[整理]三亚市城市总体规划.

总结20年发展模式三亚启动新的城乡总规修编

记者从昨天在省住建厅召开的《三亚市城市总体规划(2008-2020)》纲要审查会上了解到，在海南建设国际旅游岛上升为国家战略的大背景下，三亚启动了新一轮城乡总体规划修编。

海南国际旅游岛上升为国家战略，要求三亚在探索国际性旅游城市发展道路中，必须承担先锋的角色与义务。同时，国家南疆战略性门户城市地位的加强也对三亚提出了更高的要求，三亚将越来越多地承担国家管理与利用海洋资源、国际交流与国事活动等重要责任，这些对三亚的城市未来发展影响深远。与此同时，《三亚市城市总体规划(1995-2010)》即将到期，城乡规划与建设需进一步合理的管控、规范和引导，因此三亚尽快完成新一轮城乡总体规划修编已是非常必要。本次规划编制将在国际视野下，从国家利益出发，总结三亚20余年来的发展模式，进一步认识三亚的地位和作用，从而配合海南国际旅游岛战略的实施，实现三亚市在新的历史起点上的跨越式发展。

省住建厅总规划师宋祎表示，此轮规划将根据《海南省城乡总体规划(2005-2020)》、《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划》等文件，要求三亚统筹城乡发展，率先全面实现小康社会、领先消除城乡二元结构，在海南省全面建设小康社会的战略部署中必须发挥带头和率先作用。同时，进一步强化三亚作为全省南部中心城市的职能，以有力带动和服务南部地区发展。

前言

1988 年应海南省筹建组要求并受三亚市委托，中国城市规划设计研究院编制完成了《三亚市城市总体规划（ 1988 —— 2005 ）》，并于 1990 年由海南省人民政府批准实施。规划“把三亚市作为一个国际性旅游城市这一总的指导思想”，“围绕着旅游来做文章，三亚市的工业不宜发展过大，可适当发展一些高技术的产业，但有污染的工业项目绝对不能安排。同时，要加强基础设施建设”（琼府办 [1988]21 号文）。规划人口 30 万人，城市建设用地 50 — 60 平方公里。

1988 年版总体规划批准实施以来，三亚市经历其历史上发展最迅速的时期，城市面貌涣然一新，基础设施水平大大提高，一个新兴的国际热带海滨风景旅游城市已初具规模。为适应新的发展形势， 1994 年初，省政府批准了三亚市政府提交的《关于申请批准修编三亚市城市总体规划的报告》。

进入 90 年代特别是邓小平同志“南巡讲话”之后，三亚同全国其它地区一起进入超常规发展阶段。 199 4 年，三亚市政府委托中国城市规划设计研究院对 88 年版总体规划进行修订。在当时的情况下，规划编制工作不可避免地受到经济过热的影响。规划对当时三亚的总体判断是“当前正处于大发展时期”“未来的二、三十年是三亚市经济高速发展时期”（《三亚市城市总体规划修编 1994-2010 》 P20 ）。

1994 年，三亚市政府委托中国城市规划设计研究院对 1988 年版城市总体规划进行修订。在规划大纲阶段，规划组就城市总体规划涉及的重大原则问题，征询了省、市有关领导部门的意见，省政府专门召开办公会，研究三亚市城市总体规划修编问题，肯定了规划大纲的原则，并对完善规划修编提出了重要的意见。同年，根据规划大纲和历次专家技术审查会的意见，完成了该版《三亚市城市总体规划》送审稿。

1994 年的城市总体规划修编，做了大量深入的工作。但在当时的情况下，三亚市的城市规划和建设不可避免地受到经济过热的影响。国家实行宏观调控以来，对城市规划建设需要进行认真的总结和必要的调整。中央领导同志十分关心三亚的发展。最近，对三亚的城市建设提出了更高的要求。新一轮总体规划修编就是要贯彻落实中央领导同志的指示精神，从三亚在我国城市中特有的资源条件和功能作用出发，将国家的长远利益和现实条件很好地结合起来，在 1994 年已有工作的基础上，进行实事求是地分析和总结，重新调整并完成对三亚城市总体规划的修编。

海南省和三亚市都十分重视这次修编工作。三亚市成立了以市委书记王富玉为首的总体规划修编领导小组，并委托中国城市规划设计研究院进行新一轮总体规划修编工作。

中规院规划小组先后于 1999 年 6 月向政府顾问和市政府主要领导汇报了规划修改情况。在此基础上，规划小组完成了两个比较方案。 1999 年 8 月，规划小组向三亚市四套班子和当地驻军、海南省城市建设主管部门汇报了方案。根据两次汇报意见，规划小组在方案二的基础上进行完善和补充。 9 月底再次分别向三亚市人民政府顾问、市主要领导和省建设厅有关主管领导汇报，认为规划达到最终审批深度后。规划小组根据汇报中提出的

问题，又做了适当完善，完成本送审成果。

本次修编工作，是在省、市政府及有关部门的正确领导下取得的，在修编过程中还得到有关部门的支持与配合：

市国土局、市城建局、市环保局、市公安局、市旅游局、市农林局、市水利电力局、市邮电局、市消防支队、港务局、市供电公司、市教育局、市环卫局、园林处等兄弟单位的帮助。

修编的重点问题

修编背景

1988 年版三亚市城市总体规划自 1990 年经省政府批准实施以来，有效地指导了城市建设的实践，促进了城市社会经济的发展，为城市的迅速发展和各项建设的合理安排提供科学的依据。与十年前相比，三亚市城市面貌发生巨大的变化，昔日的边陲小镇已经成为初具规模的著名风景旅游城市。凤凰国际机场和东线高速公路的建设为三亚市的发展注入了新的活力。

几年实施过程中，管理部门已根据实际建设需要对用地布局做了一些调整。近年来海南省一些具有全省指导意见的宏观发展规划已经出台，《三亚市社会经济发展大纲》、《三亚市旅游发展大纲》和相关一些规划已批准实施。根据三亚城市的环境条件，国家和海南省赋予三亚的特殊职能，需要总结规划建设中的经验教训，消除泡沫经济的影响。因此，三亚市总体规划有必要作出相应的调整，为各项建设的协调发展，提供科学的依据和蓝图。

随着九十年代末期国家宏观经济开始的产业结构调整和经济发展目标从扩大生产向扩大内需历史性的转变，有必要对三亚的城市的发展方向进行全新的审视。国家对三亚的发展提出了新的战略要求，使三亚的发展遇到重大的发展机遇。城市发展模式面临着从综合型城市向旅游专业城市，从外延式的发展模式向内涵式的发展模式深刻转变。三亚的城市发展正处于其城市发展史上的关键时刻。作为经济载体的三亚空间规划必需及时全面调整。正是在这样的大背景下，开始了本次规划最新一轮的调整。 [Page]

修编依据

本次规划修编是在 1990 年省政府批准实施的《三亚市规划总体规划》的基础上进行的。修编工作以下列重要的文件为依据：《中国人民共和国城市规划法》及《城市规划编制办法》、《国家风景名胜区管理条例》、《海南省国土综合规划》、《三亚市国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年规划》、海南省建设厅对修编三亚市城市总体规划的批复。

此外，规划还注意与有关规划和政策的协调。包括： 1999 年中央经济工作会议的精神、《三亚风景旅游区域总体规划》（中国城市规划设计研究院海南分院 1988 年）、《三亚市社会经济发展大纲》（三亚市人民政府编， 1994 年）、《三亚市“八五”计划和十年规划》（三亚市人民政府编， 1990 年）、

三亚市城市建设必须从国家和三亚的长远利益出发。三亚城市发展的目标要从国际性城市的高度，为国家发展的战略利益服务。在这一前提下，逐步发展三亚经济使之适应国家对三亚的高度期待。城市总体规划

必须适应城市发展的目标，城市发展中要突出国际热带海滨旅游城市，要服从国际海滨旅游城市这一国家层次对三亚定位的要求。

城市总体规划修编遵循以下原则：

从国家利益出发确定三亚市城市发展战略目标——国际热带海滨风景旅游城市。并以此为依据，调整城市用地空间功能布局。逐步将资源配置协调到参与国际竞争和分工方向上来。

配合消除经济过热的影响，为城市可持续发展创造条件。

重视总体规划的连续性和可操作性。继承和保留原有城市总体规划中的合理原则和主体构思，从实际出发，有重点地解决城市发展中存在的问题并协调好近远期发展规划，合理调整用地功能、布局及规模，完善城市对外交通系统和城市基础设施的布局，使城市具有良好的社会效益、经济效益和环境效益。

重视城市生态环境的保护、处理好城市建设与国家风景

名胜区建设之间的协调发展的关系，合理开发和保护风景旅游资源，避免城市建设对其造成的破坏。

借鉴国内外滨海旅游城市规划和建设的成功经验，三亚市的城市规划应突出其国际性、现代性、地方性和热带滨海等方面的特色。并具有鲜明的个性和特点。

此次调整主要目的应是从规划的角度消除泡沫经济带来的影响，因此调整的技术路线将以收缩为主。换句话说本规划与以前工作最大的不同是采用“减法”，而不是“加法”。

本次规划的指导思想是：

贯彻海南省经济社会发展的新思路，深刻认识三亚市的特殊地位，突出三亚市热带海滨旅游城市特征，逐步向专业化城市的方向发展。

保护生态环境，保护自然景观，提高环境质量。运用城市设计的方法，提高城市各项建设的品位和水平。按照建设国际性热带海滨风景旅游城市的要求，塑造一流的美好的城市形象。

优化城市功能，调整用地布局，整治无序发展。

坚持可持续发展的原则，明确近期不得建设和未来长期控制建设的区域。优质环境，优质利用。为后人更好的发展留下余地。

明确近期整治与建设任务，提高环境设施水平，使城市环境有显著改善。

1990 年批准的总体规划实施概况

1990 年批准总体规划要点

1988 年版《三亚市城市总体规划》是在三亚市的 1984 年制定的总体规划基础上，根据海南建省后三亚面临的新的发展形势的需要编制的。该版总体规划的要点如下：

城市性质：“重点发展旅游业和高新技术产业的热带海滨风景旅游城市”；

规划期限：近期 1995 年、远期 2005 年；

规划范围：三亚市辖区范围南部沿海的 1155 平方公里（不包括梅山地区）；

城市人口规模：近期 20 万人（常住和暂住人口），加流动人口控制在 30 万以内，远期 30 万人（常住和暂住）加流动人口控制在 40 万以内。主城区远期 25 万人（含流动人口 5 万）；远景考虑到用地、用水条件限制，总人口规模（最终规模）控制在 50 万人以内，另有流动人口 15 万人；

城市建设用地规模：近期 50-60 平方公里（其中主城区 30-40 平方公里）全市人均用地规划指标为 140 -160 平方米，其中主城区人均 170.85 平方米。

城市布局结构：以三亚主城区为中心，东起藤桥、林旺，西到崖城，共包括六个相对独立的组团构成的带状多点式布局结构形式。

实施效果

经过几年来的实施建设，该版规划确定的城市发展目标、用地布局结构基本上是合理的。城市人口从 198 8 年 8.0 万人（含暂住人口）增加到 1993 年的 16.0 万（含暂住人口约 4.0 万人），建成区面积由原来的 14.43 平方公里增加到 26.00 平方公里。城市基础设施水平大大提高，三亚凤凰国际机场、东线高速公路、南山电厂、赤田水源水库和输水系统等重大基础设施已经建成。 1994 年三亚共接待旅游人数达88.6 万人次，收入达 3.04 亿元。特别是主城区城市基础设施建设成绩显著，主城区主要的十四路七桥计划的完成，标志着城市骨架已经形成。市内交通状况大为改观，供电、供水和电信设施的建设基本满足了城市建设和发展的需要。城市绿化水平也有较大提高，尤其是近年来城市绿地无论规模还是水平都有很大增加和改善。

实施中存在的问题

三亚市规划和建设在取得重大成就的同时，也受到当时条件的局限和外部环境的影响。城市确定的主导性质在经济过热阶段受到巨大冲击。过于强调形成地方中心职能的需要，外延式地扩大经济总量，不适当地规划了一些同城市主导性质不相符甚至矛盾的项目 ( 如一些大型的工业区 ) 。

由于三亚的经济实力不足以支持大规模的基础设施建设，政府通过土地批租，利用社会资金，推动城市的开发建设，成为进行城市建设的重要途径之一。在经济过热时过量地批出土地，导致大量土地和房屋的闲置，半截子工程比比皆是。 1992 年以来批出土地 30.4 平方公里，其中，近 15 平方公里只交部分地价款。近 7 平方公里手续齐备却没有建设。房屋开发 449 万平方米，竣工 223 万平方米。只出售 75 万平方米，在建 12.5 万平方米。停建 180 万平方米，其余报建未开工。

另一方面由于过于迁就开发商，未能严格执行规划，在不应开发的地段进行建设。有些地方土地开发强度大于规划容许的开发强度，建筑过于密集，严重破坏了城市环境。 [Page]

对三亚自然资源之宝贵，建设国际旅游城市的要求认识不够。城市发展的战略指导思想中保护生态的思想不明确，致使一些关键地段建筑过密、水平低下，与三亚的自然条件和城市地位十分不相称。在经济实力和外部需要不具备的条件下，过早地开发了一些对三亚未来城市职能有重大影响的地区。对城市未来借以发展的重要资源造成了不同程度的损害。如亚龙湾、大东海和市区，都有一些发展项目不尽人意。错误的开发时序使合理的规划产生扭曲。部分规划绿地被占，山体被破坏，大量地填河造地，乱占沙滩，造成了许多难以挽回的损失。

过于迁就开发，导致占地过大。城市发展不紧凑，增加了基础设施建设的成本。规划的路网无论从断面还是线型都没有考虑作为一个风景旅游城市的需要，过于宽大平直的道路，远远超出了交通需求的实际需要，同时也形成了与三亚小巧玲珑格调不相符的单调城市景观。

总体规划修编的主要问题

调整城市性质

根据三亚市新的发展思路的要求将原规划确定的“重点发展旅游业和高新技术产业的热带海滨风景旅游城市”和第一阶段调整时提出的“国际性热带海滨风景旅游城市。海南南部中心城市。”调整为“国际性热带海滨风景旅游城市。”突出核心功能，确定发展的优先。

完善城市空间布局结构

本次规划对城市结构进行了重大调整：减弱了北向荔枝沟方向的发展。取消了荔枝沟工业区。城市发展从放射形发展，转变为沿三亚湾西向发展为主的单向带状城市发展格局。

城市结构的另一项重大调整就是行政中心和传统商业中心的分离。置换出来的城市用地将用来作为商业、绿地等增强市中心功能的用途。

三亚市域城镇体系的基本结构也相应调整为以主城区为中心，东起藤桥、林旺，西到崖城、南山，六个相对独立的组团构成的带形多核心布局结构形式。并将风景名胜区纳入城镇体系规划中一并考虑，共同构成完整的城镇体系布局结构。

调整和确定组团功能

在不影响榆林港使用的前提下，将原六道组团的功能由出口加工区改为大型渔港。规划认为六道海湾具有建设永久性大型海洋渔业基地的条件。

亚龙湾度假区、南山 - 海山奇观名胜旅游景区、天涯海角旅游风景区是三亚国家风景区的重要组成部分，其开发建设模式存在较大争议。本次规划仅做原则

规定。详细布局待具体开发方案审定后，纳入总体规划统一管理。

本次修编将海棠湾区作为生态保护用地。规划海棠城进一步进行技术论述和可行性研究等前期准备工作，不宜在本规划期内进行大规模城市建设。

根据三亚市国土规划，修编中将“南繁育种基地”和基本农田保护区作为城市规划功能结构的一个组成成分，以严禁城市开发的用地形式予以保护。

对外交通系统规划

对外交通系统规划是本次修编的重点之一。调整内容包括： 1 、选定了高速公路进入城市的出入口位置和在城市规划区东西走向线路，确定了与城市道路的连络方式。 2 、调整了海港的布局和功能。三亚港逐步改造成为旅游服务为主要功能的客运港。大宗货物运输港在南山预留，南山港规划期内暂不开发，其功能由八所及海南其它功能分解。保留榆林港的

现状用途。渔港逐渐迁往六道。 3 、确定了铁路改造和新建方案。铁路及站场退出市区，货运站设在南山 - 崖城。客运站在天涯镇以西南山与天涯海角之间。

用地的调整

88 年版总体规划批准实施以来，政府管理部门根据实际情况和开发建设需要做了一些调整，并出现了部分不符合规划用地功能的改变。但由于用地的批租和转让情况十分复杂，很难在总体规划中确定用地调整的具体方案，修编中根据城市功能的要求，对用地的调整提出原则性具体的调整方案。特别是大型文化、社会服务和非盈利性的公共建筑用地应采用强制性调整措施，保证其用地需求总量和分布合理性。

本次规划根据城市经济转型的要求，大幅调整了规划的用地结构，减少了工业等与旅游生态保护目标有冲突功能的用地，增加了绿地和为旅游业配套服务的用地。在内部用地上，将尽可能多的景观地段（如滨海地区），用于能为城市创造价值的度假旅游功能。迁走对城市功能作用不大甚至有负面影响的功能。

规划用地调整以功能合理为原则，不迁就目前的批地情况。配合国家出台的海南土地盘整的策略，解决用地不合理占用的问题。

关于旅游规划

本次修编规划，重点调整主城区和周边景区的关系。提出“主城住、景区游”的分工模式。三亚与普通城市的最大不同就是城市的主要功能不是主要由主城区承担。大部分旅游度假功能分布在长达数十公里的滨

海带形区域内。主城区作为三亚大旅游系统的中枢，游客必经之地，承担三亚旅游业的组织、交通、接待服务的重要功能。而各景区则更多地承担营造旅游城市的环境（包括各种文化旅游设施，旅游宾馆，旅游购物区，地方民族风土人情园区和服务设施等）的职能。主城区要体现热带海滨旅游城市的特色，提供完善的配套设施和丰富多彩的夜生活，与各风景区（点）共同形成富有吸引力的热带海滨旅游网络。

城市景观

景观规划是本次规划调整的重点。根据旅游城市的特点，规划对道路断面构成、街道、水系、山体、建筑提出了调整和补充。

滨海地区规划和近期整治规划

根据三亚的主导功能主要分布在滨海地区的特点和近期改善城市景观的需要，强化规划的可操作性和下一阶段规划的衔接，本次规划深化了区域和近期整治的内容。

完善和补充规划成果

三亚历次规划均没有标准的规划文本。根据建设部《城市规划编制办法》，本阶段修编成果在前一阶段工作基础上补充了规划文本。文本为规划的正式文件，图纸与文本具有同等法律效力。附件由总体规划说明、纲要阶段报告和背景材料组成，主要是用来对文本中的条款进行论证、解释和说明。