建立“一张图”平台-促进规划编制和管理一体化

建立“一张图”平台，促进规划编制和管理一体化

2012-10-23来源：本站

建立“一张图”平台，促进规划编制和管理一体化

张文彤殷毅吴志华潘聪

[摘要]为了解决当前规划编制体系繁杂、编制与管理脱节、规划实施依据多而无序等问题，武汉市通过规划编制体系研究和规划国土“一张图”建设等工作，有效地推进了规划编制和管理的一体化进程，促进了规划法制化建设发展。

[关键词]一张图规划编制管理一体化

我国正处于城市化的加速期，城市快速发展给规划带来了更大的压力。然而规划编制与管理相互脱节，规划多而无序、体系结构繁杂、各类专项规划彼此孤立的现象普遍存在，对规范管理、依法管理造成了诸多不良影响。如何使规划编制成果顺利地从技术层面向公共政策层面转化，使规划编制与规划管理有效衔接，同时加快规划编制和管理的法制化、民主化建设进程，是目前全国各地规划研究的重点问题。

武汉市规划管理用图(简称“一张图”)建设工作正是以解决上述问题为目的，通过梳理和整合已有各项规划成果、加强和规范规划编制和审批工作管理，加大信息共享和公开的力度等各种手段，完善规划编制体系建设，推进规划编制和管理一体化进程。

1 我国城乡规划及国土资源行业“一张图”建设基本情况

在国土行业，由于规划结构和管理体制的关系，土地利用规划实质上已形成了“一张图”的管理模式。近年随着第二次全国土地调查工作的开展，国土资源部正式提出建设全国“一张图”综合监管系统的概念，除土地利用规划和现状信息外，还纳入了国土资源的计划、审批、供应、补充、开发等行政监管内容，形成综合动态监管信息系统。其行业规划的编制、管理、实施工作与政策的结合程度已走在城乡规划行业前面。

与国土行业自上而下推动“一张图”建设的方式不同，城市规划行业提出“一张图”概念的时间虽然较早，但在建设上还是各自为政。随着《城乡规划法》的出台，控规的地位得到

了提升，因此全国多数城市的“一张图”都以控规为建设基础，主要服务于规划审批管理工作，如广州、南京等地。以广州市为例，其“一张图”以控规导则为核心，同时按照“一网三层”

的系统结构分别纳入城市规划相关的各类空间信息内容，为规范规划审批行为提供技术支撑。

同时因为体制上的原因，全国多数城市的城乡规划“一张图”与国土“一张图”都自成体系，相对独立，仅有成都等少数城市实现了国土信息和城乡规划信息的结合。

2 武汉市规划编制管理的困境

为了进一步理顺规划管理体制，提高行政效能和依法行政水平，保障规划事业长远发展，2007年武汉市启动了城乡规划体系研究及建设工作。通过清查1997-2007年间2151项城乡规划项目，全面回顾和评价了武汉市城乡规划编制及实施情况。10年间，武汉市规划设计水平不断提高，城乡规划工作为促进城市建设和经济发展做出了较大贡献，但随着规范管理、依法管理的不断严格，规划编制自身及与实施管理的衔接等方面存在较突出的问题。

2.1 规划编制管理程序规范性不强，缺乏科学的编制计划

近年来，对规划编制程序和方法的研究和讨论比较多见，但是对规划编制、审查、审

批及实施、评价这一整套程序如何完善优化的研究则几乎没有。多年来规划编制管理工作的程序一直不够规范，由于管理程序不到位，加上有些地区和部门不遵守规划、随意更改规划等原因，导致有的地区规划大量重叠，规划间彼此“打架”，有的地区却又缺少城市设计、旧城改造、地下空间等较实用的专项规划。

2.2 编制工作和管理工作脱节，规划成果的针对性不强

长期以来规划编制都作为一项纯技术工作，忽视了规划管理对其实施性的要求。规划

编制人员一般注重考虑城市长远发展和整体布局的合理性，忽视了短期效益和局部建设项目对城市经济发展的影响，同时对规划实施及管理的规律性方面考虑较少，技术与政策的结合力度不够，导致编制成果操作性不强，难以应用于规划管理工作；同时在规划编制工作中缺乏深入细致的现状调查、难以掌握相关行政审批信息等也导致了规划编制与规划管理工作脱节的现象日益严重。

2.3 规划信息化缺乏统筹管理，各部门彼此间信息孤立

武汉市规划信息化建设整体工作在全国起步较早，但各自为政的情况较为严重，缺乏统筹管理。规划编制单位和规划管理部门之间，各行业部门之间，规划管理内部各专项之间缺乏有效的信息沟通渠道，信息的不对称导致各部门都从自身角度出发编制规划、实施规划，缺乏通盘考虑和相互协调。

2.4 公众参与和规划宣传等管理环节有待进一步加强

公众参与是城市规划理论和实践的一个基本组成部分，而我国的公众参与还处在初级阶段，大都停留在少数局部的试验中，并且公众多处于被告知和接受的地位。就武汉市来说，规划宣传和公众参与的范围仍然较狭窄，手段也比较单一，很多完成了编制或审批通过的规划，仍不为社会公众所知或是难以为公众所理解。

为了提高规划管理的法制化、规范化水平，消除规划不统一、基础设施不对接、前后规划不连贯的问题，同时拓宽公众参与渠道，武汉市提出了“一张图”的建设思路。

3 武汉市“一张图”的体系构成

3.1 武汉市规划编制体系建设

规划编制体系是“一张图”的理论基础和支撑。针对规划编制和管理工作中存在的问题，武汉市提出了“1+6+1”的规划编制体系，其中：“1”是主干体系，即总规、分规、控规3

个层次；“6”是专项规划，即城市设计、历史文化名城保护、交通及市政、地下空间、旧城更新和改造以及其他要素专项规划；“1”是基础研究，包含规划政策和技术标准研制。

随着2009年武汉市机构改革工作的进行，国土和规划两部门再次合并，利用这次难得的契机，武汉市提出了城乡规划和土地利用规划“两规合一”，与其他专项规划“多规协调”的设想以及创建“两规合一”的城乡规划和国土资源规划编制体系的目标。新编制体系可以归纳为“两段五层次、主干加专项”的框架(图1)；“两段”是指导控型规划+实施型规划，“五层次”是指导控型规划3个层次，即“城乡总体规划+市级土地利用总体规划”，“分区规划+区级土地利用总体规划”，“控规+乡级土地利用总体规划”，以及实施型规划2个层次，即“近期建设规划+中长期土地储备规划+功能区实施规划”和“年度实施计划+年度土地储备供应计划”。

立足新的规划编制体系，武汉市国土资源和规划局开展了“一张图”建设工作，力图建立一个全市统一的规划管理工作平台，提高全市规划管理的法制化、规范化水平，推进规划编制和管理一体化进程。

3.2 “一张图”的主要概念及构成

“一张图”是以基础地理信息、规划审批信息和用地现状信息为基础，以控制性详细规划和乡(镇)级土地利用规划层面为核心，系统整合各层次，各专项规划成果，具备动态更新

机制的信息共享管理平台，是规划编制成果转化为规划管理法定依据的主要技术平台。

“一张图”由“统一规划管理用图”和“法定规划库、专项规划库与现状信息库”构成(图2)，其中“统一规划管理用图”是规划管理的直接依据，由经法定程序审查通过或审批的规划的法定内容组成，以控制性详细规划和乡(镇)级土地利用总体规划为主，同时纳入修建性详细规划。大型单位总平面、规划论证报告和市政基础设施专项规划等。

法定规划库由经合法审批、审查后的控制性详细规划、分区规划、城乡总体规划和乡(镇)级土地利用总体规划、区级土地利用总体规划和市级土地利用总体规划等法定规划构成。

专项规划库由通过合法审批或局技委会，业务例会等相关会议审查同意的交通市政、

城市设计、历史文化名城保护，地下空间、旧城改造与城市更新，基本农田保护、城乡建设用地增减挂钩，城中村改造、重大项目专项规划和规划咨询报告等支撑性规划编制成果构成。

现状信息库由用地现状信息，规划审批信息、基础地理信息以及在编规划信息构成。

根据入库项目的审批情况，法定规划库和专项规划库分为审批层、审查层和历史层。

其中，已审批的城乡规划和已备案的土地利用规划成果进入审批层；局技委会、专题会、业务例会、重大项目审查会等相关会议审查通过。但尚未正式审批的规划成果进入审查层；被新的规划成果取代的原信息内容进入历史层，历史层的规划成果不作为规划编制与管理依据。

自2007年起，经过近4年的努力，武汉市“一张图”已初步建成，于2009年开始试用，2010年9月正式发布。在武汉市规划管理工作中发挥了重大作用，有效解决了长期以来困惑规划管理的“多头规划”和“规划打架”问题，明确了规划管理依据，初步实现了“编管”信息集成，加大了信息共享和公开力度，进一步保障了规划决策的民主性、科学性，推进了规划管理法制化、规范化、制度化，为武汉市高水平规划、高标准建设和高效能管理提供了强有力的技术支撑。

4 “一张图”的效用

4.1 促进规划编制和管理高效衔接，提高规划管理工作效率

通过“一张图”建立全市城乡规划和土地规划的编制、管理一体化平台，彻底解决了规

划管理者面对众多规划依据难以把握的问题，促进规划管理工作规范化、高效化发展。

在“一张图”体系建设过程中，通过严密的程序进行了规划符合性和有效性的审查和筛选，保证“一张图”具有法定性、有效性和唯一性的特征，能够有效避免多部门管理造成的“规划打架”、互相推诿等现象发生。

同时全局各类数据都汇总至“一张图”平台管理，实现了全局信息共享，建立了规划编

制和管理信息交流纽带。规划管理者使用“一张图”作为审批依据。并通过“一张图”实时反馈审批信息至规划编制人员，进一步保证了规划编制成果的现势性，提高了规划编制工作的效率和质量，形成了“编制-管理-编制”的良好信息循环。

4.2 具有“两规合一”特征的规划管理支撑技术平台

为协调国土资源规划和城乡规划，武汉市提出了统筹“两规”的“两段五层次，主干加专项”的新规划编制体系，基于这一思路，“一张图”纳入了城乡规划和土地利用规划的相关信息，成为衔接“两规”最直接有效的技术平台。在主城区内部，将中心城区(报国务院审批的

控制范围)土地利用总体规划和控规导则、细则“合一”为统一平台；在主城外则以乡镇总规

和组群控规导则“合一”为统一平台，两者组合形成全市规划管理”一张图”。

通过“一张图”体系建设，促使城乡规划和土地利用规划汇总到同一个平台，实现了统

一编制、统一使用、统一决策、统一调整，也使国土和规划的管理人员能有效协调，共同参与，共同实践，优势互补，切实实现“两规合一，多规支撑”的目标，加强规划统筹管理。

4.3 有效建立规划实施评估系统

“一张图”具有实时、动态的特征，反映了最新的规划、现状和审批情况。同时也存储

了详实的历史信息，为规划实施评估提供了丰富的数据基础。从对规划成果的方案实施评估到正在实施项目的定期评估，乃至建成项目的效果评估，需要掌握的规划编制成果，规划建设及建成情况，都可以通过“一张图”获取并便捷地评价分析规划编制及实施工作的薄弱环节。武汉市将“一张图”的建设和城乡规划实施白皮书工作相结合，有效建立起一套适应武汉市实际情况的规划评价机制。

4.4 有效统筹各类相关专项规划

武汉市园林、水务、邮政等职能部门，承担着组织相关行业专项规划编制的工作。这

些规划涉及到空间的利用，在编制中需充分了解其他职能部门的空间布局要求及意图。为有效衔接其他相关职能部门组织编制的专项规划，武汉市通过“一张图”进行统筹协调工作，在编制邮政设施、信息管网、燃气电力等涉及其他职能部门的专项规划时，利用“一张图”这个全市统一平台，可以及时获取最新、最全面的规划编制和管理信息，这些专项规划编制完成后又将成为“一张图”的组成部分，从而实现了全市各类相关专项规划的统筹、协调。加强了不同职能部门之间的紧密联系。

4.5 创造了公众参与的新途径，提高了公众参与的效率

目前公众参与城市规划仍然有许多困难，其中规划公示手段单一，公众难以理解是最为明显的问题之一。很多规划公示只有几张主要的图纸和非常简略的文字介绍及技术指标统计表，公众无法理解规划的意图。“一张图”通过技术创新，直接将用地性质、容积率、建设强度、绿地率等重要的指标信息标注在规划图上，同时采用影像图展示、三维模拟等新技术辅助，社会公众能够一目了然看懂这张图，创造了公众参与城市规划建设的新途径，提高了公众参与的效率。

5 结语

要增强规划编制的实用性，加强规划编制与管理的衔接，势必要建立规划编制和管理一体化机制，提高规划编制的实用质量。“一张图”试图通过建立规划编制管理一体化的信息共享平台，统一规划编制、管理的技术支撑数据，加强两者衔接。将全市规划编制的技术成果转化为规划审批的法定文件，从而推进规划法制化进程。武汉市结合自身实际情况做了一些尝试。提出自己的思路和方法，欢迎批评指正