乡村基本公共服务设施均等化内涵与方法_以南京市江宁区江宁街道为例_胡畔

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规划研究

P l a n n i n g S t u d i e s

【摘要】近几年来，农村经济发展的转型，居民消费方式、生活方式现代化的趋向引起了对于基本公共服务设施的关注。本文以基本公共服务设施均等化作为研究方向，界定了乡村基本公共服务

设施的种类及均等化的内涵，提出了基于公平与效率相互协调的均等化空间布局原则，指出解决农村地区基本公共服务设施均等化，一方面要构建基于农村发展水平以及农民实际需求的基本公共服务设施体系，另一方面要通过对农村人口密度、公共设施服务半径等要素的考虑，将空间分析方法引入乡村规划中，调整与优化基本公共服务设施的空间布局。最后以南京市江宁区江宁街道为例进行实践研究，希望能够对未来乡镇基本公共服务设施的合理配置起到借鉴与指导作用。【关键词】农村；基本公共服务设施；均等化ABSTRACT: This paper, with the equalization of public facilities as research direction, classifies the public facilities in rural areas and defines the equaliza-

tion of public facilities. It presents the layout prin-ciples of public facilities which are based on both eq-uity and efficiency. Then it argues to establish the public facilities system in rural areas in line with the development level of the countryside and the demands of farmers, and to introduce the spatial analysis method into village planning to regulate and optimize the spa-tial layout of public facilities through the analysis over population density and service radius of facilities. At last it studies the practice of Jiangning street of Jiangning district of Nanjing.

KEYWORDS: countryside; public facilities; equal-ization

１ 乡村基本公共服务设施均等化的实现背景与发展历程

2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，正式提出“基本公共服务均等化”的概念。2008年中央一号文件指出“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平”。2008年颁布的《城乡规划法》也强调公共服务设施的建设应当统筹兼顾村民生产与生活的需要。一系列法律、法规都表明在城乡统筹新时期国家对农村基本公共服务设施的密切关注。

纵观中国农村地区公共服务设施的发展历程，不难发现，从新中国成立后以制度外公共服务供给和工分制下的双轨成本分摊为显著特征的农村公共服务供给制度，到改革开放后家庭土地承包制的广泛推行，农民自身作为公共服务的供给者之一始终承担着沉重的负担。由于县级以下政府财政支出不足所导致的公共服务供给的缺乏难以保障农民基本权利的实现。而从另一方面来讲，公共服务设施的供给长期以来也存在着以“城”为主体，农村地区严重缺乏的情况。在规划过程中过于强调政府理性而忽视农村居民理性导致公共服务设施的配套过分强调效率而忽视公平，这种城乡公共服务设施供给的失衡状况不仅阻碍了农村社会与经济的协调发展，也使社会公平与公正难以实现。相关数据显示，2007年，占总人口近70%的农村人口仅享用了全国约20%的医疗卫生资源，农村劳动力文盲率为6.3%，小学和初中文化程度的占78.7%。城乡居民人均收入比为

乡村基本公共服务设施均等化内涵与方法＊

——以南京市江宁区江宁街道为例

胡 畔 谢 晖 王兴平

【作者简介】

胡 畔（1985-），女，硕士，东南大学建筑学院城市规划系博士研究生。谢 晖（1983-），女，东南大学建筑学院城市规划系硕士研究生。

王兴平（1970-），男，博士，东南大学建筑学院城市规划系教授，博士生导师；中国城市规划学会国外城市规划学术委员会委员。【修改日期】2010-06-04

【文章编号】1002-1329

(2010)07-0028-06【中图分类号】F 294【文献标识码】A ＊　教育部人文社科青年基金项目《服务业集聚的

形成机理、区域效应及调控策略研究》（编号：０７ＪＣ７９００３６），江苏省“青蓝工程”中青年学术带头人培养对象资助项目。

CONNOTATION AND METHOD OF PUBLIC FACILITIES EQUALIZATION IN RURAL AREAS:WITH JIANGNING STREET OF JIANGNING DISTRICT IN NANJING AS AN EXAMPLE

HU Pan; XIE Hui; W ANG Xingping

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本文认为乡村基本公共服务设施即满足乡村居民基本的教育、医疗、文化、社会保障等权利，满足乡村居民基本生活需要，能够以具体的物质形态表现出来的公共服务。

3.2 乡村基本公共服务设施均等化的内涵

关于公共服务均等化的内涵，大多数学者认为, 公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一, 是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务[5]。二次世界大战之后，为了解决农村问题，德国就提出了“城乡等值化”的理念并在巴伐利亚进行实践，该理念的核心即农村的各项建设并不是以城市为标准，追求的是与城市不同的更符合农民需求的生产和生活方式[6]。

本文认为乡村基本公共服务设施均等化，就是要通过合理配置乡村以及城乡间的公共服务资源，设置乡村基本公共设施的综合配套体系、调整与优化设施的空间布局，结合农村实际发展需求，使农村地区之间、城乡之间以及农村地区不同的人群之间在公共服务设施的使用上具有相同的权利和选择的机会。

受地区之间的经济发展差别和二元化的城乡结构的影响，均等化的布局模式在不同的发展阶段也有其不同的表现形式，由于东西部社会经济发展水平的差距，区域公共服务均等化在短时期内还不能实现，目前主要将城乡公共服务均等化作为近期的发展目标，希望能够通过构建城乡统筹的公共服务设施逐步缩小区域差距，并最终达到基本公共服务设施全民均等化的状态（图1）。

总之，按照基本公共服务均等化的内涵，打造城乡一体的公共服务设施体系以及合理的空间布局，就是要实现农村居民使用基本公共服务设施的机会均等，以及享用公共服务设施最终的结果均等。

４ 乡村基本公共服务设施均等化的原则4.1 影响要素

在长期“重城轻乡”思想的影响下，我国在

3.33∶1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均收入的差距将高达5～6倍。

２ 相关研究综述

目前国内对公共服务设施的研究大都以城市为视角，从居住区、社区来研究公共服务设施的配置为主流趋势。而对于农村地区的公共服务设施的研究大都以农村公共产品的供给需求为出发点，从政治经济学、行政管理的角度进行研究，其中包括从公共产品最优供给的经济学理论出发，提出公共产品的供给原则以及有效模式[1]；公共产品供给机制的政府制度框架的建立[2]

；以及在社会主义新农村建设的背景下，对农村公共产品的供给制度进行的研究[3]。“基本公共服务设施均等化”的概念提出之后，学者们从财政学的角度对基本公共服务设施均等化的实现途径进行了广泛的讨论，但是落实到最终配置标准及空间布局方面的研究并不多。乡村公共服务设施的种类与城镇公共服务设施的项目构成具有较大的差距，并没有形成完整的体系，因此对于乡镇规划以及新农村建设都难以起到有效的指导作用。尤其是乡村基本公共服务设施的建设在财政支出欠缺的背景下与居民日常生活与生产的需要产生了很大的差距，从而导致更加严重的“城乡二元”的状况。国外相关研究主要集中在公共产品和公共服务两个角度，由于经济发达国家城乡差距较小，农业人口比重小，因此直接以城乡公共服务均等化作为研究内容的文献并不多， 只有德国在1950年代的巴伐利亚州的试验模式中提出了“城乡等值化”的概念，成为德国农村发展的普遍模式。还有一些国外学者在主要研究中国城市农村之间收入分配差距问题时，间接地研究了城乡公共服务不均等的原因。

３ 相关概念界定

3.1 乡村基本公共服务设施的内涵

所谓基本公共服务（有时也称底线公共服务），即与一定的社会经济发展水平相适应，保障居民个人基本的生活和发展权利所必不可少的公共服务[4]。在以往的研究中，学者们所提到的基本公共服务都是从广义的角度出发，包括能够看得到的具有实物形态的公共服务设施如教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施以及一些非物质形态的公共服务，如社会保障、就业与再就业服务等。其中大部分人也将“公用基础设施”放在公共服务所要提供的有形公共产品中，包括供水、供电、供热、道路建设等。不同的学者出于不同的学科角度，对基本公共服务的内容和范围的界定不尽一致。

图１　公共服务设施均等化发展阶段划分

Fig.1 Stages of public facilities equalization

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公共服务的供给方面始终为城市与乡村两种制度，在经济落后的农村地区，受到财力限制，许多应该由地方政府提供的公共服务设施供应不足，即使是处在大城市边缘区的农村地区，也存在着严重的问题。除了财政方面热点讨论的诸如分税制后在各级政府间逐渐形成的“财权上收、事权下放”的格局，本文认为公共服务设施的布局与配置主要受到以下几点要素的影响。４．１．１ 人口密度、居住点集聚程度

乡村地区的人口密度、村镇居民点的空间布局状况是基本公共服务设施配置规模与空间布局需要考虑的最基本要素。按照基本公共服务设施均等化的要求，在一定的距离范围内，公共服务设施能够覆盖的人口越多越好，最大的设施使用距离越小越好，按照人口密度进行公共服务设施的配置能够最大程度地实现居民自由选择基本公共服务的权利。《江苏省村庄建设规划导则》中指出，公共设施的配套水平应与村庄人口规模相适应，并与村庄住宅同步规划、建设和使用。

４．１．２ 乡村类型与等级

不同的乡村类型会带来侧重点不同的公共服务设施体系。首先，乡村的经济发展水平影响到农民的需求水平、消费能力以及乡村集体组织的供给能力；第二，按照城乡关系区位，可以将乡村分为边缘型、郊区型和一般乡村。不同空间区位影响到公共服务设施配置的共享可能性、等级规模以及种类。另外，乡村不同的建设类型也对公共服务设施的布局有特定的要求。比如《江苏省村庄建设规划导则》中将现有村庄分为改建扩建型和新建型两大类型。其中改建扩建型村庄规划要在加强公共服务设施综合配套的同时，处理好新、旧村之间以及村庄、乡镇和城市之间的关系；新建型村庄要通过合理的用地布局的安排，打造有序的村庄空间布局结构。４．１．３ 原有设施的影响

乡村地区基本公共服务设施的建设与拆迁成本较高，因此在进行调整与布局的过程中应对原有设施的服务质量、设施规模、使用频率等进行

准确评估，新建基本公共服务设施要尽可能基于原有的设施进行改善，减少大拆大建的行为。４．１．４ 公平与效益的博弈

基本公共服务设施的市场化改革导致了农村地区公共服务设施的供给存在着多元主体和多种供给模式，既有政府投资，也有公私合营以及私人经营。正是由于供给主体的不同导致一些基本公共服务设施具有私人产品的属性。具有私人产品属性的公共服务设施必然将运营效率放在首位，由此可能会与希望能够公平地享用公共服务设施的居民发生利益冲突，因此在公共服务设施配置的过程中要协调好设施的使用方和供给方的利益。

4.2 空间布局原则

在公共服务设施的空间配置过程中，从使用者的角度来说，出于出行成本以及使用的便利性考虑，对公共服务设施空间布局的核心要求为可达性，因此要求优先考虑服务半径；同时期望公共服务设施结合人口分布密度进行配置，集中表现为对公共服务设施的均等化要求。但是就实际配置过程而言，基于投入成本和管理的考虑，希望达到一定的规模效益并保障较高的设施服务质量，从而有逐步走向集聚化的配置要求（图2）。

基本公共服务设施的空间布局需要经历 “划区——布点——调整” 三个步骤阶段，前两个阶段遵循公平的原则，调整阶段以效率原则为主。实际操作过程中，为满足建设管理的可操作性，需要基于行政边界的限制以及现有镇区的建设情况，对划区和布点的模式进行校正。

５ 实践研究

本次研究基于南京市江宁区城乡统筹规划，选择江宁街道为研究对象。在规划中，江宁街道在城乡建设空间布局中涵盖了新城（滨江新城）、新市镇（陆朗新市镇）、村（包括特色村和过渡村）三大类型地区。滨江新城作为江宁区三大新城之一，是南京都市圈承东启西、向南辐射的战略性增长区域，是江宁区西部的服务中心（图3）。陆朗新市镇在规划中定位为现代都市水准、承担都市产业或居住功能突出的小城镇。特色村南山村和清修村，是市域乡村特色保护和传承、基本农业生产和服务的基地。因此，江宁街道基本公共服务设施的配套与布局同时涉及到了新城、新市镇、乡村三大体系之间的关系，具有典型的意义。

5.1 基本公共服务设施的发展现状

总的来看，整个江宁区内除了东山新市区之外，各个镇（街道）在基本公共服务设施方面都存

在着不同程度的问题。教育设施规模和服务水平

图２　基本公共服务设施均等化的空间布局原则

Fig.2 Layout principles of public facilities equalization

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不大不高且参差不齐，教育资源基本以城镇为导向进行建设，乡村地区的教育资源相对缺乏。医疗设施机构的覆盖率虽然已经达到100%，但由于管理单元规模差距较大，部分群众仍然感到看病不方便；人口老龄化问题日益严重，老年医疗康复机构需求量很大。体育设施方面，本计划体育设施设置从2007年开始向较大自然村（大于等于100户）延伸，并保证在每一个农村社区内配置一个篮球场和四五套室外体育器材，但是由于乡村合并时社区规模差异较大，如果完全按照统一的标准进行配置远远不能满足需求，主城内的一些标准对这里并不适用，急需按照实际情况进行调整与补充。社会福利保障设施中，老年康复中心、托老所、托儿所等设施也较缺乏。

从江宁街道社区居民典型公共服务设施的需求情况统计可以看出（表1），随着居民生活水平的提高，对基本公共服务设施的需求除了关注基础医疗与教育之外，大部分人（尤其是在东部较发达地区的农村）已将目光逐渐转移到文化娱乐方面。将居民对于公共服务设施的需求进行排序发现，居民对于老年活动设施、老年康复中心、室外健身运动设施、室内场馆、图书馆及医疗设施等需求量较高，因此在社区服务中心设施的设置中应该充分考虑。

5.2 基本公共服务设施综合配套体系

江宁街道位于南京市大都市边缘区，其农村社区建设在全国“撤乡并点”的过程中走在前列。但由于我国农村问题的复杂性，即使在发达地区，农村社区在基本公共服务设施配置的过程中仍旧面临着投资主体与管理主体多元化的问题；农村社区的基本公共服务设施配套受到原有农村地区生活习惯以及思维的制约，导致这些社区与城市社区的发展存在着明显的差距。本文在研究过程中考虑到江宁街道的区位特点，认为随着农村社区的建立，其居民的生活方式将逐渐向城市生活方式靠拢，因此在基本公共服务设施的配套方面宜主要考虑生活性公共服务设施，即农村地区基本公共服务设施应包括教育、医疗、文化体育、社会福利与保障、行政管理等几方面设施，其中，社会福利与保障设施划入行政管理设施当中（表2）。

基本公共服务设施的配置体系遵循由下到上逐步共享的模式，小规模的基本公共服务设施尽量全面设置，满足居民的日常生活要求；大规模的基本公共服务设施集中在新城及新市镇设置，提高运营效率和服务质量，实现城乡共享。对于居民需求量较大的教育、卫生等基本设施在特色村和过渡村中尽量全覆盖设置，如果过渡村建设条件不足即由特色村提供，并在实际配置过程中按照人口密度的分布以及距离城市中心的远近确

定合理的公共服务设施的规模，以满足居民基本权利的实现。

5.3 基本公共服务设施空间布局

以往对于公共服务设施的空间布局研究基本都以GIS 为操作平台，针对教育设施和医疗设施的研究较多。如张雪峰[7]、吴建军[8]运用可达性、Huff 模型等对农村中小学以及医疗设施的空间布局进行了分析；陈莹[9]对学校教育服务区的划分、

学校

图３　江宁街道区位

Fig.3 Location of Jiangning street

表１　江宁街道农村社区居民典型公共服务设施需

求量调查

Tab.1 Questionnaire of residents’ demands for public

facilities in rural communities of Jiangning street

大类小类需求量（％）

文化设施

图书馆

３１．７１青少年设施１９．５１老年活动设施３４．１５社区居民学校１４．６３体育设施

室内场馆

２７．９１篮、排球场１２．５０小型球类场地１２．０９室外健身运动设施４７．５０医疗卫生设施

社区卫生服务站

２４．９９社区卫生服务中心

３１．２４药店４３．７７社会福利及保障设施

托儿所３０．３０托老所

２１．２２老年康复中心

３０．３０养老院６．０６残疾人服务中心

３．０３其他设施

９．０９

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资源的评价、基础教育资源的可达性评价等方面做了深入的研究；孔云峰等[10]以巩义市初级中学为例，使用比例模型、最近距离模型、机会积累模型、重力模型和改进重力模型，揭示了学校分布与人口分布之间

的关系。对于基本公共服务设施的空间布局，学者们大多基于地理学的背景考虑其空间布局的合理性，但是对于乡村经济发展水平以及其自身的供给能力考虑较少。如前文所述，本次研究对于基本公共服务设施的空间布局除了考虑人口密度、服务半径的要求外，也将乡村的

经济发展水平考虑在内，以提高规划期内的可操作性。由于在实际配置过程中，不同设施的空间布局要求不同，如教育、医疗设施需要独立设置，而其他生活型公共服务设施诸如农村文体活动室、村委会办公室、图书馆阅览室、警务室等等基本都在本村的公共活动中心集中设置。本文以医疗设施为例进行说明，为未来构建系统的基本公共服务设施空间布局网络奠定基础。

５．３．１ 服务设施覆盖人群

江宁街道现有卫生设施点12个。以这12个点为基础绘制Voronoi （泰森多边形）图，Voronoi 图中每个多边形内任何位置距该多边形内设施点的距离都比到其他多边形内设施点的距离要近。按照该原理，在街道边界内生成12个多边形，对这12个多边形内的村镇居民点的面积进行统计。通过测算，12个区块村镇建设用地总面积12km 2，如果按照均等化的空间布局要求，每个区块平均覆盖村镇建设用地面积为100hm 2，以人均建设用地150m 2计算，每个设施的服务人群应在6600人左右。按照这个标准对现有设施进行调整，撤销覆盖村镇建设用地面积小于40hm 2的设施，增加覆盖村镇建设用地面积大于150hm 2的设施的区块的设施，使整个区块达到设施空间覆盖均等化的合理状态①(图4）。５．３．２ 服务设施半径

江宁街道位于南京市大都市边缘区，因此在基本公共服务设施的配置上参考《南京市新建地区公共服务设施配套标准》，但是分析发现，如果按照这一《标准》，基层社区级公共设施服务半径应在200～250m 之间，而该地区的设施的服务半径覆盖面还远远不能达到要求，因此选择《标准》中对于基层社区服务设施半径的要求为上限，考虑到江宁街道目前的发展水平以及居民所能承受的步行（自行车出行）时间，设置医疗设施的服务半径为三个等级，其中，医院（江宁医院、南京南山医院、洪幕医院）的服务半径为2500m ，居民骑自行车12～20分钟可到达；医疗中心（陆朗及铜井社区卫生服务中心）的服务半径为1500m ，居民步行可在15～25分钟内到达；医疗站的服

务半径为1000m ，居民步行可在10～15分钟内到达。按此服务半径，江宁街道的医疗设施覆

表２　江宁街道农村社区公共服务设施综合配套系统

注：“●

”为必须配置；“○”为有条件配置；“﹡”为不需配置（若人口较多考虑配置临时设施）；“－”表示不存在该项。灰色部分一般只在新市镇配置，为共享型设施。

类别项目名称说明新市镇特色村过渡村教育中学

　●﹡﹡小学

　

●○﹡幼儿园、托儿所　

●●●医疗

社区卫生

服务中心

健康促进、卫生防病、妇幼保健、老年保健、慢性病防治和常见病诊疗●○﹡卫生服务站　－●○卫生室　

－●○文化体育

文化活动站

包括书报阅览、书画、文娱、健身、音乐欣赏、茶座等，主要供青少年和老年人活动●

﹡

﹡

体育活动站

包括篮、排球及小型球类场地，儿童及老年人活动场地和其他简单运动设施等●﹡﹡文体活动室　－●○图书阅览室　－●○健身室　－●○棋牌室　－●○老年之家　－●○行政管理

社区管理中心

　

●﹡﹡社区一站式服务大厅社会保障服务，计生服务，科技服务，信息服务－●○村委会　－●○警务室

　

－

●

○

图４　基于医疗设施覆盖人群均等化进行的设施布局调整

Fig.4 Adjustment of facilities layout in development land in rural area

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盖率目前仅达到40%～50%，在特色村清修村将1个医疗站提高为医疗中心，另外再增加8个医疗站，才能基本覆盖现有村镇（图5）。５．３．３ 基于设施服务质量的规模化发展

从2007年江宁街道的农村居民人均收入可以看出，江宁街道的农村发展水平基本呈现出四个等级，中部地区发展水平最好。按照前文对于基本公共服务设施以及基本公共服务设施均等化的定义，乡村基本公共服务设施的空间布局也要充分考虑到不同乡村地区经济发展水平的差异。在农村地区，基本公共服务设施适当的规模化发展有利于在短时期内满足大部分人对于基本公共服务的需求，并逐步带动其周边地区的设施配置，最终达到基本公共服务设施均等化的要求。基于此原因，取消在经济发展较差片区的医疗服务站，将其并入周边经济发展较好地区并提高规模，在中部经济发展水平较好地区形成新医疗服务中心，提高整个片区的医疗服务质量。结合以上三个要素的研究，江宁街道医疗设施的近期空间布局如图6所示。

但是，需要指出的是：基本公共服务设施的空间布局要达到公平与效率协调的合理状态，除了上述的三个主要因素之外，还要考虑片区交通环境、人口构成、设施的运营现状以及服务人员的配置状况等多种要素，各个设施之间也会有相互影响，这将是笔者进一步研究的问题。

６ 总结

基本公共服务设施规划作为当前城乡统筹规划的重要组成部分，对于缩小城乡差距，更好地满足社会需求具有重要意义。均等化内涵的提出有利于建设城乡一体的公共服务设施体系，促进城市文明、公共服务向农村延伸，同时也为社会主义新农村建设提供了理论支撑。同时，我们也

要意识到，均等化目标的实现需要各个方面的配合以及政府财政转移支付政策的不断优化。均等化在不同地区、社会发展的不同时段都有其不同的内涵，需要审慎地把握。

（感谢南京大学建筑与城市规划学院祁毅老师以及张建召同学在文章撰写过程中提供的帮助。）

注释(N otes)

①本文的医疗设施以南京地图公共服务设施电

子布点数据为准。参考文献(References)１李雄斌．我国农村公共产品供给模式的历史演变与创新［Ｄ］．西安：西北大学，２００４．

２

黄丹．　农村公共产品供给“多予”机制建设与欠发达地区农民收入问题研究［Ｄ］．贵阳：贵州大学，　２００７．３王龙．新农村建设进程中的农村公共产品供给制度研究［Ｄ］．郑州：郑州大学，　２００７．

４王谦．城乡公共服务均等化问题研究［Ｍ］．济南：山东人民出版社，２００９．

５邓蓉敬．公共服务均等化研究综述［Ｊ］．资料通讯，２００７，（５）．

６

中国海南改革发展研究院．中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革［Ｍ］．北京：中国经济出版社，２００６．７

张雪峰．基于ＧＩＳ的巩义市农村中小学空间布局分析［Ｄ］．开封：河南大学，２００８．８

吴建军．基于ＧＩＳ的农村医疗设施空间可达性分析——以河南省兰考县为例［Ｄ］．开封：河南大学，　２００８．９

陈莹．基于ＧＩＳ的基础教育资源空间布局研究［Ｄ］．北京：首都师范大学，２００８．

１０孔云峰，李小建，张雪峰．农村中小学布局调整

之空间可达性分析——以河南省巩义市初级中学为例［Ｊ］．遥感学报，２００８，（５）：８００－８０９．

图５　基于医疗设施服务半径覆盖均等化进行的设施布局调整Fig.5 Adjustment of medical services layout based on service radius

(left: current;

right: adjusted)

图６　医疗设施近期空间布局Fig.6 Layout of medical services