由美国“卡特里娜”飓风案例谈危机管理

由美国“卡特里娜”飓风案例谈危机管理

在美国“卡特里娜”飓风案例当中，其所面临的危机在我看来更趋向于公共安全危机。不容分说，科学技术与经济飞速发展的今天，全球各国各个国家都面临着公共突发事件比率不断攀升的风险，我国亦不例外。现今我们处在一个社会进步迅速、时代发展飞快的时期里，自然灾害、事故灾难、突发卫生事件等各类突发公共事件层出不穷，如何来有效的应对这些危机，让我们的公共部门管理人员焦头烂额。

在危机应对中，危机应对阶段的结束并不意味着危机管理的结束，而是进入了一个新的阶段——危机恢复阶段。在这个阶段，政府应该思考危机产生的直接原因，亡羊补牢，奥古斯丁说过，“提供一个至少能够弥补部分损失和纠正造成的错误的机会”。公共危机的恢复机制是指在危机发生之后，危机管理机构要立即投入到恢复和重建工作中去，尽快消除由于危机造成的不良影响，是人民的生活进入正常状态，并做好危机管理的评估工作，总结经验。

一．浅述危机恢复管理

这里涉及公共安全危机的恢复问题，也就是危机的事后恢复管理。一般来说，公共安全危机的恢复是指公共安全危机发生后，由政府及社会各方利用各种措施进行复原和重建的过程，它既包括经济、社会、生态环境等内容的恢复，也包括对受到影响的组织和个体的恢复。总的来看，公共安全危机恢复过程就是以人为中心、以人的生存环境为重点，积极开展社会、经济、生态等环境的复原和重建过程。

1.实行危机恢复的原因

我们都知道，危机的发生会干扰社会的正常运行，影响社会运作的连续性。

为此，危机恢复首先是要尽力减轻危机损害，将社会的各种活动恢复到危机发生之前的状态，或者夸张的说比以前更好的状态。概括来说有两个方面，一是要促进人的恢复和公共秩序的恢复，在我看来，这是公共安全危机恢复中的首要目标和基础，也是衡量整个危机恢复工作成败的关键；二是把握危机恢

复中蕴含的机会，这是公共危机恢复中的一个努力方向，是体现危机恢复工作成效的重要标准。

第一，谈到促进人和公共秩序的恢复，人的恢复和公共秩序的恢复是危机恢复中需要首先面对的问题。危机爆发后，首当其冲的可能是宝贵的人的生命，危机恢复就要以维持和保障人的生命安全为首要任务，努力促进包括生理和心理等方面人的全面恢复。另外，危机发生后，可能由于社会运行结构不畅，公共管理和服务功能失调，导致一定程度的社会失序进而可能引发政治、经济和社会的动荡甚至导致经济和社会发展停顿。从公共管理和服务功能来看，在危机发生后，容易造成单个或一些社会组织无法正常开展业务使公共组织的功能和服务出现障碍需要，对这些部门或机构进行重构或重建以维持公共部门的完整，才能促进社会秩序的恢复；从社会运行角度来看，危机会造成人员伤亡和心理障碍、生命线系统受损、工作和社会环境破坏导致整个社会的运行出现障碍需要，恢复社会运行的整个链条，才能保证公共秩序的恢复。

第二，即把握危机恢复中蕴含的机会。在我看来，危机，是一个挑战，但亦是一个机遇，挑战本来就是披着可怕的外衣的机遇，就看我们怎么来看待这个挑战。危机恢复阶段面临诸多困难，如果忽视危机恢复或者危机恢复的方式、措施不当还容易引发新的危机，但恢复工作也可以提供一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会。危机恢复中也常会给社会公共安全管理和服务带来一些新的机会。

我们可以从这个危机中认识到我们的局限性，我们现在的状况哪里存在问题，是否良好，可以说，这个危机，便是一个很好的检验的机会。一句话说得特别好，成功者恰恰是一个失败最多的人，正是因为有这些失败，让他知道怎么去获得成功，这些失败给他提供了很好的经验指导。而且，一旦人知道失败之处，进而将失败转化为垫脚石，这个人就离成功不远了。机遇，这正是失败的本来面目。

2.危机恢复的原则

危机恢复实际是通过提供专业服务和各类资源使个人、家庭和社区尽可能恢复到危机前水平的运作流程。恢复工作需要社区、参与机构等参与方能够理解恢复规划和管理安排，重视恢复工作系统性、复杂性、动态性和长期性的特

点，了解受影响的个体、家庭、群体甚至整个受影响地区内的需求变化，鼓励广泛有序的社会参与，不仅让受影响的基层社区和政府社会福利机构积极参与，还让其他公共部门和民间部门共同参与。同时要尽可能的吸纳相关的公共危机管理专业人士予以指导，在公共危机发生后要争取第一时间内开展恢复工作。如果条件允许要迅速成立恢复协调小组。要尽快制定恢复规划并要指导和帮助相关的组织机构开展针对恢复工作的培训方案和演习注意加强风险管理工作建立适合当地需要的整合风险管理框架充分考虑危机恢复阶段各种可能遭遇的风险。

以人为本的原则。这里也体现了科学发展的原理，可以这么说，以人为本是公共安全危机恢复中最重要的原则。这与我们国家的思维体系有关，我们是一个既讲理性又讲情感的民族，我们在追求一个法治的国家，但是殊不知我们是一个人治的国家。以人为本就是在公共安全恢复中以保障人的生命安全为本以最大限度的拯救人的生命、救助危机中的个体和保障其应有的社会福利作为危机恢复工作的出发点和落脚点。

政府救助、社会救助和公民自助相结合的原则。可以说，政府救助、社会救助和公民自助相结合是公共安全危机恢复的客观需要。我们国家在灾难面前很好的体现了我们大一统的思想，一方有难，八方支援。政府在这个时候，其实也只是其中一个角色，我们还有社会救助，还有公民自助，单靠某一方面的力量其实是微乎其微的，大家合作的力量才是无穷的。在危机恢复中也常常遇到由于受损程度、时间、人力、后勤保障等条件的限制在短时间内出现恢复困难甚至难以恢复的情况，这都需要在发挥公民自助的基础上，结合当地的社会、经济、环境等实际情况，鼓励民间积极参与配合，以促进恢复工作的开展。

时效性和成本效益相结合的原则。公共危机一旦发生，时间因素极为关键。

对于政府的公共危机管理和决策者来说，必须果断采取措施，动用各种所需的社会资源，迅速控制危机局势，尽快恢复社会秩序，这里即所说的时效性。其次还有我们在这次危机恢复中的成本控制，这里主要是体现在我们对资

源的使用。当今社会，人力资源当属第一资源，怎么使用好人力资源，是我们的迫切要求。

总的来说，时效性和成本效益相结合是危机恢复工作的特点，以及公共部门社会管理和公共服务职能的内在要求。在我们传统的危机恢复中，往往忽视成本效益的问题，这容易在重大危机恢复中造成公共资源的严重透支和浪费。时效性和成本效益相结合原则要求在以人为本的基础上充分考虑恢复工作的特点，加快施救的效度，同时科学规划和有效利用公共资源，以加强对包括恢复工作绩效评估在内的危机恢复研究，并通过有针对性的培训和演练等形式，最终促进社会的尽快恢复和可持续发展。

恢复与规划、系统防范相结合的原则。将恢复与规划、系统防范相结合，是以危机的恢复工作为契机，加强全过程危机管理能力的客观需要。这要求在恢复工作阶段充分汲取危机教训，总结实战经验，切实着眼于危机预防、应对和恢复的整体需要，系统性的加强危机管理工作。

3.危机恢复中主要的参与者

在之前我已经谈到一方有难，八方支援。在公共危机面前，主要参与的无非有政府、社会、还有我们公民自身三个层面。在公共危机恢复中，通过广泛的社会有序参与，体现了政府救助、社会救助和公民自助相结合的原则以及时效性和成本效益相结合原则，有助于提高公共危机解决的效率，节约政府的人力、物力，促进社会可持续发展。现代政府承担着公共服务和社会管理的职能，但各级政府资源和能力又都受到不同程度的限制，特别是在遭遇大规模公共危机时，往往需要在较短时间和特定空间内聚集大量各类资源，这对公共危机的紧急恢复能力的要求，有时使地方政府甚至一个国家都难以适应。正是因为如此，我们需要多方的通力合作，共克难关。

作为政府层面，政府是参与公共安全危机恢复的主体，在整个恢复过程中发挥着主导作用。在重特大公共危机中，常需要政府组织相关专业人员和设备器械的协助以及提供金融和财政等方面的有力支持。从政府自身来看，政府应该尽快建立与公共危机管理机制相对应的应急管理体系，还应把公共危机管理纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善各层次、各领域的公共危机管理法律规范，逐步建立健全与公共危机管理机制密切相关的法律制度。再从

制度层面来看，政府的危机管理制度设计水平和危机决策能力，是做好公共危机恢复管理工作的前提和基础。在具体的危机恢复工作中，政府不仅要处理好内部横向部门间的配合工作，还要顾及纵向上下层级间的协调。另外还要考虑与外界间的联系与沟通，建立与相关组织间的互动协同机制，促进企业、非政府组织和志愿者在危机恢复中的有序参与，这些都直接影响着危机恢复工作的成效。

作为社会层面，这里主要包括企业、媒体、非政府组织和志愿者。企业在公共危机恢复工作中作用多样，且关键有的企业提供直接的资金、物资的捐助支持，有的直接从事商业保险业务对受灾人员和财务予以补偿。作为媒体，对其有推进新闻自由、敢于报道事实真相的要求。新闻媒体应该使危机信息和政府对危机的救治行为公开化、透明化，充分发挥其舆论监督的作用，使得媒体对政府的救治行为形成有效监督。作为非政府组织和志愿者，非政府组织和志愿者的有序参与可以有力推进公共危机的恢复工作，找到甚至清除政府和企业“遗忘”或迟迟得不到解决的“死角”。近些年非政府组织在公共危机中参与的作用越来越受各国各地区政府的重视。非政府组织和志愿者在一些危机恢复中通过社会募捐和宣传等手段和渠道，对个体和某一社会群体的救助直接促进了恢复工作的顺利开展。

一些志愿者还成立促进危机恢复工作的专业组织，提供直接恢复服务。三管齐下，共同构成了在危机恢复面前社会的强大力量。

作为公众自身层面，我们应该强化自身的危机意识和自我保护意识。危机意识是危机管理的起点，培养领导干部、行政机关工作人员以及社会公众的危机意识，是危机管理战略工作的一个重要组成部分。我国政府必须通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预防与监控系统，使公众培养正确的危机意识和自我保护意识，时刻做好心理上和物质上的准备。我们每一个人在平时就应该具有风险意识，增强知识和手段的储备。当遇到危机时则应该注意保持健康的心态，客观、理性和积极地应对我们所面临的困境。

4.危机恢复阶段的工作内容

建立善后修复与转化机制。突发公共危机事件的波峰过去之后，为尽快恢复经济和社会正常秩序，必须适时启用善后修复机制。一次危机得以解决，并

不意味着危机管理的结束，公共危机管理部门应该抓住机会，着力做好两件事。一是善后工作，尽快修复遭到危机破坏的设施，恢复正常的社会生活秩序；二是及时总结经验教训，对公共危机管理体制进行变革创新，以预防公共危机的再次发生。

完善人才储备机制。公共危机处理需要大量的专业人才，并涉及不同的行业领域。后备人才的培养及储备人才机制的建立就显得非常重要。针对突发危机处理的人才培养，即应注重素质的全面提升，又要做到有的放矢，重点突出，尤其在危机预控、管控以及应急处理等方面，增加人才的储备经费，加强对应急管控的演练力度。

还有很多的方面，增强各级政府及其整个社会的危机管理意识；建立常设性的、具有决策功能的危机管理综合协调部门；重视与媒体的合作，建立完善信息公开制度；加强法规体系建设，为危机管理提供坚实的法律保障······

二．危机的连锁反应

在美国的“卡特里娜”飓风这次危机事件中，我们可以看到，由一开始纯粹的自然危机，继而造成了后面的社会危机，这是一个自然现象，但是后面逐渐演化成人员伤亡、社会秩序混乱的社会危机。我们不禁会想，这种危机转化的背后究竟是些什么。

1.转化背后的严重后果

先来看看在自然危机状态下，社会失去秩序，进而逐渐演化成社会危机的严重后果。危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运行，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。当社会处于危机状态时，社会已经不能正常运行，社会实际处于一种失序状态，如果这种失序状态不能得到有效控制，到最后都会引发严重的社会危机。

失序的自然危机很容易转化为广泛、严重的社会危机。自然灾害发生后，会产生一种非道德心理与行为，主要表现为自私、畏惧、逃避；甚至发生攻击、抢掠、流氓等犯罪活动。而对于在自然危机频发的转型期中国社会，一些失去正常生活信念和行为规范的人，其心理和行为发生变化，不再稳定的心理

和思想导引导着行为，则导致危机状态下各种非法组织不断涌现，从而打乱正常的社会秩序，严重影响了危机状态下的社会秩序，使得民众丧失了基本的安全感，不利于民众情绪的稳定，从而引发更广泛、严重的社会危机，很多时候这种社会危机是比自然危机更可怕的危机。这种社会危机不仅加重了自然危机对社会造成的损失，而且恢复起来也要困难得多。

2.在危机状态下社会会发生失序的原因

危机状态下社会结构发生了变动。对于人类而言，人的生命是社会秩序的主体，也是社会秩序终极性的价值要求。自然原因或人为原因破坏社会秩序时首先破坏的就是人类的社会生活秩序。这也是所有自然危机或人为危机在破坏社会秩序时首要攻击的最薄弱环节。另外，社会关系是个人在社会中存在和发展的基础，不仅是人的本质，而且是个人社会化的重要内容，是个人获得情感支持和社会支持的关键来源，对人的正常社会生活发挥着重要的作用。当社会处于危机状态时，社会成员在社会中的关系也必将处于部分或全面断裂状态。人们在失去亲人、朋友、同事的同时，也就失去了从社会正常的社会交往秩序中获得情感支持、社会支持的意义，失去了对整个社会秩序的基本信任。

其次，危机状态下部分社会规范不能得到正常的遵守和维护，“没有行为准则的社会是无法生存的。行为规则使我们免于陷入那种可怕的、唯我独尊的无政府状态。”在人们没有任何充分的思想和物资准备的情况下突然爆发的危机，不仅破坏性非常大，而且极不稳定，可能的发展过程及其未来的具体走向和可能带来的影响是没有经验性知识可以进行指导的。

而且，危机状态下社会冲突激烈、矛盾突出，常规社会控制手段无法运转，社会控制的主要功能就是要把社会无序和冲突控制在一定的可接受的范围之内。

而危机状态下的社会冲突变得异常激烈，各种矛盾突出，运用常规的社会控制手段根本无法运转。

最后，危机状态下部分社会成员的生活目标和生活价值丧失，生活目标是人们寻求获得维持或避免的期望状态，是个体试图通过认知或行为策略而达到的最终目的。个体社会成员的生活目标和生活价值是建立在生命的持续存在和

其对社会的贡献基础之上的。如果一个人的生命能够持续存在或者有持续存在的希望，如果一个人感觉自己活在世界上还能对其他人有用，那么他就会有活下去的勇气。

否则，即便是肉体还存在，精神世界也已经死亡，形同行尸走肉了。

3．社会秩序的恢复与重建

社会秩序的恢复与重建是危机管理的头等要务，必须加强突发危机中的社会秩序管理，采用多种方式有效的监测与预警、临时应急、恢复与重建社会秩序，最终达到成功应对危机的目标。政府应该及时、有效、全程干预社会秩序，有效化解社会失序造成的合法性危机，加强危机潜伏、引发阶段的社会秩序监测和预警，及时修补现有秩序的防御功能，提高危机爆发、持续阶段的新秩序建构能力，发挥新秩序的应急功能，同时加强危机善后阶段社会秩序的恢复和重构，重新发挥社会秩序的长久保障功能。

三．应对挑战，把握机遇，走向可持续发展之路公共危机的潜伏与不断爆发促进公共危机管理不断完善，同时推动着人类社会向更高级、更文明、更理智的新境界发展。应对公共危机，谋求社会的稳定和发展是一切处于现代化进程中的政府进行公共管理的重要目标，也是这一时期政府所面临的最为严峻的挑战。但是我想说，机遇往往是披着可怕的外衣来到我们的面前，对于公共危机而言，它是我们的挑战，其实也是我们的机遇，就看我们怎么来看待危机。正确的看待公共危机，正确的处理好危机，勇敢应对危机所带来的挑战，把握住危机背后潜藏的机遇，使我们的社会、国家走向可持续发展的未来。