市场经济中政府的经济职能

3.3市场经济中政府的经济职能

对于市场经济下政府职能问题，历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任时期（the Laissez-faire socie-ty），政府被视为“必要的恶”，主张越小的政府越是好政府。古典自由主义经济学的创始人亚当·斯密主张将政府职责范围界定在国防、司法、公共服务和维持公共机关的存在上。在近代福利国家（the welfare state）兴起以后，政府的职能大大扩张，从“摇篮到坟墓”形象地说明了政府广泛的作用范围，而为这种国家干预提供理论注释的则是国家干预的经济理论。从20世纪70年代以后，受新古典主义（New-Classicism）学说的影响，加上福利国家的危机以及传统计划经济的危机，主张小政府——缩小政府规模、限制政府用用、重视市场——的言论又趋于盛行，而企业型政府或以市场为基础的政府改革实践又强化了这一趋势。从历史上来看，政府职能及其作用范围是不断变化的，这与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果——即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府的作用以及政府有用的强度。当然，这并不意味着政府的一些基本职能是不可描述的。

世界银行在其1997年的世界发展报告中，认为有五项基础性的任务（fun-damental tasks）处于每个政府使命

（mission）的核心地位。如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续性的、共享的、减少贫困的发展。它们是：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力着的阶层；（5）保护环境。并认为在基础工作之外，政府不必是唯一的提供者。

概括起来，在市场经济条件下，下政府一般的或基本的角色或职能主要有以下几个方面：

1、提供经济发展的基础结构

政府为市场经济的运作提供基本必需的制度（institution）、规则（rule）以及框架（arrangement）。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。现代的经济社会也是一个政治的体系，没有游戏的规则和经济生活的框架，经济体系的运转是不可能的。实践证明：市场交易的前提是受保护的财产权、得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决，而政府提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。

2、组织各种各样的公共物品和服务的供给

如前所述，公共物品和服务的最大特点在于其具有共享性（non-rivalry）以及非排他性（non-excludability），亦即公共物品是任何人不付出代介均可使用，而其使用并不损害他人的效用。这两种特性使公共财很难禁止他人不付费而坐享

其成，导致“搭便车”（free rider）或占便宜。这种特性使得私人部门很少有动力去生产，导致公共物品和服务供给的不足，因此，政府必须介入而由政府来提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。但是，政府干预并不意味着全部由政府直接提供，对一些公共物品或准公共物品政府可以组织私部门提供。

3、共有资料和自然资料的保护

数千年前，古希腊哲学家亚里士多德曾说：“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。”在我们这个社会中，存在着许多共有的资料，如清河的空气和水、不可再生的自然资源、许多野生动植物，这些共有资料与我们的生活，甚至于生命息息相关。共有资料与公共物品一样没有排他性，但有竞争性（一个人使用共有资料就减少了其他人的使用），共有资料不可避免地导致共有的悲剧，即私人决策者过分使用共有资源。我们不能依赖市场去保护自然资料的浪费使用，使自然环境免于遭受损害，并为我们的子孙后代的利益考虑，因此，政府通常通过管制措施保护共有资料和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。

4、社会冲突的调整和解决

政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避

免地会出现各种各样的社会冲突，其出现的原因也可能是多种多样的，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。

5、保护并维持市场竞争

从某种程度上来讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，这意味着市场上有许多买者和卖者，在市场上有许多企业提供着基本相同的产品，企业可以自由地进入或退出市场，如果一个企业成为某产品的独家卖者，而且其产品没有相近的替代品时，便会出现垄断现象，像微软公司的视窗软件。垄断的原因是进入障碍，垄断者能在市场上保持唯一买者的地位，而其他企业则很难进入市场与之竞争。垄断市场上的价格大于边际成本，导致垄断者生产的产量小于社会有效率的产量，从而导致资源配臵的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等等。

6.收入和财产分配的调节

市场经济使会产生不平等的结果的，为了事先社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。市场交易不能进行有效的再分配，原因在于市场中不存在以公平为目标的分配机制；私人慈善机构或许能承担部分责任，但不能从根本上

解决问题，而且也缺乏一种相互配合的公共政策。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模进入再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税，当然，在选择这些政策时，必须考虑到由此产生的“经济预外损失”，即效率代价。任一设定的分配变动都应以最小的效率代价完成。

7.宏观经济的稳定

在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现，相反会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦，更为糟糕的时，失业与通货膨胀往往时并存的。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括：财政工具，主要是预算政策和税收政策；货币工具，如法定准备金、贴现率、市场开放政策、信用制度等等。当然，即使如此，如果公共政策指导不佳，其本身也会构成不稳定的因素。

在我们看来，上述七个方面的职能是政府的基本职能，称其为基本职有是指这些职能是普遍的，甚至是跨时空的。当然，政府职能的范围、政府作用的强度，以及为实现这些职能所采取的公共政策和治理工具是不断发生变化的。