浅析生产安全事故调查和处理中程序剖析

浅析生产安全事故调查和处理中

的几个问题

生产安全事故的报告和调查处理是一项非常严肃、非常重要的工作，涉及的面很广，法律上对相应的操作规程，对事故报告和调查处理的组织体系、工作程序、时限要求、行为规范等作出明确规定，特别是明确事故发生单位及其有关人员，政府、有关部门及其有关人员以及其他单位和个人在事故报告和调查处理中的责任，以保证事故报告和调查处理工作在规范的基础上的顺利开展，做到客观、公正、高效。笔者结合实际的生产安全事故调查工作，对其中的几个应当注意的问题进行了分析。

一、生产安全事故定义问题

（一）生产安全事故的定义问题

至今生产安全事故没有一个法定的概念，《中华人民

共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第493号，以下简称《报告和调查处理条例》）等法律法规也没有明确生产安全事故的定义，只有等级划分，现在，通常讲生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的意

外的突发事件的总称，常常会造成人员伤亡或财产损失，使正常的生产经营活动中断。

（二）生产安全事故等级划分问题

按照《报告和调查处理条例》的规定，根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：

1、特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

2、重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

3、较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；

4、一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

这里所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。

（三）在生产安全事故中生产经营单位和生产经营活动的认定问题

国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若

干意见问题的函》(政法函[2007]39号)明确指出《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。

《安全生产法》和《报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。

国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照《报告和调查处理条例》的规定执行。

二、生产安全事故调查的前期工作问题

（一）赶赴生产安全事故现场的问题

1、赶赴生产安全事故现场，组织事故救援是有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门的法定义务。《安全生产法》第八条、第七十二条和《报告和调查处理条例》第十五条、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第四条、第十七条都规定了地方人民政府及其有关部门在接到事故报告后，其负责人应当立即赶赴事故现场，组织事故救援。“有关地方人民政府”一般是指按照事故报告要求的人民政府及其下级人民

政府。“安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门”是有关人民政府的部门。

2、赶赴生产安全事故现场，组织事故救援是由人民政府的性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，政府的一切权力属于人民，权力的运行一切为了人民。

3、赶赴生产安全事故现场，组织事故救援是由安全生产工作的特点决定的。事故的发生具有突然性和紧迫性，要求政府及其负有安全监管职责的部门必须作出快速反应，迅速赶赴事故现场，组织事故救援。

4、政府及其有关部门组织救援能够取得更加积极的效果。政府及其安全生产监管部门，运用法律赋予的职权，能够在短时间内调动各种资源，并协调好各方面的关系，保证救援工作的顺利开展。

（二）生产安全事故调查组的问题

《报告和调查处理条例》第五条明确规定:县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。

按照本条规定，县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。这里所说的“县级以上人民政府”，包括县级人民政府本身、设区的市级人民政府、省级人民政府以及中央人民政府也就

是国务院。在事故调查处理中，县级以上人民政府的主要职责有两项：

一是负责组织事故调查。对事故调查处理，本条例坚持了“政府领导、分级负责”的原则。除法律、行政法规或者国务院另有规定外，事故按照不同的级别，分别由县级以上人民政府或者其授权的部门组织事故调查组进行调查。这与其说是一项权利，不如说是一项义务或者职责。无论是直接组织事故调查组，还是授权有关部门组织事故调查组进行调查，组织事故调查的职责都属于县级以上各级人民政府。有关人民政府在接到事故报告后，应当按照本条例的规定，及时组织有关部门成立事故调查组，或者授权有关部门及时组织事故调查组，尽快开展事故调查工作。有关人民政府还应当指定事故调查组组长，负责领导事故调查组的工作。在事故调查中，有关人民政府应当加强指导，确保事故调查组能够在规定的期限内，顺利完成事故调查，提出事故调查报告。这里应当指出如果是有关人民政府组织事故调查应当由有关人民政府下发事故调查组成立的相关文件，如果是有关人民政府授权或委托有关部门组织调查，应当有有关人民政府书面的授权或委托书（或者意见）。

二是及时作出事故批复。事故调查组向负责组织事故调查的有关人民政府提出事故调查报告后，事故调查工作即告结束。有关人民政府应当按照条例规定的期限，及时作出批

复，并督促有关部门、单位落实事故批复，包括对生产经营单位的行政处罚，对事故责任人行政责任的追究以及整改措施的落实等。在批复中，有关人民政府要严格把关，特别是要保证对事故责任人的追究做到严肃、公正、合法。

（三）事故调查组组长及其职权的问题

设立事故调查组组长是事故调查的必经程序，不设置事故调查组组长，事故调查工作没有法律效力，其调查结果无效。

1、事故调查组组长的产生

事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。由政府授权有关部门组织事故调查组进行事故调查的，其事故调查组组长可以由有关人民政府指定，也可以由授权组织事故调查组的有关部门指定。

参照当前事故调查的一些成熟做法，事故调查组的内部机构一般为：设事故调查组组长一名；根据事故具体情况和事故等级，设副组长1名至3名，一般等级事故可只设组长一名；重大、特别重大事故在调查时，可设置具体工作小组，负责某一方面的具体调查工作。

2、事故调查组组长的职责

事故调查组组长主持事故调查组工作，具体职责是：全过程领导事故调查工作；主持事故调查会议，确定事故调查

组各小组职责和事故调查组成员的分工；协调事故调查工作中的重大问题，对事故调查中的分歧意见作出决策等。

（四）生产安全事故调查组成员身份问题

事故调查不是一项普通的工作，事故调查组的成员不管来自哪个部门和单位，均是事故调查组的一员，在事故调查中以事故调查组的名义开展工作，要做到客观、公正、高效。

（五）事故调查组与事故行政处罚的有关问题

《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第十四条事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。对于该条的理解有两个问题，一是对于重伤3 人以下，或者300万元以下的一般事故的调查问题；二是对于重伤3 人以下，或者300万元以下的一般事故的行政处罚问题。

1、对于重伤3 人以下，或者300万元以下的一般事故的调查问题

《报告和调查处理条例》第五条明确规定:县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。从该条款看事故调查是县级以上人民政府的法定职责，只要发生生产安全事故（不管是一般事故，还是较大、重大、特别重大事故），县级以上人民政

府就必须组成事故调查组，开展事故调查。

2、对于重伤3 人以下，或者300万元以下的一般事故的行政处罚问题。

《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的

罚款；

…

本条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，根据所发生事故的等级，处以较大数额的罚款。事故等级越高，处罚也就越严厉。具体是：发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；而《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第十四条规定“事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。”违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定。按照《立法法》的规定，应当对《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第十四条给予改变或者撤销。

三、生产安全事故调查中的有关问题

（一）事故发生单位的认定问题

《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第三条规定：事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。这里没有明确事故发生单位是一个还是多个生产经营单位，而我们在事故调查中，常常会遇到事故发生单位认定是一个还是多个生产经营单位的问题。应该如何理解这个问题呢？我们来看《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：……需要说明的是，“事故发生单位对事故发生负有责任的”，是指事故发生单位没有履行相应的安全生产职责，导致事故发生的情形。本条虽然规定对事故发生单位根据事故等级处以罚款，但并不属于单纯的“事故罚”，即一出事故就罚款，而是在事故发生单位对事故发生负有责任的情况下才处以罚款，目的是加大事故成本，促进生产经营单位加强安全生产工作。从这个意义上讲，对事故发生负有责任的生产经营单位均可认定为事故发生单位，即事故发生单位可以是一家，也可以是多家生产经营单位。

（二）事故调查中责任追究的有关问题

为了切实加强对安全生产的监督管理，必须严格安全生产监督管理部门的责任。发生生产安全事故，既要依法追究

事故单位的责任，也要依法追究负有审批和监督职责的行政部门的责任。《安全生产法》第七十四条规定：生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第七十七条的规定追究法律责任。因此，该条明确规定，对经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门有失职、渎职行为的，依照《安全生产法》第77条的规定追究法律责任。依照本法第77条规定，对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门有失职、渎职行为的，对有失职、渎职行为的上述行政部门的工作人员依法给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。

（三）事故调查报告批复的有关问题

《安全生产法》第三十二条规定：……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

1、批复的主体。

事故调查报告批复的主体是负责事故调查的人民政府。这是因为事故调查组是为了调查某一特定事故而临时组成的，不管是有关人民政府直接组织的事故调查组，还是授权或者委托有关部门组织的事故调查组，其形成的事故调查报告只有经过有关人民政府批复后，才具有效力，才能被执行和落实。

2、有关机关对批复的落实

（1）本条的“有关机关”不是特定主体，可能是一个机关，也可以是多个机关，应当根据批复的内容不同而不同。一般来说，“有关机关”包括作出批复的人民政府的有关部门、下级人民政府及其有关部门。

（2）依照法定权限和程序落实。首先，有关机关只能在法定职责权限范围内行使职权，不得越权。《行政处罚法》明确规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定权限范围内实施。《行政监察法》及其他有关规定对处分的实施权限也有明确要求。其他有关法律、行政法规对有关机关的权限也都有明确规定。其次，程序必须合法。在现代法治国家，程序合法、正当成为一种普遍要求，程序正当是结果正当的必要条件。落实有关人民政府对事故调查报告的批复，对事故发生单位和有关部门人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，必须严格依照法律、行

政法规规定的程序。在具体操作中，有关机关实施不同行政处罚或者处分，要按照有关法律、行政规定的相应程序进行。

（3）落实的内容。按照条例的规定，有关机关落实批复的主要内容有两项：一是对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。行政处罚是对有行政违法行为的单位或者个人给予的行政制裁。按照《行政处罚法》的规定，行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。本条例规定的行政处罚，主要包括罚款及吊销有关证照、职业资格证书等。二是对负有事故责任的国家工作人员进行处分。处分是对国家工作人员及国家机关委派到企业、事业单位任职的人员的违法行为，由所在单位或者其上级主管机关或者有关机关给予的一种制裁性处理。根据《行政监察法》和《公务员法》的有关规定，处分的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。

四、事故调查结束，事故调查报告相关资料存档的问题

事故调查有关资料的保存一般应当由政府授权或者委托的有关部门实施，在事故调查中可以委托专人保管事故调查组成员的调查资料，调查工作结束后统一归档；也可以先由事故调查组成员分别保管，但所有调查资料应当共享，最后统一归档。事故调查结束后，事故调查的有关资料，事故

调查组成员不得私自保存。归档保存应当符合《档案法》的有关规定。