流域生态补偿关键环节何在_张惠远

中国环境报/2011年/4月/6日/第002版

观点

流域生态补偿关键环节何在？

环境保护部环境规划院研究员、生态环境部主任张惠远

编者按

随着我国工业化和城镇化进程的快速发展，流域跨区水污染事件时有发生，抓好流域生态补偿已是当务之急。我们想知道，流域生态补偿有哪些类型？流域生态补偿的原则与目标是什么？流域生态补偿的关键技术应该如何把握？怎样构建流域生态补偿的支撑体系？对此，本版特邀环境保护部环境规划院研究员、生态环境部主任张惠远撰文，对抓好流域生态补偿机制关键环节进行阐述，以飨读者。

流域生态补偿是指当流域内水资源利用或污染排放能够控制在相应的总量控制配额或跨界断面考核标准之内时，如果没有充分利用的水量和环境容量被其他地区占用，产生了正的外部效应，同时流域上游为了给下游地区提供优质水源而放弃了许多发展机会并增加许多额外的生态与环境保护投入，那么，下游应该对上游提供的高于基准的水生态服务进行补偿；反之，当区域内流域水资源利用或污染排放超过了相应的总量控制标准或跨界断面的考核标准时，不仅提高了下游地区治污的费用，还可能对下游直接造成经济损失，产生负的外部效应，则上游地区应该承担下游地区的超标治污成本并赔偿对下游地区造成的损害，即给予下游地区一定的经济补偿。这是流域生态补偿的双向补偿思路。正如补偿与赔偿是一个问题的两个方面，流域生态补偿的双向补偿思路是流域环境保护中对上下游造成损失的一种弥补行为，它是寻求流域上下游实现经济利益、环境利益均衡和流域和谐健康的两个方面。

识别流域生态补偿类型

阅读提示

基于流域主体功能考虑，主要分为集中式饮用水水源地生态补偿；江河源头水源涵养区生态补偿；跨行政区河流的生态补偿。基于流域尺度考虑，主要涉及两个层面3种类型:跨省的生态补偿问题和省内跨市的生态补偿问题。其中跨省流域还分为大江大河尺度和跨2~3个行政区尺度。基于流域突出环境与发展问题，涉及两个层面，即保护清水并发展经济和发展经济并有效治理污水。

流域生态补偿的类型主要依据流域特征来判定和识别。

首先，基于流域的主体功能考虑，主要分为3种类型:一是集中式饮用水水源地生态补偿；二是江河源头水源涵养区生态补偿；三是跨行政区河流的生态补偿。当然，在实践中，这种类型划分是相对的，不是截然可以区分的。

其次，基于流域的尺度考虑，主要涉及两个层面3种类型:一是跨省的生态补偿问题和省内跨市的生态补偿问题，其中跨省流域还分为大江大河尺度和跨2~3个行政区的尺度。如新安江流域、南水北调中线工程水源区、辽河等就属于跨省的流域生态补偿问题，而闽江、九龙江流域则属于省内跨市的流域生态补偿问题。大江大河尺度，如长江、黄河等，受益者广泛、补偿对象相对不明确、涉及问题复杂，暂不考虑。

最后，基于流域突出的环境与发展问题，主要涉及两个层面，保护清水并发展经济和发展经济并有效治理污水。如大伙房水库流域、南水北调中线工程水源区和东江源就属于在保护好清水的前提下，做到经济社会的可持续发展，因此，这里更多地涉及下游向上游提供生态补偿问题；而湘江、沙颍河等属于在发展经济的同时有效保护清水并治理污水，因此，这里既涉及下游补偿上游，也涉及上游补偿下游的问题。

明确流域生态补偿原则与目标

阅读提示

在流域生态补偿中，应坚持谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费的原则。要坚持应补则补，奖惩分明，共建共享，双赢发展，政府引导，市场调控，试点先行，以点带面的原则。

流域生态补偿的基本原则主要有:

坚持谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费的原则。明确流域生态补偿的责任主体，确定流域生态补偿的对象、范围。

应补则补，奖惩分明。流域生态补偿涉及多方利益调整，要广泛调查各利益相关者的情况，合理分析生态保护的纵向、横向权利义务关系，科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本，研究制订合理的生态补偿标准、程序和监督机制，确保利益相关者责、权、利相统一，做到应补则补，奖惩分明。

共建共享，双赢发展。流域生态环境保护的各利益相关者应在履行环保职责的基础上，加强流域生态保护和环境治理方面的相互配合，并积极加强经济活动领域的分工协作，共同致力于改善流域生态环境质量，拓宽发展空间，推动流域上下游可持续发展。

政府引导，市场调控。要充分发挥政府在流域生态补偿机制建立过程中的引导作用，结合国家相关政策和当地实际情况改进公共财政对生态保护的投入机制，同时要研究制订完善调节、规范市场经济主体的政策法规，增强其珍惜环境和资源的压力及动力，引导建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。

试点先行，以点带面。积极总结借鉴国内外经验，结合试点流域特点，探索建立多样化的流域生态补偿模式，取得试点经验，形成示范效应，为加快推进建立流域生态补偿机制提供经验借鉴，为国家提供决策支持。

流域生态补偿的阶段目标可确定为:“十二五”期间，在“十一五”流域生态补偿试点经验基础上，进一步完善流域生态补偿的政策框架与技术方法体系，结合重点流域水环境保护规划目标考核，以基于跨界断面水质目标考核的流域生态补偿为突破口，通过确立跨界断面水质目标绩效评价体系，根据上下游出境断面的水质达标状况、水污染治理成本、水生态价值和发展机会收益，强化流域水质目标考核行政和经济双重约束机制，建立水质超标罚款赔偿和水质达标奖励补偿机制，引导上下游共同保护流域水生态环境和质量，实现流域健康、和谐发展和可持续发展。在国家层面上，重点推进全国重点流域跨省界断面水质目标生态补偿机制，目前已经开展新安江流域生态补偿试点，建议再选择淮河、东江等流域开展跨省界断面水质目标生态补偿机制试点，尽快制定试点方案并取得中央政府有关部门的支持。省市层面全面推进跨市县界断面水质目标生态补偿机制。

展望“十三五”，总结形成完善的流域生态补偿技术方法体系与政策方案，结合我国各类典型流域提出各自适宜的生态补偿模式，国家基本形成流域生态补偿的长效稳定机制。

把握流域生态补偿关键技术

阅读提示

把握流域生态补偿的关键技术，包括识别流域生态补偿相关利益主体；确定流域生态补偿标准；选择适宜的流域生态补偿方式等方面。

识别流域生态补偿相关利益主体:流域生态补偿的利益相关者有3类:流域资源的所有者；流域资源的开发使用者；流域资源的管理者。从这个角度看，流域生态补偿的支付者也存在3个层次:即当地、省内、国家等，它取决于资源及生态效益影响涉及的范围。不同层次的补偿以不同的方式或机制来实现。流域生态补偿的客体也可以理解为两类:一是生态保护者；二是减少生态破坏者。流域生态保护者主要包括保护区内涵水林的种植及管理者、上游流域的生态建设及管理者以及其他生态建设及管理者，其主体可能是当地居民、村集体，也可能是当地政府。减少生态破坏

者主要指保护区内的为维持良好的流域上游生态环境而丧失发展权的主体。如企业在生产品种的选择上，为保持生态而只能选择无污染项目；居民家庭无法选择养殖业，在种植业经营中，由于减少化肥使用量而带来机会损失；当地政府由于无法对旅游资源开发经营、无法招商引资从而带来财政收入的减少等。

确定流域生态补偿标准:

下游对上游的补偿标准:由于上游地区提供的生态系统服务价值使全流域受益，下游地区应该为其享用的生态服务价值付费，生态补偿标准通过成本测算来确定。(1)基于上游生态保护成本的生态补偿标准核定。以上游地区为水质水量达标所付出的努力即直接投入为依据，主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资，通过水量分摊系数和水质修正系数计算。(2)基于发展机会成本的生态补偿标准核定。以上游地区为水质水量达标所丧失的发展机会即间接投入为依据，主要包括节水的投入、移民安置的投入以及限制产业发展的损失以及上游居民收入的减少等，以居民生活水平或者人均GDP为指标计算。

上游对下游的补偿标准:当上游地区的水资源利用或污染排放超过了相应的总量控制标准或跨界断面的考核标准时，对下游地区造成的损失应由上游地区补偿，主要与超标污染物的种类、浓度、水量、超标时间等因素有关。(1)基于流域断面水质水量的生态补偿标准核定。在掌握流域水量、水质演变情况的基础上，结合流域综合区划，设定水资源开发利用的总量控制标准和跨界断面水量、水质考核标准，分析流域水资源开发利用与保护活动中存在的补偿或者赔偿关系。根据污染物提高一个级别所需的治理成本、水质监测值与目标值的差值以及水量等来测算补偿标准。(2)基于水污染经济影响损失函数的生态补偿标准核定。根据受偿区受到污染物超标排放影响的程度，结合水污染对受偿区经济的影响，确定水污染损失赔偿的补偿区对各受偿区应该承担的赔偿量。通过水污染经济损失模型、水质模型等确定补偿总额度以及各地应该承担的补偿量。

选择适宜的流域生态补偿方式:

资金补偿。由于上游对水资源保护所做的努力，最大的受益者是流域下游，因此，资金补偿的主体是流域下游政府，同时，上游区域也是生态建设的受益者，也是补偿主体之一。补偿资金来源:对于下游而言，调节用水的价格，水价一般由工程成本、管理成本和资源成本组成。一般而言，工程成本、管理成本相对固定，上涨空间较小，而资源成本的上涨空间通常比较大，因此，下游地区可以适当提高水资源费征收标准，按比例把部分资金划归流域生态补偿基金，这个做法的可操作性较强。上游也可参照下游提高水价的做法，按地区实际提高上游的用水价格，按比例把提高水资源费中的部分资金划归流域生态补偿基金。

政策补偿。政策补偿是上级政府对下级政府的权力和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制订政策的优先权和优惠待遇，制订一系列创新性的政策，在投资项目、产业发展和财政税收等方面加大了对流域上游的支持和优惠力度，促进流域上游经济发展并筹集资金。利用制度资源和政策资源进行补偿十分重要，尤其是在资金贫乏、经济薄弱的流域上游地区，“给政策，就是一种补偿”。

产业补偿。借鉴由经济发展梯度差异而引发的产业转移机制来解决流域的生态补偿问题，把下游补偿上游的发展落实到具体的产业项目上，这是一个现实的选择。产业补偿政策需要把流域作为一个系统来考虑，在一个流域框架内考虑产业的布局与资源的配置，壮大与发展流域上游产业，增强其自身的造血功能是缩小上下游发展差距、提高当地人民生活水平的最好办法。上游在产业发展中要树立“服务下游，就是发展自己”的观念，搭建好产业转移承接平台，接纳和汇聚上下游劳动密集型、资源型、高技术低污染型产业，形成产业集群和工业加工区。

市场补偿。流域生态补偿市场机制的形成是有前提的，包括流域上下游生态服务供需矛盾尖锐；公众对流域生态服务功能与价值的认可；产权清晰，公众或政府具有制度创新的意识；成本效益分析结果较好。随着我国市场化进程的逐步推进，市场补偿机制应该是中国流域生态补偿机

制的发展趋势。可以借鉴国外流域生态补偿的形式，逐步探索一对一的贸易补偿模式和基于市场的生态标记模式。

构建流域生态补偿支撑体系

阅读提示

应建立健全流域跨界断面水质考核制度；流域生态补偿的水质在线监测制度；流域生态补偿的组织制度；流域生态补偿的协商与仲裁制度，以构建流域生态补偿的支撑体系。

流域跨界断面水质考核制度。根据上下游建立的“环境责任协议”或者流域环境保护规划确定的流域水质目标，下游在上游达到规定的水质水量目标的情况下给予补偿；在上游没有达到规定的水质水量目标，或者对下游造成水污染事故的情况下，上游反过来要对下游给予补偿或赔偿。其中，赔偿是由上游地区对下游地区污染超标所造成损失的赔偿，赔偿额与超标污染物的种类、浓度、水量以及超标时间有关。而流域跨界断面水质考核是利用环境质量的改善反映区域污染物减排的效果，也是解决跨界环境污染纠纷的有效手段，要解决的主要问题是通过考核来反映环境行政成果。

流域生态补偿的水质在线监测制度。为确保跨界水体水质考核机制的实施，需要研究并建立全国跨界水体水质在线监测制度，制定水质在线监测方案，研究建立国家和地方政府的分工与协作，确定监测规范和监测对象，研究数据的有效性和认定办法，研究在线监测制度与跨界水质考核机制的关系等。重点研究环境保护部负责跨省流域断面水质监测方案和省级环保部门负责本辖区跨界断面水质监测机制和方案。

流域生态补偿的组织制度。跨省层面的流域生态补偿组织制度由国家组织实施，国家和流域相关省建立流域生态补偿工作组。工作组由领导小组、咨询专家组和技术组组成。领导小组组长建议由环境保护部主管领导担任，相关业务司局主管领导为副组长，相关业务处室为领导小组成员，必要时可以邀请其他部委相关司局同志和相关地方政府领导参加领导小组，负责对流域生态补偿及试点工作进行组织和协调。省内跨市层面的流域生态补偿组织制度由省组织实施，各省政府本着对本辖区环境质量负责的法律责任，以“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”为原则，结合本省实际，制定出适用于本省的生态补偿标准，对损害的环境资源做出赔付补偿。省直相关部门负起相应的责任。

流域生态补偿的协商与仲裁制度。上一级政府作为流域这一公共物品的买方或中间人，负责协调流域上下游之间的利益关系，为上下游流域生态保护搭建协商平台。对于大江大河流域，上下游的协商平台应该建立在国家生态安全的框架之下，充分考虑大江大河在全国的生态意义。对于中小尺度的跨省流域，在中央政府的协商下，考虑到流域上游的生态功能，寻找流域上下游都可以接受的生态保护目标，共建协商平台。跨行政区域水污染纠纷，由上一级人民政府环境保护行政主管部门组织有关人民政府协商解决；协商不成的，纠纷任何一方可以报请流域水污染防治机构协调解决。