在严格保护海洋生态环境、严格规范管理的前提下，科学统筹本市海域利用，发展海洋经济，重点支持海洋科技创新、海洋科技成果转化，发展海洋新兴产业，提升海洋服务业。

（二）坚持节约优先、保护优先，通过严格规范海域使用实现严格保护海洋生态环境的目标。国家关于海洋环境保护、生态保护的法律、行政法规和广东省地方性法规制度比较健全，我市目前在这方面的创新空间不大，补充细化的任务也不重，因此《草案修改一稿》不再重复上位法关于海洋环境保护方面的规定，而是按照生态优先、保护优先的原则严格规范海域使用管理，从而实现合理开发利用海洋资源和有效保护海洋生态环境双赢的局面。

（三）针对我市海域使用管理的突出问题，适当补充细化上位法的规定，不求面面俱到。上位法有明确规定且符合我市实际的，不再作重复规定。目前我市海域使用管理面临的主要是海域使用审批制度不适应形势发展的需要，海洋工程监督管理制度不健全，部门职责不清晰，海岸工程管理也有部分环节缺失，需要予以补充和完善。随着我市海洋资源开发建设的逐步深入，海域使用项目及海洋工程建设会逐渐增加，如目前已经批准的透水构筑物用海8项，非透水构筑物用海23项，急需加强规范管理。其次，国家批准的填海工程如何加强工程管理、竣工后如何办理土地使用权证，缺乏具体可操作性规定，也需要进行补充和细化。

三、关于修改的主要内容

1.关于规划管理。《草案》专设一章“规划管理”，目的是想通过编制本市海洋功能区划、海洋环境保护规划、海域使用规划、海洋带保护与利用规划、重点海域详细规划等，加强我市海域保护与使用的规划控制，并规定了相关规划编制程序。政府议案是2018年11月形成并提交市人大常委会的，但是2019年5月中共中央和国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求建立国土空间规划体系，实行多规合一，不再实行海洋功能区划制度，各地申报海洋功能区划的，一律不再受理。但国土空间规划制度尚在建立之中，许多细节尚未明确。目前地方立法很难就相关规划名称、形式、程序等作出具体规定。根据现行规划编制体制，地方立法可以结合本地实际对规划内容提出一些具体要求。因此，《草案修改一稿》删除了《草案》中“规划管理”一章以及有关具体规划名称和具体编制程序，只保留了海岸带保护利用规划、重点海域详细规划，并规定了需要通过国土空间规划和相关专项规划明确的具体事项。

2.关于加强岸线管理。加强岸线资源开发利用管理和保护是我市海域使用管理最重要的环节。按照国家关于严格保护自然岸线的要求，《草案修改一稿》参照国家海洋局发布的《海

岸线保护与利用管理办法》，增加了若干保护我市海岸线的规定。其中在总则第四条明确规定：“严格保护自然岸线，拓展公众亲海空间，构筑海洋生态安全屏障，将自然岸线保护和利用管理作为海域使用管理的重要任务。”并在第二章就岸线分类管理作出具体规定。

3.关于严格控制围海填海工程。加强岸线管理、切实保护自然岸线的重要任务之一就是严格控制围海填海项目。因此，《草案修改一稿》第十一条明确规定：“严格控制围海填海行为。严格控制沿岸平推、截弯取直、连岛工程等方式围海填海，严格控制海湾内围海填海，严格控制单体项目围海填海面积和占用岸线长度。除因建设城市基础设施、公共服务设施以及国家批准的建设项目确需围海填海按照规定报国家批准之外，其他围海填海申请一律不予受理。”

4.关于海域使用权。国家海域使用管理法和《广东省海域使用管理条例》均规定，海域使用权可以通过审批方式出让，也可以通过招标或者拍卖的方式出让，但没有规定什么情况下通过审批方式，什么情况下通过招标或者拍卖的方式出让。这样容易造成出让方式的随意性和不确定性。《草案》规定了由主管部门制定通过审批方式出让海域使用权的项目目录，其他海域使用项目通过招标或者拍卖的方式出让。《草案修改一稿》第二十三条则进一步明确：市海洋主管部门应当制定申请批准使用海域目录，将公共设施项目、重大建设项目等公益性、非营利性用海项目纳入目录内，经市政府批准后实施。用海项目属于目录所列情形的，可以通过批准申请方式出让海域使用权；其他用海项目应当依法采取招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。《草案》第四十一条规定：公共用海可以在划定的管理线内进行，无须取得海域使用权。这一规定的立法意图是减少政府部门公共用海的审批环节，但这一规定不符合海域使用管理法第三条关于“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定。根据这一规定，市政府相关部门和区人民政府公共用海，也应当依法办理审批手续。因此，《草案修改一稿》删除了这一规定，同时增加规定，要求市政府相关部门和区人民政府公共用海取得海域使用权的，不得转让、出租和抵押，且因规划调整需要改变前款用海区域使用功能的，其海域使用权自新的用海项目申请批准之日起即行终止。

5.关于海域使用权出让的负面清单。为了贯彻节约优先、保护优先的方针，防止海域和岸线资源过度开发，《草案修改一稿》除在总则对利用海域开发的产业范围作了一般性规定之外，还在第三章“海域使用权的取得”专门规定了出让的负面清单，明确规定九种情形不得通过审批或者招标和拍卖方式出让海域使用权。（第二十四条）

6.关于完善海域使用权出让手续。国家海域使用管理法和《广东省海域使用管理条例》对海域使用权出让程序有许多具体规定，但还不够完善。《草案》适当细化了相关规定，如增加了海域使用论证报告的内容要求，增加获得批准或者中标之后由主管部门和受让人签订海域使用权出让合同并对合同内容作出具体规定，增加了经国家批准的填海工程竣工后换发国有土地使用权权属证书的程序性规定等。我们认为这些规定都是必要的，《草案修改一稿》保留了有关规定，但删除了关于海域使用权转让、继承、出租和抵押的有关规定，理由是上位法和国家政策已有明确规定。

7.关于海域使用管理。海域使用管理是指对当事人取得海域使用权之后实际用海活动的管理，主要内容包括海洋环境保护和工程管理两个部分。国家海域使用管理法和《广东省海域使用管理条例》仅就海洋环境保护作了部分规定，对工程管理未作规定。《草案》参照陆地工程管理制度增加了用海项目工程管理的部分内容，如规划许可、施工许可等。我们认为这

些规定是必要的，因此保留了《草案》这方面的规定，但作了必要删减，如删除了消防设计审核项目的具体规定等。

8.关于监督检查。国家海域使用管理法和《广东省海域使用管理条例》均明确规定：沿海县级以上人民政府应当加强海域生态环境保护，县级以上海洋主管部门负责海域使用的指导和监督检查。我市机构改革之后，市海洋主管部门和生态环境部门均没有专门的海上执法队伍，而是成立了海洋综合执法机构，具体承担海洋环境保护和海域使用管理的执法工作。但现行法律、法规没有赋予海洋综合执法机构独立执法权，其执法权来自海洋主管部门和生态环境部门的委托。实践中，海洋综合执法机构面临同一当事人的不同违法行为需要出示不同部门的委托执法文书。为了解决这一问题，《草案修改一稿》除按国家规定要求市、区人民政府加强海洋环境保护和岸线管理外，授权市海洋综合执法机构在市海洋主管部门领导下负责管辖区域内海域使用日常监督检查工作，对在监督检查中发现的海域使用违法行为和破坏海洋生态环境的其他违法行为，可以以该机构的名义依法立案查处。（第五十三条）

9.关于法律责任。海域使用管理法和海洋环境保护法等法律、法规对违法使用海域以及破坏海洋生态环境的行为都规定了相应的法律责任，相关行政处罚也都有具体标准。因此我们参照《广东省海域使用管理条例》的做法，不再重复规定相关违法行为的法律责任。对于违反本条例规定，海域使用管理法和海洋环境保护法等相关法律、法规未规定行政处罚的，《草案修改一稿》规定由市海洋综合执法机构责令改正，拒不改正的，由市海洋主管部门依法报请市人民政府收回海域使用权。

《草案修改一稿》和以上修改情况的说明，请予审议。

关于《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》审议结果的报告

——2019年12月25日在深圳市第六届人民代表大会

常务委员会第三十七次会议上

深圳市人大法制委员会主任委员刘曙光

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我代表法制委员会，向常委会本次会议报告《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》（以下简称《草案》）的审议结果。

2019年4月，市六届人大常委会第三十三次会议对《草案》进行了第一次审议。2019年10月，市六届人大常委会第三十六次会议审议了《深圳市海域使用管理条例（草案修改一稿）》（以下简称《草案修改一稿》）。会后，法制委员会组织有关部门根据常委会审议意见和有关方面的意见和建议对《草案修改一稿》进行反复修改，并经市六届人大法制委员会第二十八次会议统一审议，形成了《深圳经济特区海域使用管理条例（草案修改二稿）》（以下简称《草案修改二稿》）。《草案修改二稿》对《草案修改一稿》的主要修改和需要说明的问题如下：

一、关于立法形式和章节调整

审议中，有部分委员对采用设区的市法规的立法形式提出了不同意见，认为《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》要求我们用足用好经济特区立法权，并且允许我们在遵循宪法和法律、行政法规基本原则的前提下，立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规和地方性法规作变通规定，我们应当尽量采用经济特区立法形式，并且大胆变通国家法律、行政法规、广东省地方性法规的规定，建议再改为经济特区立法形式。经研究，考虑到《草案修改二稿》在海域使用规划管理、海岸线管理和涉海工程管理、无须办理海域使用权手续的特殊情形、明确海洋综合执法机构的执法权限以及法律责任等方面对上位法有创新变通，因此，《草案修改二稿》重新将立法形式改为经济特区立法形式。

同时，考虑到《草案修改一稿》第二章“海域使用管理一般规定”的主要内容是规划管理和海岸线管理，其中规划控制是海域使用管理工作非常重要的一个环节，海岸线管控是海域使用管理的核心内容，因此《草案修改二稿》将《草案修改一稿》第二章拆分为两章，将规划管控和海岸线管控内容分别独立作为一章，将“海域使用规划管理”作为第二章，增加“海岸线保护利用管理”作为第三章，《草案修改一稿》第二章“海域使用管理一般规定”的其他内容分别调整到后续相关章节。

二、关于《草案修改一稿》中海洋环境保护有关规定和海域使用管理的关系

有委员提出：《草案修改一稿》中既有海域使用管理的内容，也有许多海洋环境保护的内容，究竟是要突出海洋环境保护，还是突出海域使用管理，立法的指导思想似乎不明确。我们经认真研究后认为，国家和广东省以及其他许多省市均是就海洋环境保护和海域使用管理分别立法，但是《中华人民共和国海域使用管理法》和各地海域使用管理地方立法的指导思想都是以优先保护海洋生态环境作为基本原则，将依法严格保护海洋生态环境作为海域使用管理的首要任务和海域使用的前提条件。《中华人民共和国海域使用管理法》第十一条明确规定：保护和改善生态环境，保障海域可持续利用。《广东省海域使用管理条例》第一条立法宗旨就是“为了保护海域生态环境，促进海域资源合理开发和可持续利用”，第四条确立了“治理保护和合理开发相结合的原则”，第三十条明确规定：“沿海县级以上人民政府应当加强对海域生态环境的保护，严格控制填海、围海等改变海域自然属性或者影响生态环境的用海项目，对受到损害的海域自然生态系统，及时组织修复”，第三十二条规定：海域使用权人应当按照批准用海的用途和范围合理使用海域，依法保护海域生态环境，并采取有效措施，防止海洋环境污染。部分省市的海域使用管理法规甚至还在个别章节名称嵌入了“保护”，如“海域保护与监督检查”（广东省），或者“海域使用与保护”（江苏省、浙江省），目的是结合海域使用管理实际，更好地保护海洋生态环境。

国家海洋环境保护法的内容相当广泛，体系也比较完备，除海洋环境保护法之外，还有二十多部行政法规，内容主要包括海域环境监测、陆源污染防治、海洋工程和海岸工程的污染防治、船舶通行及作业污染防治、向海洋倾倒废弃物的防治等。涉及海域使用的环境保护只是其中的一部分。其中还有两部专门治理海洋工程和海岸工程污染损害海洋环境的行政法规，分别是《中华人民共和国防治海岸工程项目污染海洋环境管理条例》和《防治海洋工程污染损害海洋环境管理条例》。从立法技术方面考虑，如果国家法律、行政法规关于海洋环境保护的内容已经能够覆盖本地海域使用管理的各个方面，就可以专门规范海域使用管理有关

问题，而不需要重复国家海洋环境保护的相关规定。《中华人民共和国海域使用管理法》和部分省市的海域使用管理立法没有增设海洋环境保护的条款。如果认为国家法律、行政法规关于海洋环境保护的内容还不能完全满足本地海域使用管理的需要，也可以针对海域使用环节如何进一步强化海洋环境保护作出一些补充规定。

我市为贯彻实施国家海洋环境保护法律法规，也于1999年11月22日经深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过了《深圳经济特区海域污染防治条例》，就船舶污染防治、陆源污染物和海岸工程污染防治、污染监视及监测、污染事故的应急处理等作出了具体规定。这次专门就海域使用管理进行立法，原则上不需要重复国家海洋环境保护相关法律行政法规以及特区海域污染防治条例的有关规定，尤其是与海域使用管理无直接关系的内容，如海洋环境监测、陆源污染防治、船舶污染防治等。为了贯彻保护优先的原则，我们将这一原则作为一个“紧箍咒”，通过许多具体要求套到海域使用规划、海域使用权出让、海域使用管理等各个环节。同时，考虑到当前我市海域使用的重点区域之一是海岸带及附近海域，加强海岸带保护管理成为海域使用管理的重中之重。国家法律法规关于岸线保护管理重点在于污染防治，在规划管理和保护方面规定比较薄弱。

因此，《草案修改一稿》参照国家海洋局有关规章和其他省市立法经验，补充和细化了海岸带保护和管理的相关规定，要求市政府制定本市海岸带保护与利用规划，并建立岸线分类保护制度、自然岸线保有率控制目标制度，规定严格控制围填海等，为加强海岸带保护提供了明确的法律依据；《草案修改一稿》又从规划控制角度，明确了本市国土空间规划和相关专项规划应当“严格控制改变海域自然属性或者严重影响海洋生态环境的用海项目”，并提出了具体要求；《草案修改一稿》还结合深圳实际，就沙滩资源、红树林、滨海湿地、珊瑚礁资源保护管理作出了补充规定，并从海域使用的角度，规定了七项用海负面清单。这些规定既是海洋环境保护法律法规在海域使用管理方面的延伸，也是本市海域使用管理的重要原则，构成海域使用管理立法的有机组成部分。因此，《草案修改二稿》保留了上述规定。

三、关于海洋生态环境保护规划

审议中，有委员提出：为加快建设全球海洋中心城市，落实好《粤港澳大湾区发展规划纲要》和中共中央国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》精神，应该贯彻海洋环境保护优先原则，把加强海洋生态环境保护作为海域使用的前提要求，建议恢复《草案》第十条有关编制海洋环境保护规划的内容，同时为了突出海洋环境保护规划的刚性要求，建议明确海洋环境保护规划经市人民政府提请市人大常委会批准后实施。经研究，《草案修改二稿》采纳了这一意见，恢复了《草案》第十条的规定并修改为：“市生态环境主管部门应当会同市规划、建设、水务等主管部门和沿海区人民政府，根据国土空间规划编制本市海洋生态环境保护规划，经市人民政府同意并提请市人大常委会批准后实施。海洋生态环境保护规划应当确定海洋生态环境保护目标、主要保护措施和海洋环境污染防治等内容，并明确相关区域的海洋环境保护要求和海洋生态整治修复要求。”同时增加规定：“涉及海域使用和海岸线利用的有关专项规划，应当与海洋生态环境保护规划相衔接并不得与海洋生态环境保护规划相冲突。”（《草案修改二稿》第十一条、第十二条）

四、关于围填海管理

严格管控围填海用海行为，是海域使用管理的重要任务之一。近年来，国家相继出台了

多项严控围填海的政策。2018年7月15日，国务院专门发布了《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发（2018）24号），重申严控围填海活动，并明确要求：完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。2019年10月31日十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“除国家重大项目外，全面禁止围填海。”因此，《草案修改二稿》在总则增加一条作为第五条：“除国家批准建设的重大项目外，全面禁止围填海。”

五、关于本市自然岸线保有率控制目标

《草案修改一稿》第十四条规定：“建立自然岸线保有率控制目标。不能满足自然岸线保有率管控目标要求的建设项目用海申请不予批准”。但没有规定具体目标是多少，有委员建议予以明确。经研究，国家关于自然岸线保有率的控制目标是不低于百分之三十五，我市目前实际达到百分之三十八。根据2016年11月国家海洋局批复要求我市的计划控制目标是百分之四十。因此，《草案修改二稿》将《草案修改一稿》第十四条修改为“本市自然岸线保有率控制目标为不低于百分之四十。不能满足自然岸线占补平衡要求的建设项目用海申请不予批准。”（《草案修改二稿》第二十条）

六、关于海洋工程和海岸工程环境影响评价报告

《中华人民共和国防治海有委员建议在海域使用管理环节增加海域环境影响评价的内容。

岸工程项目污染海洋环境管理条例》、《防治海洋工程污染损害海洋环境管理条例》和国家海洋局《海洋工程环境影响评价规定》均对海洋工程和海岸工程的环境影响评价作出了明确规定，考虑到海域环境影响评价是海岸工程和海洋工程管理非常重要的一环，作为海域使用管理立法中的结构性需要，根据国家规定和本市实际，增加部分海域环境影响评价的内容是适当的。因此，《草案修改二稿》增加了海域使用工程建设单位依法编制海域环境影响评价报告书报生态环境部门依法审批的义务，并对报告书的内容提出了具体要求。环境影响评价报告文件分为报告书、报告表和备案表三种，《草案修改二稿》统称为“环境影响报告”。（《草案修改二稿》第四十四条至第四十七条）

七、关于无须办理海域使用权手续的特殊情形

《草案》第四十一条规定了无须取得海域使用权的三种情形，这是根据海域管理实际情况对《中华人民共和国海域使用管理法》和省条例的补充性规定，目的是明确部分特定的非排他性用海和生态保护修复工程用海的海域使用管理责任，但其中“在相应海域划定管理线”的规定与国家法律、法规规定精神不符，因此《草案修改一稿》删除了这一规定。经调研后了解到，建设和维护公共航道、锚地属于非排他性用海，没有特定的使用权人，不需要办理海域使用权出让手续；防波堤、挡潮闸等公共防灾减灾设施属于固定设施，不需要规定设施使用的法定年限；生态修复工程属于保护性措施，无实体工程项目和民营设施，不需要确定海域使用权人。上述三种情形不属于《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第十八条和第二十五条规定的用海行为。此外，为重大项目和公共基础设施建设服务临时建设的辅助性设施，如施工围堰、引桥、临时栈道等有的使用时间很短但可能超过三个月，之后很快会自行拆除并恢复原状，也没有必要专门办理海域使用权证，但需要明确相关单位的管理职责。因此，《草案修改二稿》将《草案》第四十一条修改为“下列用海行为无须取得海域使用权，

但是应当遵守海洋生态环境保护和建设项目管理的相关规定：（一）建设和维护公共航道和锚地；（二）建设防波堤、挡潮闸等公共防灾减灾设施；（三）市、区人民政府相关主管部门开展海洋生态保护修复活动；（四）为重大项目和公共基础设施建设项目建设临时辅助性设施且在十二个月内自行拆除并恢复原状的。市海洋主管部门应当会同相关主管部门确定前款项目用海相关海域管理责任人，划定管理范围，签订管理协议，明确管理责任。”（《草案修改二稿》第四十一条）

八、关于海洋主管部门的工程管理职责

为了加强海洋工程管理，《草案》和《草案修改一稿》将海洋工程规划管理职责赋予了市海洋主管部门。有委员提出，工程管理有一套成熟的制度体系，海洋工程还是参照陆域工程由相关主管部门统一管理为好，而且机构改革之后，市海洋局与市规划资源局合署办公，操作上也没有障碍。经征求相关部门意见，《草案修改二稿》采纳了这一意见，将市政府提交的《草案》和《草案修改一稿》涉及海洋工程规划管理的事项由市海洋主管部门调整为市规划资源部门。

九、关于海洋环境影响后评估制度

市政府提交的《草案》和《草案修改一稿》均规定：“需要编制海洋环境影响报告书的用海项目，正式投入生产运营满一年后，市生态环境主管部门应当根据需要组织进行环境影响后评价，编制海洋环境影响后评价报告书。”生态资源部门提出，这一规定不符合上位法的有关规定和国务院有关放管服的要求，建议删除。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定，在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。《海洋工程环境影响评价规定》也规定：海洋工程建设、运行过程中，在规模、工艺、污染物排放、生态环境影响等方面产生不符合经批准的环境影响报告书（表）的情形的，建设单位应当自该情形出现之日起20个工作日内组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响报告书（表）批准部门备案；原批准部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价。我们认为，单就环境影响评价工作而言，海洋工程环境影响后评价按照上述规定执行可以满足需要，因此，《草案修改二稿》删除了这一条款。

十、关于法律责任

《草案修改一稿》第五十八条规定：违反本条例规定，《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等相关法律、法规未规定行政处罚的，由市海洋综合执法机构责令改正，拒不改正的，由市海洋主管部门依法报请市人民政府收回海域使用权。有委员认为该规定过于笼统，建议针对上位法没有规定行政处罚的，直接设定行政处罚，同时，不宜将所有违法且拒不改正的行为都纳入收回海域使用权的情形。根据这一意见，经研究，《草案修改二稿》删除了这一规定，增加了十一条，分别对未经批准或者骗取批准非法占用海域、临时海域使用期限届满海域使用人未将占用的海域恢复原状、未取得海洋工程建设规划许可证或者未按照海洋工程建设规划许可证的规定进行建设等违反本条例的行为设定了行政处罚。（《草案修改二稿》第七十五条至八十五条）

十一、其他修改情况

根据审议意见及有关方面的意见和建议，《草案修改二稿》还对《草案修改一稿》作了下列修改：

（一）在规划编制要求中增加了“各级海洋自然保护区”和“其他需要予以特殊保护的区域”；（《草案修改二稿》第十条）

（二）删除《草案修改一稿》第十二条第三款，理由是关于岸线修测国家已有非常明确具体规定；

（三）根据《广东省海域使用管理条例》规定精神，增加“因紧急维修、救灾抢险工程用海，可以先行施工，并自施工之日起十日内申请补办海域使用手续”，将省条例的“一个月内”修改为“十日内”，以满足抢险救灾工作实际需要；（《草案修改二稿》第二十二条第三款）

（四）将《中华人民共和国海域使用管理法》第二十五条海域使用权最高期限细化为非经营性用海最高期限和经营性用海的最高期限，规定非经营性用海可以按照法定的最高期限审批，经营性用海最高期限由市人民政府根据相关规划，结合产业发展周期、用海项目工程设计年限等在法定的最高年限内确定；（《草案修改二稿》第二十六条）

（五）根据国家海域使用管理法的规定，增加一条作为第二十八条，明确了必须提交海域使用可行性论证报告书的项目用海范围，即“持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，应当按照本条例规定进行海域使用可行性论证”；同时增加了“对海域生态环境可能造成的影响以及相应的对策和建议”作为海域使用可行性论证的必要内容；（《草案修改二稿》第二十九条第二款第五项）

（六）将《草案修改一稿》第二十七条政府投资类用海项目的主管部门的预审修改为由市发展改革部门征求市海洋主管部门的意见，以减少审批环节；（《草案修改二稿》第三十条）

（七）恢复《草案》第三十三条、第三十四条有关内容，合并为一条作为《草案修改二稿》第三十五条：“海域使用权的转让、抵押、租赁和继承，由当事人依照国家有关规定办理相关登记。办理海域使用权转让、抵押、租赁和继承登记时，其海域范围内的建筑物、构筑物应当一并办理相应登记；当事人办理海域范围内的建筑物、构筑物的转让、抵押、租赁和继承的，其海域使用权应当同时办理相应登记”；

（八）将《草案修改一稿》第四十九条收回海域使用权情形中的“严重破坏海域环境和生态平衡”修改为“破坏海域环境和生态平衡未能依法或者依照出让合同约定及时修复的”；（《草案修改二稿》第三十八条第一款第五项）

（九）将《草案修改一稿》关于填海项目竣工后依法办理产权登记的第三十二条、第三十三条、第三十四条简化合并为一条；（《草案修改二稿》第四十条）

（十）根据国家海域使用管理法第二十三条规定内容，增加“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。海域使用权人有依法保护和合

理使用海域的义务；海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠”作为《草案修改二稿》第四十二条；

（十一）国家交通运输部2018年11月28日修订的《港口工程建设管理规定》对港口工程建设作了全面具体规定，如果要求在填海工程完全竣工并进行国有土地使用权登记之后才可以进行相关建设项目，与港口建设工程实际不符，因此在《草案修改一稿》第三十五条第一款“填海项目未按规定进行国有土地使用权登记的，不得实施开发建设活动”之后增加“国家对港口建设另有规定的，从其规定”；（《草案修改二稿》第四十八条）

（十二）根据《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二十二条和《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二十二条的相关规定，增加了海洋工程和海岸工程建设单位的生态环境保护责任；（《草案修改二稿》第五十条、第五十一条）

（十三）将《草案修改一稿》第四十三条“填海工程开工前，建设单位应当将填海方式、堆填物料、进度计划等资料提交市海洋综合执法机构备案”修改为“填海工程开工前以及开工后，市海洋综合执法机构可以检查建设单位制定的填海方式、堆填物料、进度计划等资料和设施情况”，即将事前备案改为事中事后检查；（《草案修改二稿》第五十六条）

（十四）在《草案修改一稿》第十六条“建立沙滩、海滨湿地、珊瑚礁保护制度”中增加“红树林”，并增加“因自然灾害等原因造成沙滩、红树林、珊瑚礁资源破坏和流失的，应当依照相关规定予以修复。具体办法由市人民政府另行制定”；

（《草案修改二稿》第六十三条）

（十五）增加一条“建立海域使用管理社会监督制度。任何单位和个人发现有违法使用海域或者其他破坏海洋生态环境的行为，有权向市海洋主管部门、市海洋综合执法机构以及各相关职能部门举报。受理举报的部门应当依职权及时依法处理；不属于本部门职权范围的，应当及时转请有关机关处理。广播、电视、报纸和互联网媒体等应当发挥新闻舆论监督作用，及时将违法使用海域或者其他破坏海洋生态环境的严重违法行为予以公开报道”作为《草案修改二稿》第六十八条；

（十六）增加一条“违法使用海域或者其他破坏海洋生态环境的行为致使公共利益受到严重侵害的，人民检察院可以依法提起公益诉讼，或者支持有关社会组织依法提起公益诉讼”作为《草案修改二稿》第六十九条。

此外，《草案修改二稿》还对《草案修改一稿》部分文字和条文顺序作了适当修改和调整。

法制委员会认为，《草案修改二稿》符合法律、行政法规的基本原则，内容比较成熟，建议常委会本次会议审议后予以表决。

《草案修改二稿》和以上审议结果的报告，请予审议。

（本资料仅供参考，请以正式文本为准）