企业国有资产考核体系研究

（2）实现产权经营市场化的目标

多年来，我国经济体制的一个主要难端是：政府、资产所有者、企业经营者之间的责权职能混淆不清，政府机构作为经济管理者的职能与作为国有资产所有者的职能不分，国有企业所有权与经营权不分，归根结底，国有资产监督管理体系缺失的是国有资产经营市场化理念没有真正形成。我国国有资产监管可借鉴新加坡淡马锡公司的成功经营，走产权经营市场化道路。国资委作为国有资产出资人代表，可授权国有资产经营公司经营管理国有资产，并使其市场化经营。国资委要真正做到管住国有资本运营重大事项，指导国有资产经营公司及其出资企业建立现代企业制度，而不直接干预其日常经营，也不直接对企业发号施令。

（3）实现资源配置合理化的目标

资源配置合理与否，对一个国家经济发展的成败有着极其重要的影响，对于国有资产的配置尤为如此。长期以来，我国相当一部分国有资产分散在各个单位和部门，总体上处于条块分割、多头管理、职责权限不清，虽然名义上是国家所有，但事实上处于“所有者缺位”和“内部人控制”的失控状态，造成国有资产无人负责的局面。这类国有资产因为没有合适的资源整合而导致国有资产的浪费和闲置，同时，外部受到市场经济的冲击而被稀释。因此，国有资产监督管理机构要把企业国有资产整合到一个盘子里集中管理，进行有效的资源整合和配置，让资产发挥其应有的保值增值效应就需要：一是深化改革创效率。进一步推进股份制公司制改造、建立现代企业制度，进一步完善有利于国有经济发展的体制机制。调整重组显效率。加大调整重组的力度，积极推进产业板块和专业平台建设，按照行业相关、业态相近的要求，将有限的企业国有资产集中到优势企业和企业主业，壮大主业规模，提高产业集中度，促进国有企业做强做大。二是资本运营增效率。高度重视资本运营工作，大力强化企业上市融资，积极推进非上市公司股权交易，不断提高资本证券化水平。三是加强监管聚效率。增强监督意识，在监督上做到“监督无禁区、监督无级别、监督无情面”。四是突出监督重点，确保权力运行安全、资金运用安全、项目建设安全、干部成长安全。五是创新党建见效率。重点在班子建设、廉洁从业、创先争优上下功夫，增强党组织的凝聚力和战斗力，切实发挥政治核心和保证监督作用。

（4）实现资产经营高效化的目标

任何资本都有其时间价值，一旦停止下来，通货膨胀的因素和技术进步带来

的无形损耗都意味着资本的贬值和资产的流失。长久以来，“低效”责难一直是国有企业难以抹去的痛楚，人们已经意识到国有经济低效的根本原因在于产权不清，同时，我国为增强国有大中型企业活力，促进国有资产保值增值，先后采取了放权让利，建立产权明晰的现代企业制度体系等一系列措施，但国有企业仍存在活力不足、效益不高等问题。

6.3 考核主体

考核主体在整个考核体系中对于考核目标的确定、考核依据的制定以及能否取得合理的考核评估效果至关重要。

企业国有资产监管考核体系的主体包括全国人大、国资委和国有控股企业三级评价主体结构。

6.3.1 全国人大

全国人大作为第一级考核主体，负责研究制定国有资产工作有关规章制度、负责监督国家所有权行使的情况。人大对国资委的考核首先表现在立法监督，其次表现在对其授权立法行为和具体行政行为实施监督和考核。

6.3.2 国资委

监管层——中央与地方两级国有资产监督管理委员会形成“大国资”

中央与地方两级国资委分别代表中央和地方政府对所监管企业行使出资人职责，与政府形成国有产权的委托代理关系。按照十六大、十六届三中全会以及《企业国有资产监督管理条例》的规定，国资委的职能定位是监管国有资本，实现国有资本的保值增值，即国资委不干预企业的具体经营活动。因此，监管层主要职责有：派出董事或监事、任免并考核企业负责人、完善公司治理结构、监管国有资产的保值增值、维护出资人权益等，国资委要按社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求建立完善的选人用人机制，推进其职责的顺利完成。同时，国务院国资委与地方国资委不是行政上的隶属关系，而是监管业务上的指导与被指导的关系。[1]

6.3.3 国有控股企业

国有控股企业作为第三级考核主体，主要是负责考评本企业及本企业项下子公司管理层的业绩。国有控股企业可以考虑在董事会下设立薪酬与考核委员会作为考核和业绩评价的主体，选聘和激励经理人员，从而达到矫正企业国有资产的[139]参见杨帆.国资委推进“大国资”监管[N].经济日报，2011-08-24。

日常营运和管理、增进经营管理者的成就感、保证国有资本的保值和增值的目标。

营运层——中央与地方两级国有资产营运机构

倘若将我国面广量大的国有资产全部交给国资委管理，国有资产营运效率和质量将难以保证。因此，要在国资委和经营性国有企业之间设立国有资产运营机构这一特殊法人主体。国有资产运营机构由国资委授权设立，主要以持股运作方式从事国有股权管理和资产经营活动，国资委和运营机构形成了以产权为纽带的委托代理关系，运营机构以其所代理的国有产权对国资委负责，并以出资额为限对处于经营层的企业履行出资人职责。在营运层的构建上，可将行业特点相似的国有企业通过资产重组建立国有控股公司，亦可以大中型企业为骨干形成具有国际竞争力的企业集团负责运营国有资本，实现政企分开与政资分开。当然，各地方政府可以根据实际情况选择是否需要建立营运层，如果地方国有资产规模较小，可考虑选用两层次模式，减少因委托代理链条过长而造成的效率损失。营运层的目标是“探索有效的国有资产经营体制和方式”。

经营层——中央国有企业与地方国有企业

包括国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业在内的国有企业作为资产经营的最终主体，负责国有企业的经营及国有资产的保值增值。在经营层上，国有产权转换为法人财产权。中央国有企业和地方国有企业依法享有法人财产权，自主经营，自负盈亏，对国有资产负有保值增值的责任。国有企业应按照现代企业制度的要求建立有效的法人治理结构。董事会和股东代表大会作为所有权的代表机构行使决策权；从职业经理人市场选聘的经理人员行使经营权；监事会行使监督权。公司制的运作模式有助于实现所有权与法人财产权的分离，促进国有资产的保值增值。营运层的目标是实现“探索国有制的多种有效实现形式”。

中央和地方分级代表前提下的三层次模式使政府的社会管理职能和国有资产所有者职能分离，对国有企业的行政管理职能和国有资产的运作职能分离，国有资产的运营职能和资产的日常经营职能分离，从而一方面有利于实现政企分开、政资分开，另一方面有助于国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体。三层次模式可以作为我国国有资产管理体制的主要模式，但不是唯一的僵化的模式，各地要根据实际，探索出符合地区国有资产特性的管理模式。

综上所述，国有资产管理体制改革是我国经济体制改革的重要内容，应遵循

社会主义市场经济的要求，以推进国有经济的战略性调整和实现国有资产的有效运营及保值增值为改革目标，借鉴国内外经验，探索出符合中国实际的新型国有资产管理体制模式。建立国有资产中央和地方分级代表前提下的国资委——国有资产运营公司——企业的三层次模式，各个层次相互制衡，从总体上规范监管层，强化营运层，放活经营层，实现三层次之间的协调运作。为保证国有资产管理体制改革的顺利推行，政府的角色定位至关重要，政府作为国有资产所有者和社会管理者，应创造良好的宏观环境和平稳的市场秩序，政企分开，政资分开，保证国有资产管理有序、高效地进行。[2]

6.4 指标设计

国有资产考核评价机制共分为三个层次：第一层次是人大对国资委目标实现情况的考核评价；第二层次是国资委对国有企业经营业绩的评价以及对资产经营者即经理层经营业绩的评价；第三层次是国有企业内部经营业绩的评价。管资本为主的企业国有资产监管体制重点在于监管国有资本的运营状况，因此评价指标从国有资本收益、国有资本安全、国有资本布局和国有资本运作这四个方面来进行选择。

6.4.1 考核体系的层次设计与指标选择

企业国有资产监管评估机制共分为三个层次：第一层次是人大对国资委目标实现情况的考核评价[3]；第二层次是国资委对国有企业经营业绩的评价以及对资产经营者即经理层经营业绩的评价；第三层次是国有企业内部经营业绩的评价。

6.4.1.1 对国资委的考核

目前，对各级国资委的考核基本上局限于单位内部，缺乏规范化的考核机制。需要建立以业绩为核心的、具有一定规范化的、划分级别层次的、在指标构成上实行定性与定量相结合的年度考核机制。

1、国有资产损失率

国有资产损失率是指全部国有资产损失占总资产的比重。这里，国有资产损失认定的原则主要是指已丧失了使用价值或者转让价值、不能带来经济利益的账面无效资产，凡事实确凿、证明充分的，依据国家相关的制度和政策，认定为损失。

[140]参见卢淑艳.国有资产管理新体制下国有资本财务监管研究[D].天津：天津大学，2007。

[141]参见庞炳新.萧山区人大提出国有资产监管新思路[N].中国审计报，2007-10-15。

2、社会贡献率

社会贡献率是指社会贡献总额占平均资产总额的比重。是指每一单位国有资产对国家和社会所做的贡献。本文运用该指标，旨在反映国资委及其所属国有企业对国家所作贡献的程度，并衡量各级国资委运用国有资产而为社会创造或支付价值的能力。其中，社会贡献总额包括工资、劳保退休统筹及其他社会福利支出、利息支出净额、应交的各种税金、上交的净利润等。

3、国有资本保值增值率

国有资本保值增值率是指扣除客观增减因素的年末国有资本及权益与年初国有资本及权益之比。国有资本保值，意味着国有资本实现了经济意义上的成本补偿；而国有资本增值是在国有资本保值的基础上通过国有资本经营而实现的最大化经济学收益。国有资本保值增值的核心观念是经济学视角的国有资本回报的最大化。

6.4.1.2 国资委对企业国有资产经营主体的考核

国务院国资委对央企负责人经营业绩考核暂行办法是我国目前最具有代表性的业绩评价机制，在实践当中也得到比较广泛的应用，然而，随着社会主义市场经济不断深化，现实中的业绩评价指标选择的完整性、合理性和科学性有待商榷。我们认为建立适合于我国企业国有资产监管的考核机制的基本思路应该是按不同的评价对象分别施评，以法治为指导思想，以财务层面指标为抓手，借助于EV A指标，本文从获利能力、抗风险能力、营运能力和发展潜力四个方面考虑选择六项基本考核指标。

1、获利能力指标

测度获利能力的基本指标选定为净资产收益率和经济增加值（EV A）。

（1）净资产收益率。净资产收益率是所有评价指标中最具有代表性、综合性最强的一个指标。它是指企业一定时期内的净利润与平均净资产的比率，是评价企业自有资本及其积累获取报酬的最具综合性与代表性的指标，又称权益净利率。这个比值越大，表明公司的净资产产生的净利润越多，所有者获得投资回报也就越多。在中国证券市场，公司能否发行股票与配股，其资格主要是由这一指标来定夺，它是决定上市公司能否配股等再融资的重要依据。国资委将其作为重要的考评内容，主要是用来评价所有者投入企业的国有资本获取净收益的能力。通过了解和掌握投资与收益的关系，从而能够对国有企业的整体盈利能力、管理

能力、经营能力以及公司的财务结构和整体财务状况进行大概的判断，从而综合地评价国有企业的质地。

（2）经济增加值（EV A）。净资产收益率虽然能在一定程度上说明企业的业绩，但是有业绩的企业并不一定能够创造价值。单纯地评价某个企业的净资产收益率，可能无法对企业未来的盈利能力作出一个正确的判断。因为它是一个静态的事后反映指标，反映的只是过去会计年度企业的盈利能力，根本没有考虑所有者权益资本成本，不能完全地反映出企业国有资产经营的效率和价值创造，缺乏同企业价值创造的必然联系。而经济增加值则将会计利润转换成了经济意义上的利润，它充分考虑了资本的机会成本、资本的风险水平，将企业价值判断变成了现实。因此既要考虑净资产收益率，同时也要考虑资本成本，综合地考量资本的使用效率，是国资委今后在考核办法中需要共同研究和解决的重点问题之一。

经济增加值（EV A）指标是企业一定时期的净经营利润减去所有资本机会成本的差额，即：经济增加值=税后净营业利润－加权平均资本成本×公司期初总资产

计算EV A的关键在于计算税后净营业利润、资产期初的经济价值、企业的加权平均资本成本三项内容。税后净营业利润是对会计报表中税后净利润进行必要的调整。这种调整主要集中在折旧、推销、资本化、费用化处理等会计信息内容出现纰漏的地方。

税后净营业利润=净利润+坏账准备增加+后进先出法下存货增加+商誉摊销+资本化研发费用摊销+其他营业收入－现金营业税

企业期初资产的经济价值是在对资产负债表中的资产价值做必要调整后的资产价值。这些调整主要是对流动负债、商誉推销以及研发费用资本化等进行调整。

以上两项调整创造了一种体现股东理念的业绩评价方式，调整时考虑稳健会计政策所造成的影响，消除公司的盈余管理机会，使企业的业绩计量不受会计计量误差的影响。

2、抗风险能力指标

测度抗风险能力的基本指标选定为资产负债率和现金流动负债比率。

（1）资产负债率。该指标是指企业在某一时期的负债总额与资产总额的比率，它反映了企业的长期偿债能力，也表明了企业的资本结构，是反映企业负债

水平的综合指标。国资委应将其作为衡量企业负债偿还能力和经营风险的重要指标。通过评价资产负债率，可以侧重反映国有企业债务偿付的安全程度，考核企业是否很好地利用负债杠杆以增加企业的收益。

（2）现金流动负债比率。该指标是指企业一定时期年经营现金净流量与年末流动负债之比。国资委应将其作为衡量企业短期偿债能力的重要指标。通过评价现金流动负债比率，可以从现金流量的角度评价企业偿还流动负债的实际能力。由于有利润的年份不一定有足够的现金来偿还债务，所以利用以收付实现制为基础的现金流动负债比率指标，能充分体现企业经营活动所产生的现金净流入可以在多大程度上保证当期流动负债的偿还，用该指标评价企业偿债能力更为谨慎。

3、营运能力指标

测度营运能力的基本指标选定资产周转率。

该指标是指企业一定时期内营业收入与平均资产总额的比值。它主要包括应收帐款周转率、存货周转率、流动资产周转率、总资产周转率等。

国资委将其作为重要的考评内容，主要是用来评价国有企业经营管理中利用资金运营的能力，即企业营运资产的效率与效益。通过分析反映企业营运能力指标的经济内涵，提高对财务比率的分析判断能力，从而发现企业资产潜力。

4、发展潜力指标

测度发展潜力的指标选定主营业务收入增长率。

主营业务收入增长率是指企业本年度主营业务收入增长额与上年主营业务收入总额的比率。国资委考评该指标的目的在于，评价国有企业资本积累或资本扩张的历史发展状况、企业成长状况和发展潜力；衡量国有企业经营状况和市场占有能力、预测企业经营业务拓展以及企业稳步发展的趋势。

6.4.1.3 对经营者个人业绩的评价指标

企业出资人委托经营者经营的目的是为了获得投资回报最大化，因此评价经营者的业绩首先要看其经营企业的获利情况。对经营者个人业绩指标评价体系可分成两部分：一部分是个人素质评价机制；另一部分是个人工作业绩评价机制。

个人素质评价机制包括素质结构、智力结构以及能力结构等。此外还要对经营者个人的政绩进行成本分析，不仅看经营者取得的政绩，还要看创造政绩的目的以及为谁创造政绩，并对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量，以切实避免不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等。充分考虑不同地区、不

同层次、不同类别的经营者个人的差异性，客观考察经营者的实绩，并根据形势和任务的需要，适时对考核内容进行调整。考核内容既杜绝短期行为，同时又根据发展需要，适时调整和补充新的内容和要求。