农业特色小镇规划建设研究

农业特色小镇规划建设研究

农业是国民经济的基础，是稳民心、安天下的战略产业。即使在2030年我国城镇化率达到70%时，仍有4.4亿人口生活就业在农村。农业具有经济、社会、生态等多种功能，但农业是弱势产业，具有自然风险、市场风险、政策风险等多重风险。由于农民人均占有耕地少，农产品加工流通跟不上，使得农民的收入远低于城镇居民。如何使农业强起来、农村美起来、农民富起来成为困扰“三农”的老大难问题。而发展农业特色小镇找到了解决问题的途径。

一、什么是农业特色小镇

要搞清楚农业特色小镇的概念，必须搞清楚什么是特色小镇和农业型。

（一）什么是特色小镇

最早提出特色小镇的浙江省指出，特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。每个特色小镇规划区域面积一般控制在3平方公里左右，核心区域控制在1平方公里左右。本文涉及的特色小镇主要指以某种产业为特色，既有城市功能，又有乡村风貌，大小适宜的人口聚集区，主要包括以传统行政区划为单元的建制镇和不

同于行政建制镇、产业园区的创新创业平台两种形态。

（二）什么是农业型

农业特色小镇主要包括以下四种产业形态：

一是农林牧渔特色产业。在特色农产品优势区、现代农业示范区核心区、现代农业示范园、现代农业科技园区和田园农业综合体中确定主导产业。如舒兰市平安稻香小镇、杭州市西湖龙坞茶小镇、济宁金乡县鱼山蒜都小镇、金华市磐安江南药镇；邳州市铁富银杏小镇、济南市平阴县玫瑰小镇；温州市平阳宠物小镇、长春市双阳梅花鹿小镇；淮安市盱眙龙虾小镇、舟山市定海远洋渔业小镇，等等。

二是农产品加工业。农产品加工业包括农产品产地初加工、精深加工、农产品及加工副产物综合利用，主要是指粮棉油糖、果蔬茶、畜禽、水产品等加工业。

三是农产品市?隽魍?及服务业。积极利用“大数据”和“互联网+”等先进信息技术，大力发展网络营销、在线租赁托管、食品短链、社区支农、电子商务、体验经济等多种新型业态，促进消费型商贸和物流有机结合的专业镇的发展。

四是休闲农业和乡村旅游。《全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016―2020年）》提出，依托农业文化遗产、传统村落、传统民居，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇。如琼海市大路农耕文明小镇、

广州市从化区锦洞桃花小镇等。农业部明确强调，集中连片发展较好的形成休闲农业特色的乡镇也可推荐申报“中国美丽休闲乡村”。

（三）什么是农业特色小镇

农业特色小镇是整合农村生产、生活、生态、文化等资源，以农业的生产、加工、流通、休闲观光旅游及农业服务业为主导产业，一二三产业融合发展的建制镇或者产业创新创业平台。

农业特色小镇，以“农”为主题，吸收当前农业最前沿的理念、技术和管理模式，从供给侧结构性改革的角度，培育如精准智慧农业等新产业，创建如“互联网+农业”“农创客”、加工体验、中央厨房等新业态，打造一二三产业融合发展的新模式。二三产业的亮点大多集聚在小镇，走出一条以人为本、产城融合、功能配套的新型城镇化道路。

二、农业特色小镇的主要特点

（一）主导产业明显，带动能力较强

主导产业是指具备一定规模，具有较高区内增加值或产值比重（一般要大于15%）的产业。主导产业是当地农民就业的主要渠道和致富的主要来源。舒兰市平安稻香小镇，水稻种植面积及产量均占耕地面积及产量的70%左右。江苏徐州市邳州市铁富镇80%左右的人口从事银杏一二三产业。山东省创建特色小镇的要求是主导产业税收占特色小镇税收

总量的70%以上。山东省平阴县玫瑰小镇玫瑰种植面积约占全镇耕地面积的50%、就业人口占总人口的比重达到56.5%。

（二）农产品加工流通配套紧密，形成良好的产业链条在农产品加工过程中，依靠科技进步，通过建设全程质量控制、清洁生产和可追溯体系，生产开发安全优质、绿色生态的各类食品及加工品。各地采取各项优惠政策，促进加工企业向园区集中，着力打造专用原料、加工转化、现代物流、便捷营销融合发展的产业集群。铁富镇通过科技创新，开发形成30多种银杏产品，建设了银杏健康产业园。

不少地方通过建设优势农产品产地批发市场及配套工程，促进了产销对接。湘潭县花石镇建设了全国最大湘莲加工贸易市场――花石湘莲市场，提升了产业化经营水平，促进了城镇化的发展。

（三）市场唱主角，促进了“双创”

农业特色小镇地处乡镇，国有大型企业介入较少，很多都是中小企业、农民专业合作社、种养大户、家庭农场等草根英雄。创业者依靠低廉的土地成本、劳动力成本，以及灵活的土地经营权、林权、设施装备等入股方式，瞄准了城市对于农业的多层次需求，打造农业服务的“综合体”。比如，建设生鲜电商的集聚地、养老社区、乡村旅游度假中心、特色农庄、农家乐等。

（四）居住成本较低，幸福指数较高

一是提供了低成本的就业创业空间。小城镇大多是农村集体土地，土地价格远远低于大城市，租赁住房和办公用房的租金成本低；政府基本上对于特色产业都给予了扶持政策，行政成本较低；雇佣人员的劳动力成本低，消费水平也低；职业切换成本比较小，农业是农民最熟悉的行业，通过农业高科技的普及推广，可以带动农民提高技艺，增加收入。以上因素会吸引类似产业的创业者到某一空间聚集、互相交流，就会形成产业聚集。

二是提供了低成本的生活空间。就地城镇化降低了农民的迁移成本和生活成本，不会造成留守儿童、妇女和老人的问题，促进了社会和谐，提高了居民的幸福指数。

三是为城市居民提供了慢生活空间。目前一些大城市人口过于集中，生活节奏快，出现了居住成本畸高、交通拥挤、空气质量下降等“城市病”问题。小城镇生活节奏慢、空气质量好，通过建设高品质居住社区，或者采取“市民农庄”的方式，可以有效吸纳城市人口、疏导城市资源，达到城乡要素交流互动的效果。三、建设农业特色小镇中存在的问题

（一）主导产业链条不紧，产业化水平不高

有的农业生产基地基础设施薄弱，受自然风险影响较大。有的没有实行标准化生产，科技水平不高，农产品质量安全无法保证。有的农业经营主体组织化程度偏低，技术管

理服务人才不足，缺乏相应的支持引导政策。有的农业产业链条不完整，加工或者流通跟不上，产业化水平不高。有的分工不合理，低水平同质化非常严重，存在恶性竞争现象。

（二）小镇建设滞后，存在农业人口和人才流失的现象一方面，我国等级化的行政管理体制造成了小城镇在财政、土地、人才、政策等方面无法与高等级的政府相比。另一方面，小城镇缺乏科学规划与政策引导，没有与市场协同发力。以上原因，使得小城镇基础设施和基本公共服务滞后，造成人口减少和人才流失严重。

（三）地方政府热情较高，存在盲目跟风现象

有的小城镇政府看到特色小镇就眼前发亮、热情高涨，以为荣获特色小镇的称号就可以大规模开展城镇化建设了。有的喜欢大手笔、大规划，强调“高、新、奇”、“宽、大、洋”等形象工程，建设明显超过自身发展阶段。有的没有贯彻“以人为本”的理念，将特色小镇房地产化，把原有的产业“特色”变成了房地产一家独大的“单色”，人为抬高了居民的生活成本，背离了小城镇低成本创业就业的初衷。有的没有充分挖掘地方特色文化，使得特色小镇建筑风格千镇一面。

四、对农业特色小镇的规划建议

（一）明确战略定位

建设农业特色小镇，要以创新、协调、绿色、开放、共

享五大发展理念为指导，在宏观战略上，要与国家三大战略（“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带）、国家三大任务（新型城镇化、国际产能合作、双创）相对接。要与国家农业发展战略相对接，符合“三农”相?P规划及政策要求。在中观上，要与省、市、县规划（主要是经济社会发展规划，城乡建设总体规划，土地利用总体规划、环境保护规划、农业发展规划等）相衔接，具体明确农业特色小镇的战略地位、发展方向等。

（二）科学规划设计

按照生产生活生态统一、一二三产业融合的总体要求，编制农业特色小镇建设规划，明确规划建设范围、产业定位、投资主体、投资规模、项目建设计划。积极推进“多规合一”，注重特色小镇规划与当地经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划、异地扶贫搬迁规划、农业发展规划等的有效衔接。要坚持集约、高效、绿色、低碳的原则进行规划设计。谋划落实好具体的建设项目，培育特色产业，以优质项目的实施推动产业转型升级。

（三）特色产业立镇

在特色主导产业选择方面要注重以下几个方面：

一是现代农业产业能够达到基础设施工程化、产地环境生态化、生产手段机械化、科学技术集成化、生产过程标准化、生产服务社会化、经营管理信息化、现代农民职业化。

对于农林牧渔特色产业，要牢固树立以质取胜的理念，注重在品牌农业方面发力。

二是农产品加工能够做到绿色化、园区化、集群化、品牌化。依托特色农产品或深加工产品，打造一批优势特色明显的农业区域公用品牌、企业品牌和产品品牌，实现品牌溢价。

三是商贸物流能够做到智能化、网络化、一体化。利用大数据、物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术，培育发展网络化、智能化、精细化现代流通新模式。积极发展电子商务、农商直供、加工体验、中央厨房等新业态。发展农业特色互联网小镇，选择以镇区常住人口5万以上的特大镇、3万以上的专业特色镇为重点。

四是文化传承要做到商业化、通俗化、参与化。挖掘具有当地特色的历史文化、民俗风情、自然资源和特色产业等，形成特色小镇的辅助产业，构建特色小镇品牌。还要把民俗风情文化进行景观化打造，让人一看到景观就能联想到小镇。

（四）小镇软硬兼施

农业特色小镇要按照生态、宜居、方便的标准进行软硬件配套建设。既要搞好道路、交通、供水、供电、燃气、供暖、通信、污水垃圾处理、农村厕所、物流、宽带网络等基础设施建设，又要加快农村教育、卫生计生、社保、文化等

事业发展，推动城乡基本公共服务均衡配置，还要搞好社交空间、休闲娱乐空间、健身设施、养老养生配套建设。鼓励建设智慧小镇、智慧园区、智慧社区、智慧景区。

（五）市场政府协同

要处理好政府与市场关系，发挥政府制定规划政策、提供公共服务等方面的支持作用，为企业、农户、中小投资者、外来人口创业提供条件，大胆“放水养鱼”，激发企业家精神和创新活力，促进产业集聚提升。要发挥政府资金的引导作用，大力推广运用PPP模式，鼓励企业、社会组织和市民积极参与农业特色小镇的投资、建设、运营和管理。企业、农民专业合作社、协会组织、营销商要与村民形成利益共同体，多个利益主体与政府形成良好的合作关系，围绕一个主题，同向发力，做到“上下同欲者胜”。

（六）机制体制创新

要加快农业特色小镇体制机制创新，防止“新瓶装旧酒”，“穿新鞋走老路”，努力打造创新创业新平台。一是深入推进强镇扩权，强化事权、财权、人事权和用地指标等保障。根据特色小镇工作实际，因地制宜构建简约精干的组织架构。二是提升管理服务水平。建立“一站式”电子政务服务平台，提高服务质量和服务效率。建立完善土地流转服务公司、农村产权流转交易中心，促进土地流转市场化。三是可以进行农村集体土地管理制度改革，鼓励集体和农民的宅

基地以及建设用地参与农业特色小镇开发，降低征地成本。四是试验小块土地拍卖方式，直接卖给中小投资者，使得他们在购买土地使用权后，能够做兴办置业的长期打算，带动服务业品质提升和实业发展。

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会副秘书长、高级工程师，博士后）