论中国城市社区建设

论中国城市社区建设—以西部地区社区服务为例

1、城市社区建设的概念：

1.1国外有关“社区”的理论研究大致可以分为三个阶段:

（1）其标志为滕尼斯1887年发表的《社区和社会》一书。“社区”概念是滕尼斯首先提出的。他所处的时代正是欧洲工业化、城市化和现代化大发展的时代，存在着社会转型和由此造成的两种社会组织的分野。一种组织是传统的，以农村为代表，其人际关系具有熟悉、同情、信任、相互依赖等特性;另一种组织是现代的，以城市为代表，其人际关系具有陌生、反感、不信任、相互独立等属性。他把前一种传统组织称之为“社区”，后一种现代组织称之为“社会”。并且他看到，在社会转型中，前者正在为后者所取代; 在西方经典社会学理论中，人们往往把“社区”与“社会”对立起来看，社会是以目的、利益为基础，社会成员之间合作的纽带主要是契约、交易和计算关系，其制约因素通常是依据正式法律:而社区则是以认同的意愿、价值观念为基础，社区成员之间合作的纽带主要是血缘、邻里和朋友关系，其行为控制通常是依据习惯、传统或乡规民约、良风民俗。

(2)“区域”论时代

以麦基文1917年发表的《社区：一种社会学的研究》为标志，麦基文把社区看作是人类在其中共同生活的区域，它可大可小，在这里，社区不再是绝对的，它与社会的界限不再是刚性的。

(3)“综合”论时代

以1958年桑德斯的《社区论》的发表为标志，对社区的研究进入了“综合”论时代，既把社区既看作是“一个互动的体系”，又看作是“一个行动的场所”。“综合社区”论把冲突论和行动论引了进来，打破了“组织社区”和“区域社区”的均质、平衡状态，全面地反映了社区的属性，科学地揭示了社区发展，同时为社区发展提供了过程、运动、方案和方法模式，极大地丰富了现代化的理论和实践

1.2城市社区服务的概念

社区服务是社区建设的核心内容，引领着社区建设的发展。简言之，社区服务是指在政府的资助和扶持下，根据居民的不同需求，由政府、社区内的各种法人社团、机构、志愿者所提供的具有社会福利性和公益性的社会服务以及居民之间的互助性服务。主要包括：

1)社区福利性服务。其对象主要针对老年人残疾人群体。主要包括老年人的收养和寄托、老年群体文化生活、残疾人康复、以及儿童寄托服务等此外，还有为社区心理障碍群体提供的服务，比如心理咨询、诊治服务等。以及其它一些生活综合服务项目。

2)区行政性服务，即针对社区居民提供的解决生活中的难题的服务。主要包括家政管理、婚丧嫁娶、子女教育辅导等等方面，属于有偿和无偿两种形式相结合的服务。

3)社区商业性服务。指一些提供营业性的服务的方式，比如社区小卖部、理发室等等。目的是拾遗补缺，方面居民，是社区服务的拓展或辐射。

2、我国城市社区服务建设的背景

随着改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步确立，城市的社会生活和管理体制正在发生整体的深刻变化，人口流动日益频繁，居民群众的生活需求不断上升，民主意识和参与意识越来越强，“小政府、大社会”的格局正在形成。这一系列变化的趋势正是社区建设的大背景。

在建国后相当长的一段时期内，我国城市居民以单位为其社会空间的组织基础，单位是控制和调整整个社会结构的中枢系统。在单位体制之下，国家、单位和个人之间存在着自上而下的单向直线式关系网，单位成为居民一切生活的中心。“单位体制”下城市居民的社会空间形态，一是具有高度的依附性，二是具有身份的先赋性，三是自身价值的弱化。随着市场经济体制的建立，传统的“单位体制”正在发生深刻的结构性分化。单位及其成员的利益日益与市场挂钩，单位的各种社会职能日益剥离出来，复归于社会，单位已不再是城市居民生活的惟一中心，社区逐渐取代单位的角色，成为居民重要的社会空间。我国城市正在出现“单位体制”向社区体制、单位化向社区化的转变。

2.1城市居民的经济生活和社会生活社区化，社会管理的“单位体制”正在转化，要求社区发挥社会整合功能。“单位体制”在计划条件下能够有效地实现对城市居民的管理，但它所表现出来的“企业办社会、机关办社会”的状况，是以经济的低效率、社会的迟滞性发展为代价的。随着市场经济的发展，“单位体制”正在瓦解，企业办社会格局正在被打破，城市居民正在从“单位人”转化为“社会人”，单位对城市居民的社会整合作用正在弱化，城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在社区产生紧密的联系，社区开始成为对城市居民进行社会整合的重要组织。

2.2城市人口的结构性变化，客观上要求社区发挥全方位管理功能。目前城市人口结构正出现四个明显的变化：一是我国已步入老龄社会，老年人口比例显著上升。二是体制外人员增多，主要是自由职业者、个体工商户、私营企业主，他们从原来的阶层分离出来，迅速增长。三是下岗、失业人员增多。在经济转型、结构调整时期，下岗、失业现象成为重要的衍生物，而且在短时期内很难完全消除。四是外来流动人口增多。外来流动人口多为从农村土地上分离出来的剩余劳动力，他们往来频繁、变动不定，在为城市经济繁荣作出积极贡献的同时，也给城市的卫生环境、治安秩序、人口管理、就业安置等带来新的压力。上述四方面社会群体，在从其原有的社会归属体分化出来以后，正在寻找一种有效的被社会接纳的方式。社区对本区域内的综合管理，整合了现代城市经济社会现象的复杂性，体现了越来越突出的优越性和必要性。

2.3城市居民居住空间的变化，城市家庭结构功能的变迁，对社区服务功能和管理功能提出了更高的要求。随着城市基础设施的不断完善和旧城的不断改造，出现了越来越多的通过成片开发建设的居民小区。居民小区打破了城市居民原有的世代居住的胡同、小巷、弄堂的格局，代之以新型的现代化的生活空间。而且随着住房制度改革的深入，居民在住房的供暖、修缮、维护等由完全的对单位依赖，变为在社区系统管理基础上的自我解决。在城市居民居住空间变化的同时，城市家庭的结构功能也发生了较大的变化，传统的四世同堂的大家庭逐渐减少，单身家庭、“空巢家庭”、“丁克家庭”越来越多，家庭原有的经济功能、养老功能、托幼功能、娱乐功能、教育功能、维系功能开始弱化，并逐渐转移到社区中去。随着居住小区化和家庭小型化，社区接受由单位和家庭转移来的多项社

会功能并加以系统化、完美化，使本身的服务体系不断丰富、壮大，服务功能逐渐达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、学有所教、残有所助、贫有所济、难有所帮、需有所供”的新境界。

3、我国城市社区发展建设的历程：

3.1实验准备阶段（1991—1995）

1991年7月民政部向全国发出了《关于听取对“社区建设”思路的意见通知》。

1992年，社区建设开始在一些地区进行实践。

1992年9月下旬，民政部基层政权建设司和中国基层政权建设研讨会在杭州召开“全国城市社区建设理论研讨会”，会上研究了社区建设管理体制和社区的定位问题。对社区的定位，当时有两种比较有代表性的意见，一是社区定位在街道办事处之下，居委会之上；二是社区等同于街道。

1993年，在国务院机构改革中，民政部设立了“城市社区建设工作岗”，表明政府也认定社区建设是自己的工作职责。

1993年3月—1994年3月，镇江市开展了全面和正规的社区建设实验。3.2开始起步阶段（1996年1月—1998年5月）

1996年是我国社区建设取得累累硕果的一年。这一年，上海市委、市政府先后出台了三个文件：《关于加强两级政府两级管理意见》、《关于加强两级政府三级管理意见》、《关于加强街道、居委会和社区管理意见》。此后，石家庄市、杭州市、青岛市都出台了相关政策，并制定了比较规范的社区建设实施计划，社区建设开始在一些城市中逐步推广开来。

3.3全面推进阶段（1998年—2001年）

政府有了专司此项工作的职能部门，并配备了人员，设置了专门的工作机构。工作思路已经形成，工作机制全面启动。扩大了影响，提高了知名度。社区建设这项工作正在不断引起中央高层领导的关注和重视。

社区建设这项事业已在一些省、自治区、直辖市开花结果。

2000年11月19日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合

下发了《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发〈民政

部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》，对社

区建设的内容、重大意义、指导思想、基本原则、主要目

标、基本内容、实施方法等作了明确的规定和全面阐述，

为社区建设的进一步发展指明了方向。

3.4不断深化和完善阶段（2002年—至今）

突出标志是2006年10月党的十六届六中全会讨论通过的《关于建立社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，完整科学地阐述了关于社区建设的方针政策。

4、我国城市社区服务建设的基本内涵与社会功能：

有社区存在就会有社区建设，我国把社区建设作为一个概念明确提出来是从20世纪90年代初开始的。社区党建与社区建设密不可分，因此，社区党务工作者应该对社区建设的基本常识有比较深入的了解。

4.1社区服务建设的基本内涵

社区，在社会学上是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体。尽管

目前对社区的概念争议很大，但在构成社区的要素上基本形成了共识。这些要素是：(1)是以一定的生产关系为纽带组织起来的、达到一定规模的、参加共同社会生活的人群；(2)有一定界限的地域供人们从事社会活动；(3)有一定数量的、可以满足人们基本物质需要和精神需要的社会生活服务设施；(4)有一定的适合社区生活的规章制度和相应的管理机构；(5)居民群体之间产生种种社会关系(亲属关系、邻里关系、职业关系等)，在情感上和心理上产生认同感和归属感。在这几种构成要素中，人群是社区的主体；地域和生活服务设施是社区的物质基础；规章制度和管理机构是协调社区关系的调节器；社区特有的文化、生活方式和社区成员对社区的认同感和归属感，既是社区成员在社区长期共同生活的结果，又是把社区凝成一体的粘合剂，是社区成员连在一起的纽带。目前在实际工作中，城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

4.2社区服务建设。是指社区在党和政府的领导下，调动和依靠社区各方面的力量，利用社区资源，发展社区事业，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员生活质量，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项内容繁杂、涉及面广的综合性社会系统工程。从总体上看，社区建设大体包括社区服务建设、社区文化建设、社区环境建设、社区保障建设。社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是新世纪我国城市现代化建设的重要途径。随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立；随着我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，社区的地位和作用显得十分重要，社区建设的要求非常迫切。

从社区服务建设的一般性概念出发，我们认为社区服务建设必然带动城市的经济相对繁荣、文化相对发达、信息聚集、设施完善的发展。城市社区服务建设作为一项城市基层社区的综合性工作，其内涵必然考虑到政治、经济、文化、社会等方方面面，包括硬件建设，又包括软件建设，是一项全方位的、整体性的社会服务系统工程。例如沈阳市和平区，区委、区政府把社区服务建设作为建设文明城区的基础工程，在全部20个街道启动了全方位社区建设的“一二三四工程”。“一”就是一会，即社区志愿者协会；“二”就是两化，即楼道亮化、净化工程；“三”就是三相，即相认、相知、相助；“四”就是四爱，即爱心牵手、爱心奉献、爱心承诺、爱心服务。这个工程，把以人为本的思想放在首位，一切为了人，一切从提高人的物质生活和精神生活水平出发，人人参与，人人监督，人人是社区建设的主人，使人们感到社区有家的感觉。这里有软件，有硬件，“软硬兼施”，相互促进，有力地推动了全区的社区建设。

4.3社区建设的服务功能

服务功能是指为社区成员提供服务的功能。服务功能是社区建设的基础性功能。社区服务是社区建设的基础和出发点。社区服务以提高社区居民的生活质量为宗旨，以投资少、见效快、覆盖面广，便民利民，能就地解决问题为优势，以公益性、服务性、群众性、互助性为特征，受到市民群众的欢迎，也得到政府的支持，在社区建设中承担着重要的角色。社区服务能够急人所急、想人所想，为民排忧，为民解难。比如敬老院帮助、照顾孤寡老人，福利工厂、康复中心帮助解决残疾人就业、康复的问题，家务劳动服务站、社区服务站代请保姆、代请钟点工、代送孩子入托上学、代取牛奶、代取报纸、代搞清洁、代买菜做饭等。由于收费低廉，服务到家，可以满足不同人群的各种需要，深受社区居民的

欢迎。目前，社区服务具有以下几个特点：在服务对象上，已从原来的优抚对象等特殊人群扩展到社区全体成员；在服务项目上，已从当初单项、简陋的服务，转向全方位、系列化、高档次的服务；在管理手段上，已从单纯的社会福利型转向福利与经营结合型。总之，社区服务已经从社会福利型向社会公益型过渡。

5、中国城市社区服务建设的现状：

5.1中国城市社区服务的现状：

当前，随着我国经济体制转轨和社会结构的转型，经济成分、社会组织形式和就业形式日益多样化，社区居民群众的物质、文化、生活需求也呈现出多样化、多层次的趋势。总的来说，我国的社区服务发展迅速，但就满足经济社会的发展和居民群众的多方面需要来说，还有相当的差距。这都给社区服务提出了新的更高的要求。

西部地区城市社区建设的现状：

我国社区服务建设的重要意义：

从社区建设的背景可以看出，当前推进城市社区服务建设意义重大。

1）推进社区服务建设，是深化城市管理体制改革的迫切要求。城市管理体制改革是经济体制改革和政治体制改革双重作用的结果，而社区管理体制改革则是城市管理体制改革的承接主体。新形势下，在经济体制改革中出现的国有企业剥离出的社会职能、分流出的下岗失业人员、产生新的经济模式、日益增加的城市流动人口，统统进入城市社区这个最基础的载体之中；在政治体制改革中政府机构的改革、政府管理人员的精简和分流、政府部分权力和职责的下移、党政分开和政企分开引发的管理方式的改变；社会保险制度的改革、住房制度的改革和住房管理的市场化取向、医疗制度的改革、人口流动及户籍管理的改革、城市社会人口的老龄化问题等，也都汇集到城市社区这个载体之中；社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。推进城市社区建设，改革街居管理体制，是经济体制改革和政治体制改革进一步深化的必然要求，也是城市现代化进程的一种必然选择。无论是上海推行的“二级政府，三级管理”的新型街居管理模式，还是“区划重组，民主自治”的沈阳模式，都是顺应改革变化和城市变化后的新格局的一种创新。

2）推进社区服务建设，是繁荣基层文化生活，加强社会主义精神文明建设的切实措施。社区是城市基础层面的社会单元，只有抓住社区建设这个最佳切入点，以社区为载体，以群众为主体，才能把精神文明建设真正落到实处，收到实效，才能使社区居民的文明素质在建设中不断得到提高，从而推动社会主义精神文明建设和整个社会文明程度再上一个台阶。近年来，各地还通过在社区中广泛开展丰富多彩的文化、体育、科普、教育等活动，营造出一种健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围。随着创建文明社区活动的深入开展，社区面貌明显改观，社区风气逐步好转，文明楼院、文明小区数量不断增多，对促进改革、发展、稳定发挥了积极作用。实践证明，大力开展社区教育，引导居民爱祖国、爱城市、爱社区，可以形成崇尚先进、团结互助、扶正祛邪、积极向上的社区道德风尚；经常组织具有社区特色的群众性文体活动，丰富居民精神文化生活，可以增强社区的凝聚力，形成科学文明健康的生活方式；紧紧抓住社区居民关心的热点、难点问题，有针对性地开展思想政治工作，并坚持把解决思想问题同解决实际问题

结合起来，加强社区服务与管理，可以进一步密切党同人民群众的联系，广泛调动社区居民“讲文明树新风、共建美好家园”的积极性。

3）推进社区服务建设，是巩固城市基层政权，加强社会主义民主政治建设的重要途径。在计划经济体制的影响之下，居委会在一定程度上存在着管理行政化的现象，居民参与社区服务建设的程度不高。随着改革的深化和居民对社区事务的日益关注，居民委员会原有的管理方式很难适应形势发展的需要。面对流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题，居委会在管理和服务上存在着责权利不统一、职责任务不明确、管辖范围过小、工作条件较差和人员素质不高等问题。加强社区组织服务建设，包括加强社区的党组织建设和加强社区自治组织建设两个主要部分，也包括社区内其他社团的建设。各地在加强社区的党组织建设方面进行了积极的探索，取得了一定的经验，上海、南京、沈阳、武汉、西安、石家庄等城市积极探索新时期党的基层组织建设的方法，充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，增强了基层党组织在社区的凝聚力和战斗力，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显。各地还加强了城市社区居民自治组织的建设，很多城市社区建立了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区居民委员会。同时，在各城市社区中，出现了许多社区成员自发组成的社团组织，在社区建设中也发挥了积极地作用，如上海浦东新区潍坊街道，群众性自发组织的团体就有79个之多，促进了政事分离、政社分离，有助于形成“小政府，大社会”的管理格局。加强社区建设，也有利于社区工作者队伍素质的提高。各地普遍采取向社会公开招聘的办法，通过民主选举、竞争上岗，既提高了社区居委会干部的素质，又形成了一支年轻化、知识化、职业化的社区工作者队伍。实践证明，推进社区建设，发挥社区居民自治组织的作用，促进居民依法自己管理自己，是解决城市社会转型时期诸多问题的重要途径。

4）推进社区服务建设，是提高群众生活质量，满足社区成员不同需求的有效办法。随着城市化进程的加快，基础设施日趋完善，现有城市的管理和服务不相配套，尤其是城市基层社会管理比较薄弱，大力加强和完善城市管理水平，提高居民素质和文明程度显得十分紧迫。随着深化国有企业改革、转变政府职能进程的加快，企业剥离的社会职能和政府转移的服务职能，大部分要由社区来承接。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市社区发挥作用。同时，随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。我国的社区建设的最初形式就是社区服务，这种服务是在合理、充分地利用社区资源的基础上，组织、引导社区成员之间的交流、沟通和融合，通过各种便民、利民服务，满足社区成员多样化的物质需求，同时向社区成员提供文化、教育、卫生、环保、绿化以及社会治安的综合治理等服务，满足社区成员精神生活的各种需要。在社区服务方面，北京西城区的社区卫生服务、青岛的社区服务网络、上海的社区服务中心，等等，都提供了很好的经验。加强社区建设，就是要不断满足群众多方面、多层次的需求，提高生活质量，为群众创造一个安全、舒适、整洁、方便的生活环境，以体现我们党为人民服务的根本宗旨。

6、社区服务建设中存在的问题及对策

6.1存在的问题

1)社区服务的发展支持度不够。就全国范围而言，仍然有一些地方政府的职能部门还没有充分认识到社区和社区服务的作用，对其重视度和扶持力度不够，缺乏相应的一些优惠政策。

2)社区服务队伍的整体素质亟待改善。就目前而言，我国从事城市社区服务工作的人员，主要是家庭妇女、离退休人员等，很多人没有受过比较专业化的训练，在具体工作过程中经常凭经验办事，较少考虑到社区居民的实际需求。导致服务总体质量不高。

3)社区服务缺乏相应资金支持。目前，由于相应的财政拨款比较缺乏，我国社区服务的软硬件建设其资金来源，大都依赖于区、街、居委会等基层组织。而这些组织本身经济能力较弱，且投入非常有限，因此发展力量不够。

4)社区服务硬件设施不完善。由于缺乏必要的资金和正确的理论方法引导，许多社区基本硬件服务设施品种单一，功能有限，仍停留在如卫生所、小卖部、理发室等传统服务项目，根本无法满足社区居民日益增长的需求。

6.2完善社区服务建设的对策

1)切实加大对社区服务建设的资金投入。虽然社区建设早就成为了政府的决策目标和内容，但具体来说资金投入不到位，建设发展受到限制。目前全国社区建设资金绝大部分仍来自于地方政府财政收入，而各地社区发展状况又与当地经济发展状况密切相关¨引。那些经济发展比较滞后的地区，社区服务发展必然受阻。因此必须在财政上做好规划，积极合理的筹措资金加以安排，并保证资金落实．笙社区建设的薄弱环节，建立和完善社区财政机制。

2)提高社区服务的多元化水平。在服务内容

上要突破社区服务的传统套路，积极以社区居民的需求为导向，以提高社区居民生活质量为目标，针对自身发展基本状况，顺应社区建设自身需求，密切相关社区居民生活，大力开发广大居民需求最迫切的服务项目。在服务样式方面要因社区而异，针对各个社区的不同情况采取多样化服务形式。同时还应该注重社区服务的硬件设施建设。