环境管理政策与可持续发展

“十一五"期间，我国环境管理力度不断增强，环境保护工作取得了明显进展：污染减排任务超额完成，政策法规与环保规划亮点纷呈，全社会环境保护意识普遍增强等。虽然取得的成绩令人欢欣鼓舞，但是环境问题面临的形式依然十分严峻，主要表现为治污减排、环境质量改善、防范环境风险和应对全球环境问题的压力继续加大等。我们必须增强忧患意识、风险意识、责任意识，切实采取措施，积极应对，妥善解决①为避免环境污染和生态破坏对经济社会发展的不利影响，缓解人类与自然界的矛盾，维护好当代人和后代人的环境利益，我们必须树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，主动改善与自然界的关系，转变粗放型经济增长方式采取与环境友好的生产、生活方式，努力建设“环境友好型社会”。环境友好型社会就是以人与自

然和谐为目标，以环境承载能力为基础，以遵循自然规律为核心，倡导环境文化和生态文明，追求经济社会环境协调发展的社会体系。环境友好型社会是由环境友好型技术、环境友好型产品、环境友好型企业、环境友好型产业、环境友好型学校、环境友好型社区等组成。主要包括：有利于环境的生产和消费方式；无污染或低污染的技术、工艺和产品；对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动；符合生态条件的生产力布局；少污染与低损耗的产业结构；持续发展的绿色产业；人人关爱环境的社会风尚和文化氛围。调整好人与自然的关系，当代人与后代人的关系，以及当代人之间关系。要真正解决环境问题，首先必须改变当前人类的发展模式和道路。发展不能仅局限于经济发展，不能把社会经济发展与环境保护割裂开来，更不应对立起来。发展应是社会、经济、人口、资源和环境的协调发展和人的全面发展。4．1

进一步完善行政管理体制

第一，明确各相关部门环境管理职能。科学界定环境管理职能，明确各自职责权限，是各职能部门互相配合协调做好环境保护管理工作的基础和前提，有利于提高

环境管理的效率，避免出现相互推诿，推卸责任现象的发生。从环境管理的横向关系来看，我国实行统一管理和部门分管的管理体制，但是在实际操作过程中并没有真正意义地贯彻落实行政主管部门统一监督管理和各职能部门分工负责的体制。因为，不论是主管部门还是分管部门，他们的职责权限本身就不是很明确。要想解决问题，就必须通过多方沟通协商，最终进一步明确职责，细化权限，用法律的形式确定各部门的权利和义务。由于环境问题复杂多变，内容丰富，不可能细化到每一项污染物，这就要求在环境管理行政主管部门的统一管理下，加强各有关部门的沟通协调。因此，在划分各部门职责权限的基础上，建立一个包含有关环境保护部门的联席交流会议长效机制，搭建一个沟通平台，定期围绕环境管理遇到的问题及困惑进行讨论分析。这样不仅加强了沟通联系，而且也降低了行政成本，既节省作出决策的时间，提高行政效率，又能够避免各部门相互“踢皮球”，有利于问题的解决。

第二，实行环境管理工作的垂直管理。在我国区域性行政管理体制下，地方环境保护部门受制于地方政府的影响要甚于受上级主管部门的影响，这就使得上级主管部门的要求有时候得不到真正贯彻落实，不利于国家整体层面的宏观调控和一卜级主管部门对下级主管部门的有效监督和管理∞。为了改善这种局面可以参照国税、地税、公安及工商等部门，从法律上对地方环境管理部门的地位和职能进行明确界定，把地方环境管理部门作为省以下环境管理部门的直属单位，接受省以下环保部门的垂直管理㈢，不受地方人民政府的领导和制约，避免地方保护主义不良倾向影响地方环境管理部门的正常工作，使地方环境管理部门能真正行使环境审批及监察权，成为真正意义上的行政执法监督机构，从而实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。

第三，强化跨区域性环境保护管理机构的职能作用。2005年12月国务院颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出了“健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促监察突出的环境问题"。2006年7月8日，国家环保总局印发了《总局环境

保护督查中心组建方案》，成立了华北、华东、华南、西北、西南和东北六大督查中心，负责全国共31个省份的跨区域环境问题。环境保护督查中心的督查工作受国家环境保护部领导。督查中心的突发环境事件信息报告属环保部内部情况报告，不履行或代替地方人民政府和环保部门的信息报告职责。因此，要继续强化督查中心的职能作用，有针对性的解决跨地区、跨流域等地方环境污染事件，可以不用看地方政府的脸色办事，对地方保护主义说不，真正保证环境保护工作的顺利开展，有效解决棘手问题。

第四，落实行政问责制，健全环境绩效考核机制。行政问责制，是指一级政府对该级政府及所属部门和下级政府主要负责人由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，影响行政秩序和行政效率，造成不良影响和后果的行为进行内部监督和责任追究的制度。要想提高政府的执行力和公信力，赢得广大群众的拥护和支持，维护政府的形象，必须进一步落实行政问责制。一是建立健全行政问责制度，详细界定问责对象、问责程序；二是严格落实行政问责制，对违法乱纪行为，不论曾经功劳大小，一律严格追究相关责任，绝不姑息。全面树立和落实科学发展观，建立健全环境友好的决策和制度体系。坚持以人为本，从维护群众的环境权益，改善环境质量出发，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，制定有关法律法规和发展战略、规划，促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。要研究综合环境与发展的国民经济核算方法，将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展的评价体系；推行领导干部任期环境保护政绩考核，克服单纯追求GDP的倾向。要建立健全以绿色GDP为重点的环保绩效考核机制，科学化解经济发展与环境保护之间的突出矛盾，有利于避免现有以经济GDP为重点的考核体系造成经济发展与环境保护之间失衡现象的发生①。要突出考核内容，增强针对性；准确定位，加大考核实施力度；科学合理设置考核指标，避免考核工作形式化，将环境绩效考核结果纳入干部档案，作为组织部门考核、奖惩、使用干部的重要依据，建立考核监督检查机制，避免出现弄虚作假现象发生，确保环保绩效考核制度的刚性和效力②。

4．2建立健全环境保护法律法规体系

第一，加强立法，构筑可持续发展法律体系。我国现行环保法律法规的立法宗可持续发展相违背。因此，要明确立法宗旨和指导思想，从环保立法这个源头抓起。改变过去“宜粗不宜细"、“全国一刀切"的立法模式∞，内容要详细具体，程序要具有可操作性，从法律角度解决“违法成本低、守法成本高、执法成本更高”的环保管理怪相。完善现有法律法规，制定规划和纲要，颁布相关政策，切实履行好国际环境公约和东亚地区环境合作机制承诺。如保护臭氧层的《维也纳公约》，控制危险废物越境转移的《巴塞尔公约》，西北太平洋行动计划，东亚海行动计划等解决区域海问题的东亚地区环境合作机制等。同时，尽早填补国内有关电磁辐射、湿地保护、荒漠化等方面的法律空白。

第二，积极推广IS014001环境认证制度。积极推动环境认证制度的实施。ISO14001系列标准是由国际标准化组织制订的环境管理体系标准。是针对全球性的环境污染和生态破坏越来越严重，臭氧层破坏、全球气候变暖、生物多样性的消失等重大环境问题威胁著人类未来的生存和发展，顺应国际环境保护的发展，依据国际经济贸易发展的需要而制定的。IS014001环境认证制度是一个组织内全面管理体系的组成部分，它包括为制定、实施、实现、评审和保持环境方针所需的组织机构、规划活动、机构职责、惯例、程序、过程和资源，还包括组织的环境方针、目标和指标等管理方面的内容。贯彻实施这套标准是我国充分借鉴国际先进经验，提高我国企业的管理水平，缩短管理差距的一个良好机遇。帮助企业实现自身设定的环境表现水平，并不断地改进环境行为，提高环境影响的控制水平，不断达到环保新高度。ISOl4001标准对企业的积极影响主要体现在以下几个方面：树立企业形象，提高企业的知名

度；促使企业自觉遵守环境法律、法规；促使企业在其生产、经营、服务及其他活动中考虑其对环境的影响，减少环境负荷；使企业获得进入国际市场的“绿色通行证”；增强企业员工的环境意识；促使企业节约能源，再生利用废弃物，降低经营成本；促使企业加强环境管理。通过以上几方面的努力，不断补充完善我国现有的环境法律法规、规划纲要，真正为创新和完善我国环境保护管理机制以及环境保护工作提供强有力的法律后盾

4．3创新公众参与环境保护管理机制

第一，贯彻落实环境信息公开办法，保障公众知情权。环境信息公开是一种全新的环境管理手段，有利于维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益，推动公众参与环境保护，为公众参与环境污染防治和监督工作提供了一个新的平台。环保部门应当将需要公开的政府环境信息，主动通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开?。完善环境保护规划、环境质量状况、环境统计和环境调查信息、突发环境事件的处置、环境影响评价情况及收费项目和标准等信息公开。规范信息公开的方式和程序，做好政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。环境信息公开的主体包括政府和企业。企业应自愿公开环保投资和环境技术开发情况；排放污染物种类、数量及去向；废水、废气、固体废物的处理处置情况；废弃产品的回收、综合利用情况等。通过政府、企业和公众三方之间的信息公开，有利于避免因环境信息不对称造成的决策失误、企业欺骗政府与消费者和政府忽视公众环境利益等方面问题的发生㈤。

第二，提高公民环保意识，使参与环保成为自觉行为。环境保护是一项长期系统工程，没有全社会的共同参与，环境保护就成了无本之木、无源之水，环境治理更是空谈。1989年颁布的《环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。由此可见，公众参与环保是我国公民享有的权利，更是公民应尽义务，保护环境，人人有责。但是现阶段我国公民的环保意识还比较淡薄，仅仅停留在语言层面，没有从内心深处意识到参与环保的重要性。因此，我们要大力加强环保知识宣传，让民众了解他们享有的权利和应尽的义务，引导和扩大公民参与，充分调动参与环境保护和治理的积极性和主动性，增强公众的责任感和使命感。让参与环保成为一种习惯，成为一种自觉行动，从而形成一种良好的环境保护社会氛围。

第三，促进非政府环保组织的发展与壮大。中国非政府环保组织的主要力量为学生环保组织和民间环保组织两类。知名度比较高的民间组织有“自然之友”和“北京地球村环境文化中心"等。2002年时，多家中国民间组织参与了南非约翰内斯堡举行的世界可持续发展首脑会议，这是中国民间组织首次以如此大的规模参与国际事务。非政府环保组织对于推动我国环境保护群众运动、完善我国环境保护运行机制具有非常重要的作用和意义∞。尽管如此，我国非政府环保组织的发展仍然存在不少的瓶颈，作用发挥还不是很明显。为此，政府应加大扶持力度，积极培育、正确引导、合理规范、依法管理，推动非政府环保组织的发展壮大。同时降低民间组织的准入门槛，改善民间组织生长发育的法律制度环境，充分发挥他们在环境管理中重要而广泛的作用。

我国立足于解决好国内环境与发展问题，继续改善全国人民赖以生存和发展的环境，同时，继续推进环境保护与可持续发展领域的国际合作。一方面积极参加气候变化、生物多样性保护等环境公约和有关贸易与环境的谈判，维护国际利益，履行国际义务，为解决人类面临的环境与发展问题做出贡献。同时，积极引进先进的技术和管理方法，促进国内环境保护跨越式发展；制定突破绿色贸易壁垒、防止污染转移、有害物种入侵等政策、法律法规和环境标准，促进贸易发展，保障国家环境安全。国家环境保护部副部长潘岳指出：“提高公众参与程度、环境信息透明化、环境决策民主化是一个渐进的过程，需要政府、非政府环保组织、广大环保志愿者和一切关心环境问题的人们来共同努力。”

4．4创新完善经济管理手段

第一，加大环保财政投资，多渠道筹措资金。为了积极预防和治理日益严重的环境污染问题，增加环保投资是最基本的前提条件。环境污染治理需要投入大量的资金，这就需要政府切实增加财政投入，从资金上予以保证和支持，改变目前财政资金投入不足的局面。要建立环境保护投资增长机制，以法律的形式确保环保投资占财政支出的比例。单纯依靠国家财政投入是无法从根本一卜解决问题的，必须运用各种激励政策，鼓励企业和相关组织积极投资环保事业，如对企业环保投资项目提供贷款额度、利率等优惠；利用专项基金对可消减污染物排放量的技术改造项目进行贴息或积极争取国际金融组织的援助等。同时，严格执行排污收费等行之有效的环境经济手段。谁排污，谁付费；排放量越大，则付费越高。在此基础上，探索出台绿色税收政策(环境税)。环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。一方面对于环境友好行为给予“胡萝卜”，实行税收优惠政策，如所得税、增值税的减免等；另一方面针对环境不友好行为挥舞“大棒"，征收针对水、气、固废等各种污染物为对象的环境税㈤。通过征收环境税，可以实现税收增加、社会公平、环境保护的多赢目标。

第二，调整产业结构，促进环保产业发展。要实现经济社会的可持续发展，必须战略性调整产业结构锄，大力发展循环经济，走新型工业化道路。发展循环经济，就是走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，加快转变不可持续的生产和消费方式。建设以节水、节地、节能、节材、节约其他资源和保护环境为主要内容的资源节约型和环境友好型社会；按照“减量化、再使用、资源化”的原则，以提高资源利用效率、保护环境为核心，努力实现产业生态化；积极推行清洁生产，以生态化改造工业园区和经济技术开发区，大力发展生态农业。发展废物回收再利用产业和环保产业，提高资源生产率和循环利用率。严格环境准入，提高环保准入门槛，限制和禁止上高耗能、高耗材、高耗水、高污染的建设项目；实施强制淘汰制度，对技术落后、浪费资源、污染环境的生产工艺、技术、设备、企业实行强制淘汰；实施污染物排放总量控制制度，降低产品单位产值的能源物耗和污染物排放；积极利用经济手段、运用市场机制，鼓励各行各业节约资源、降低污染排放；继续推广各类循环经济试点示范。逐步淘汰高污染、高能耗产业，取而代之以低能耗、低污染的高新技术，加快发展第三产业和环保产业。环保产业对于大力发展循环经济，改善环境质量具有重要作用。要加快制定环保产业的中长期发展规划，合理布局，有效调控，．减少或避免环保产业发展的盲目性，促进环保产业的链条整体推进和结构升级，实现企业由治理污染型转向预防污染型。加大对环保产业政策倾斜，建立必要的政府补偿机制，保证企业的投资能够得到充足的回报。鼓励企业自主创新，推进环保产业的技术进步。

第三，加强环保资金申请、使用和管理的监督。2003年，国家对排污费实施“收支两条线”改革，设立中央环境保护专项资金。专项资金在推动和促进企业节能减排、改善环境质量、提高环保系统监管能力等方面发挥了积极作用。但是为解决部分地区存在的资金使用和管理问题，提高资金使用效率和项目建设质量，必须切实加强环保资金的监督管理。要对环保专项资金补助项目的实施情况进行检查、监督，监督企业按规定合理使用资金，保证建设项目质量，确保达到预期目标。要确保资金补助的环境保护设施持续运行并发挥环境效益。环保监测部门和监察部门要监督环保设施是否正常运行，加强污染物排放的在线监测和日常监察。财政部门要严格执行国家有关财政资金管理的规章制度。审计部门