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市场准入制度理论基础的新视角

市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件，其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。

市场准入制度是国家对市场基本的、初始的干预，是政府管理市场、干预经济的制度安排，是国家意志干预市场的表现，是国家管理经济职能的组成部分。自然人的民事权利能力和行为能力是天赋的，法律给以普遍的、一般的确认，而自然人、法人和其他组织从事经济活动的权利能力和行为能力是由法律特别确认的，必须通过一定的程序获得，如登记、许可。

市场准入制度最早是因国家掌握税源而产生的。税收源自于人们从事各种经济活动创造的社会财富，是国家财政收入的重要组成部分和国家运转和职能实施的经济保障。国家要参与国民收入的分配和再分配，为了掌握税源，建立了市场主体的登记制度，对企业进行财政性管理。这时市场主体的数量、规模很小，交易方式和交易关系简单和分散，参与经济的范围有限，登记只是政府掌握市场主体信息的一种途径，只具有市场准入制度初步的功能和特征。

社会不断发展，市场主体数量和实力增大，交易方式和交易关系日趋复杂，市场主体之间的连动性及其对社会的影响力增强。国家对市场主体进行管理，这种微观管理通过市场主体对社会发展的影响力对社会产生宏观的影响。进入管制的重点逐步发展为确认、保护市场主体资格和监管纠正市场主体的滥用资格行为。

尤其到了近现代，人类社会普遍进入自觉状态，人们对自身和他人的行为及整个社会认识逐渐深入和清晰，不断掌握自然和社会的发展规律，个人、国家和整个社会都有对未来的预期，并据此调整自身和他方的行为。

在社会和认识发展的推动下，国家干预逐渐清晰和深入，具有普遍的影响力，时至今日市场准入制度的存在具有多方面的原因和理论基础。控制税源、信息统计和社会管理一如既往是市场准入制度存在的原因，但其还有以下深入、复杂、不确定并颇具争议的方面。

第一节自然垄断（natural monopoly）与严格的市场准入

R·H·科斯认为，企业是市场关系的一种替代物，“是作为通过市场信息交易来组织生产的替代物而出现的”，“采用一种替代性的经济组织形式能以低于利用

市场时的成本而达到同样的效果，这将使产值增加”，“只要企业的行政成本低于其所替代的市场交易成本，企业活动的调整所获收益多于企业的组织成本，人们就会采用这种方式”。自然垄断指的就是这样一种产业，即因生产的规模经济特別显著，长期平均成本线随产量不断下降；或者虽然此产业的规模经济并不显著，厂商的长期平均成本线先下降后上升，但因社会上对此产品需求太小，以致市场需求线与厂商的长期平均成本线相交在该线的下降阶段，由此形成垄断。

传统理论认为，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素是某些行业具有明显的规模经济（economies of scale）和过高的沉淀资本（sunk capital）。英国著名经济学家马歇尔认为，高效大型机器设备的广泛应用必然导致规模扩大，而规模扩大可以带来单位产品的成本大幅度降低，即可以给生产者带来单纯要素追加以外的收益。如果一个行业具有规模经济的特点，规模大的企业比规模小的企业具有生产成本优势，该行业自然仅有少数甚至单一企业存在。沉没资本是指如果生产停止或研发不成功而无法挽回的成本。许多行业的生产经营活动需要投入特别专门的资本，这些资本不易转移到其他用途中去，形成沉淀资本。

如果一个行业具有自然垄断的特点，那么过度竞争会导致低效率，破坏社会生产力，但同时，垄断企业利用垄断权力操纵市场会导致社会福利的损失。因而，为增进效率和社会福利，政府对自然垄断行业一般采取两种对策，一种是政府自己直接经营具有自然垄断性质的企业，另一种是政府对自然垄断企业进行一定程度的干预，即进入管制和价格管制。

进入管制是营业许可管制，政府限制一定行业中的主体的资格和数目，对申请进入某个自然垄断行业的厂商进行资格审查，发放许可证。一方面，由于自然垄断行业具有规模经济的特点，由少数几家垄断企业经营，成本最小，过度的竞争带来效率损失。另一方面，自然垄断行业的沉淀成本比重大，过度竞争会破坏生产力，所以政府要对企业进入自然垄断行业进行管制，选择并赋予少数几家或一家企业垄断特权。

传统的自然垄断理论为市场准入制度提供了理论基础。但是，以规模经济和沉淀资本为基础的自然垄断管制，自产生之日起就遭受了来自经济学界的持续的尖锐批评。

一、厂商效用与消费者效用

传统理论认为，由于规模经济，自然垄断条件下提供相关产品的社会成本较竞争性条件下（或其他形式）的社会成本低，故而社会选择自然垄断形式，即规模经济引起自然垄断。这种观点有个逻辑前提，即生产者的效用水平与消费者的

效用水平之间的相关系数接近于1，即随着生产量的增加，生产者的效用函数与消费者效用函数的变化趋势与变化幅度是大体相当的。

但实际情况不是这样的。高产量同时增加厂商和消费者的效用，但产品多样化却给他们带来相反的效用：消费者从产品多样化获得更高的效用水平，具有更丰富的选择；厂商则需要进行更激烈的市场竞争，降低了厂商的效用。因此，从成本的角度看，规模经济要求生产趋向集中，但从消费者角度看，生产有必要保持一定程度的分散，整个市场在供给集中化和需求分散化的对立中寻找平衡，集中但保持一定的分散，满足消费者的不同偏好，分散但顾及经济。垄断不是必然的结果，更不是最佳的结果。

当今社会是要求自主、选择和个性的社会，只要消费者的偏好足够明显并且具有一定的规模，厂商从消费者（因偏好不同而形成）的支付差异获得的额外收入就能获得回报，弥补其在市场分散条件下所付出的努力与成本，消费者与厂商的效用都得以提高。相反，在所谓“自然垄断”情形之下，也许单一厂商提供单一产品从技术上能够实现较低的社会成本，但忽略了相当多的消费者的多样性需求，扼杀了社会总效用得以提高的可能性。可以说，自然垄断是以成本为衡量指标，多样化则以效用水平为衡量指标。

自然垄断内部只存在有限的产品和服务的多元化，如果自然垄断进行大范围的多样化，规模经济优势也就不那么明显了，垄断的意义也不大了。

同时，消费者消费的不仅仅是产品，当今他们更注重在产品的购买、使用和维护中所享受到的服务和受到的尊重，这些在只有少数企业存在的市场上通常得不到很好的满足，而在充分竞争的市场上消费者才更能体会到“上帝”的感觉。

赋予消费者更多的权利、较多地关注消费者利益（常常由市场来保证）应该优先于赋予厂商更多的权利、关注厂商利益（管制是重要的手段）。因为，消费者代表最广泛的群体、更多的信息（这些信息在市场机制能得以充分表达），是更高效用的主体；消费者的期望和行动代表社会经济系统进步的方向。相反，厂商不会掌握这么多信息。从社会的价值取向来看，社会的福利水平最终体现在消费者从其所消费的商品和服务所获得的效用。关注以多数个体的福利为核心的经济目标才是合理的，也是人本的。自由开放的市场使消费者能够作为一个优势群体或领导群体，通过“货币”投票选择更高的社会福利水平，使物化色彩不掩盖人本主义。

二、竞争市场理论

20世纪八十年代，美国的鲍莫尔等人提出“可竞争市场”（contestable markets）理论，从根本上动摇了自然垄断管制的理论基础。

可竞争市场是指潜在竞争者的竞争压力对市场既有供给者施加很强约束的市场，这种市场上，“进入市场是绝对自由的，退出也是毋需任何代价的”。“可竞争市场的本质在于，这种市场无法拒绝那些打了就跑的进入者，即使倏忽易逝的盈利机会也不会被潜在的新进入者所忽视，因为它能够在价格发生变动之前进入市场取得利益，然后在气候变得恶劣时不付任何代价地离开市场。” ?

可竞争市场理论用“次可加性”重新定义了自然垄断。假设m个企业可进入某种产品的生产，如果单一企业生产所有产品的总成本低于多个企业分别生产这些产品成本之和，即若对所有非负的x1，……xm，若有c（x）≤c（x1）+c（x2）+……+c（xm）成立，C代表成本，X代表产出，则表明成本函数C对产出X

是次可加的。简单地说，如果一个企业生产整个行业产品的生产成本比两个或两个以上的企业分别生产的成本更低，则这个行业就是自然垄断行业。因此，自然垄断形成的“自然”的或者技术的因素并不一定是边际成本递减，而是成本的次可加性。

根据传统理论，自然垄断企业均具有成本递减的特点，都需要政府管制。但是，可竞争市场理论认为，自然垄断行业并非边际成本一定下降，传统的政府管制超越了应该管制的范围。另外，在可竞争市场上，自然垄断与竞争是相容的。具有成本次可加性特点的自然垄断企业通过价格-产出组合可以寻找到并维持一组使潜在进入者进入的利润为零，而自己的利润不为负的价格，在没有政府市场准入管制的条件下，维持其垄断地位，这种垄断是可竞争的，垄断利润消失，社会福利的增进，政府的价格管制也是没有必要的。

因此，自然垄断不必然导致政府管制，包括市场准入的管制。

三、寻租理论

政府管制还产生了一系列损害社会福利的实际后果，表现之一就是助长了寻租活动。

寻租是个人或利益集团寻求垄断特权以获得垄断利润或额外收益的非生产性行为。寻租总是与政府行为紧密相关的。当政府介入市场，创造并维持各种垄断特权时，寻求额外收益的个人或利益集团便围绕着垄断权力展开寻租活动，或者鼓励政府建立垄断特权，或者取代别人的垄断特权，或者维持已取得的垄断特权。?

在没有政府市场准入管制的市场结构中，如果自然垄断行业中存在租金，如企业由于拥有某种资源，开发出某种新产品，或者采用某项新技术，其在最初获得经济租金，这必然吸引着对潜在的进入者，导致供给增加，价格下降，生产者的经济租金逐步减少，直到消失。企业在竞争市场上寻求经济租金的行为是一种生产行为，增加了产量，增进了社会福利和消费者剩余。?

在政府介入的市场，对自然垄断进行市场准入管制的条件下，情况发生了变化。对自然垄断的市场准入管制创造了垄断特权，垄断特权可保证垄断者获得垄断租金。能否取得垄断租金关键在于能否取得进入资格，政府是决定者。因此，围绕垄断权利必然展开各种针对政府或政府官员的游说活动，甚至贿赂行为。不增加任何有效产出的寻租活动在一个交易费用不可能为零的社会中是要耗费经济资源的，寻租竞争会导致寻租成本的不断上升和垄断租金的减少，最终使垄断租金全部转化为寻租成本，寻租降低社会福利。?

中国股市就是很好的一个例子，曾经政府对企业上市实行严格的准入制度，这使得股市变成一个寻租场，壳资源紧俏，企业不择手段获得壳资源，投资者也没有必要关心企业财务信息的真实性，监管事与愿违。实行核准制之后，中国股市“寻租场”的性质开始发生转变。

四、X无效率理论

X效率的概念是利本斯坦（Leibenstein）在1966年提出来的，这指的是企业有效率地配置资源以及选择具有技术效率的生产计划的能力。企业之间的制度竞争最终表现在具有X效率的企业相对容易胜出，具有X-无效率企业相对容易败北。

在宏观资源配置既定的条件下，微观经济主体由于激励不足等原因而无法实现既有资源可能达到的生产可能边界（指技术上的边界），资源配置没有达到最佳效率，由此产生X无效率，这是次可加性带来低成本的可能不能实现，自然垄断常常就是这样一种情形。

在我国，自然垄断是与国家垄断经营相对应的，甚至这是自然垄断的唯一形式，国营的效率是非常低的，有资料表明，全国各种所有制企业的绩效表现从大到小顺序为：私营企业、股份制企业、外商投资企业、其他企业、集体企业、港澳台投资企业、国有企业，自然垄断的X无效率表现的尤其明显。

国有企业坐收垄断利润，缺少必要的监督和激励来将成本降低到能够保证部

分可加性的水平上，或实现既定设施的最大化利用，长期效益低下，内耗严重，向社会提供的商品和服务完全不能令消费者满意，其管理者更倾向于非货币的收益，甚至牺牲消费者的效用，根本不能实现较低的社会总成本，可加性是理论上的，没有竞争压力的企业在国际和国内市场上都不会成功。

五、公共物品理论

自然垄断的又一理由是运输、邮电、通信、电力等系统具有外部效应，有公共物品的属性。

公共物品的特点是使用的不排它性和排除他人使用的高成本性。对公共物品的需求信息很难通过市场反映出来，市场失灵。首先，单个消费者通常并不很清楚自己对公共物品的需求和偏好，即使知道也不会如实地说出来。为了少支付或不支付公共物品的使用费用，消费者会低报或隐瞒自己对公共物品的需求和偏好。都有“免费乘车”的倾向，不支付费用而获益。所以我们无法推断出对公共物品的需求并进而确定公共物品的最优数量。

尽管我们实际上难以通过分析公共物品的需求来确定它的最优数量，但可以确定的是市场本身提供的公共物品通常将低于最优数量，市场机制分配给生产公共物品的资源常常会不足，公共物品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决，政府要承担起提供公共物品的职能。

但是，现代经济理论对公共物品的范围有了新的认识。许多公共物品存在拥挤性，在对公共物品的使用人数尚未到达拥挤点时，新增加的消费者对公共物品的使用对其他消费者并无明显影响，而在达到拥挤点之后，新增加的消费者对公共物品的使用将使原有的消费者在使用公共物品时边际成本有显著的提高。也就是说，在到达拥挤点之后，这些物品具有显著的私人物品属性。运输、邮电、通信、电力等系统等都具有这种特点：乘客较多时，乘客对公共汽车的使用存在竞争，汽车过多则引发对公路的过度使用；使用某一通信系统的人超过一定人数时，系统存在服务终端数量不够的问题或超负荷引起的速度降低问题。这种情况在经济发达地区或较发达地区表现得较明显，人们对公共设施的使用存在一定的争夺。另外，随着社会的发展，可以以较低的成本从技术上排除他人对一种物品的使用，区分基础设施的使用者与非使用者（如收费电视、网络与收费公路），将相关的外部效用降至最低，能够比较容易得克服搭便车的问题，人们都需要付费使用这些设施，其公共物品的属性很低，只能说是公益物品。

可见，同样的设施在不同的时间或地点具有不同的经济特性。

从实际经济运行来看，运输、邮电、通信、电力等具有网络拓扑结构的产业可以分为两个基本层次的供应市场。网络的拓扑结构由结点和链接通道组成，“结点”代表着直接供应网络系统相关服务的厂商，消费者是直接从这些结点获得服务的，而“链接通道”则指铁路轨道、通信电缆、电网等设施，是作为基础存在的。结点和链接通道都是实现最终服务所不可缺少的，但两者具有不同的特点。在许多情况之下，经济主体对于链接通道的使用没有竞争性，或者说链接通道更多地表现出外部性与非竞争性，因而更具有公共物品的性质。而消费对结点的使用存在一定的争夺，在经济发达地区尤其如此，现在的技术可以有效地解决搭便车问题，其私人性表现得较为明确。

从成本上看，通道一旦形成，经济主体对通道的使用所产生的支出（一般表现为折旧或维修保养成本）随流通量的增加而降低-即边际成本是趋下的。同时，通道的建立常伴随着大规模的投资，因此通道比较具有自然垄断的特点。通道的建设常常具有宏观性，常伴随政府的干预或指导，即使在经济发达或较发达地区由微观经济主体参与并完成。而经济主体对结点使用所发生的支出则很大程度上与流通量有关系，对该类设施采取竞争性私人经营更具效率。节点的建立决策可以由微观经济主体完成。这表现了国家经营和与私人经营。

现实也显示了这一点：铁路运输有“网运分离”的趋势，电力系统已经实现“电网分离”；民航、航运也已经实现这种分离经营（港口码头与轮船，飞机场与飞机），城市中的公共交通领域有私人的参与，通信的某些领域也出现了私人竞争。所以，把某些物品绝对定义为“公共物品”是不科学的。即便是市容、公共卫生和清理和维护河道这样的普遍被认为是公共物品的公用事业其实也只在一定范围内具有公共物品的特点。

如果对某种产品或服务有效地实现向消费者分别收费，就可以借用市场的力量提供。我们可以对现有的制度安排做某些拓展，对有些不能向个人直接收费的物品采用某种间接收费方式。一个例子是，尽管广播传送的电波无法有效排除他人的使用，但广播电台通过与厂商签订广告合约，占用节目时间大打广告，听众收听广告，厂商为其向广播台支付费用，即广告费。另一个是停车场的例子，环绕一个停车场的商店的所有者可以让消费者免费停车，而将相应的成本加在周边商店的商品价格中。这种做法的核心，是将交易费用较高的产品或服务的成本，加在交易费用较低的产品或服务的价格中。类似地，市政府可以将一段河道交由房地产开发商清理和维护，因为只要该开发商拥有沿河土地，河道的清洁就会提高沿河土地的价值。

从世界历史上看，公共物品也不一定全要由政府提供。

中英美三国近代以来实行的都是政府邮政专营，但是这种邮政垄断并不是自然形成的-国家邮政服务的成本特性在这三个国家都不是形成政府垄断的经济技术基础。事实上，是法令和政府的强力执法行动，才保证了并不具有成本竞争优势的国家邮政在市场竞争中胜出。以为邮政一定具有自然垄断性质，这可能是非常武断的见解。更一般地说，世界上就有一些自然垄断的起源不自然。

以前，日本的国家铁道部垄断整个国家的铁路交通，却造成了巨大亏损，1986年，日本政府就把它改造为日本铁道株式会社，把它民营化了，从而扭转了亏损局面。日本的电力行业现有十大电力公司，垄断了整个日本的电力生产销售，但它们不是国家垄断，而是民营企业经过竞争，剩下几家最有实力的企业，形成一个自然垄断。日本的许多其他行业也是这样的情形。这些不但说明了国有企业的X无效率，也说明了公共物品不一定要由政府垄断经营来提供。我国现在也正在大力探索公用事业民营化的发展模式。

从以上几个方面可以看出，单纯以自然垄断的规模经济和成本优势特点为理由，设置严格的市场准入，进行政府管制，限制市场的进入和退出是不适当的。

第二节公共利益理论与市场准入

在现代，企业已经高度发展起来，其规模和活动范围不断扩张，内部和外部关系也相当复杂。政府一直以公众利益的代表和维护者的角色行使其权力，为了维护社会秩序，包括经济秩序、安全和其他秩序，对企业进行社会性管理。在市场准入的管制方面政府也以几个理论作为自己权力来源的依据，但同样受到质疑。

一、保护公共利益与追求局部利益

公共利益理论认为，公用企业产品为社会公众日常生活必需品，与人民生活息息相关，同时又是社会公用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和基础。在一定程度上，公用企业可谓社会经济生活的神经中枢，非一般竞争性企业，由谁经营，事关国计民生、国家的主权与安全。因而，严格限制自由的进入和竞争，由国家实行垄断经营，防止公用企业被不当利用，损害社会公共利益和国家安全。

然而实行严格的市场准入，国家垄断经营，真的必然能够维护公共利益吗？

先看两个例子，2004年3月，四川化工股份有限公司人为把大量氨氮超标几十倍的工业废水，排进了沱江，造成下游内江、简阳等地，上百万人前后近二十天无水可喝。有关部门统计，沿江死鱼约50万公斤，各种经济损失3亿元。

而生态损失至少需要五年才能够恢复。沱江污染事件中的四川化工股份有限公司是一家典型的国有企业，而正是这家国有企业接连造成沱江的严重污染事故，给当地人民的生产生活和当地经济造成恶劣的损害，另一家企业河南的莲花味精厂也长期超标排污，严重污染了淮河水域，阻碍了淮河治理工程。

两个案例中，国有企业的效益直接关系的是企业本身、当地政府的利益，超标排污避免了污水处理的成本，可以直接提高企业的效益，排污给企业外部和其他地方的损害不容易直接量化并抵消该企业和地方的经济效益，超标排污是有利可图的。这些充分说明，国有企业本身不必然是公共利益至上和维护公共安全的，而往往代表一定范围内主体利益。

1971年，斯蒂格勒提出，管制是为了保护生产者利益，管制有利于生产者，因为政府采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。国家垄断的经营者已经不是社会福祉的创造者，而且是一个以国家意志和行政权力作掩护的更容易掠夺消费者的狭隘的经济人。公用企业给人的印象完全是高价低质的产品和服务的提供者，对社会利益造成了极大的损害。

除了追求局部利益的需要，政府实行市场准入，垄断经营，俘虏理论认为，立法者或者管制机构被被管制行业所俘虏，管制政策有利于被管制行业。立法者所通过的法案是响应某行业的需求而制定的，旨在保护该行业生产者的利益。交易费用经济学和信息经济学解释了管制机构会被被管制行业所俘虏的原因，即由于交易费用和信息不对称等问题的存在，导致被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息而使管制机构制定有利于自己的管制政策，从而导致管制机构被被管制行业俘获。

这里说明一个问题，如果管制机构真的被被管制行业所俘获，为何政府管制受到了被管制行业的反对。斯蒂格勒指出，管制是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的，一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。管制目标其实是各个利益集团相互之间的力量斗争的结果。管制立法过程本身就是不同利益集团相互较量的过程，管制执行机构的产生、成员的任命及其组成等方面都可以为各个利益集团所影响。管制机构从其产生之始就已经代表了某些利益集团的利益。

事实证明，国家垄断经营不一定就能维护国家安全，私人经营也不一定无效。美国9？11事件充分表现了政府保障的不利，但形势十分复杂的以色列机场是由私人公司负责保安的，也可以运作良好。

经营者的唯一和最终目的是利润，而不是反政府和社会，在一个政权稳定并

有良好监督机制的社会中，无论是民营还是外资经营公用企业都不会危及社会公共安全和利益。许多国家的实践表明，在公用企业中引入竞争机制，适当开放市场，消费者反而能得到质优价廉和安全稳定的产品和服务。因为竞争企业基于其自身利益将比垄断企业更加关心消费者利益。

但是，适当的市场准入制度仍然是有必要的。企业不但具有经济属性，还具有社会属性，这在今天表现得尤为明显。某些产品或服务涉及到国家安全和国防利益，如核工业、军火及爆炸品剧毒工业、电信邮政业的某些高保密事项等，即便在市场化改革中，对其中的某些领域，仍要有严格的市场准入。文教、卫生、娱乐、传媒等这些对社会有益的行业承载着精神文明建设的价值，其所提供的服务和产品一定程度上与意识形态有关，过去这些行业都是事业单位，现在通过改革不断市场化，逐渐允许民间资本进入，需要建立合理的市场准入条件。

一般行业也需要市场准入制度，因为市场风险可能来自市场主体的违法或不当行为，可能来自宏观结构和机制的缺陷和失衡。市场主体既是微观市场行为的主动者，也是宏观经济运行的最终载体，它的合法与适当是市场行为合法与适当、经济发展与平衡的基础。市场准入制度约束和规范市场主体进入市场的资格。

二、市场信息不对称与不完全信息的普遍存在

信息不对称理论（asymmetric information theory）是英国剑桥大学教授詹姆斯？莫里斯（James Mirleees）和美国哥伦比亚大学教授威廉？维克瑞（William Vickery）在信息经济学中提出的重要理论，是信息经济学的核心。该理论认为，在日常经济活动中，由于某些市场主体拥有另一些市场主体不了解的信息，由此造成不对称信息下交易关系和契约安排。西方信息经济学就是主要研究在非对称信息情况下，当事人之间如何制定合同契约及对当事人行为的规范问题，故信息不对称理论又称契约理论或机制设计理论。

从不对称发生的时间看，信息不对称性可能发生在当事人签约之前，也可能发生在签约之后，分别称为事前不对称和事后不对称；从不对称信息的内容看，不对称信息可能是指某些参与人的行动，也可能是指某些参与人的知识和信息，分别称为隐藏行动和隐藏信息。

信息经济学所讨论的信息即指这种影响双方利益的信息，而不是讲各种可能的信息。事前发生的信息不对称会引起逆向选择问题，而事后发生的信息不对称会引起道德风险问题。当产品的卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上的产品质量持续下降。不对称信息对交易双方都不利，拥有信息的一方有欺骗的倾向，不掌握信息的相对方持怀疑态度，

延缓或阻碍交易。

与此相反，经济学古典理论认为，市场竞争机制达到资源的优化配置，其一条重要的基本假设就是“经济人”拥有完全信息，即买卖双方对所交易的商品和服务都有完全的了解，双方掌握的信息完全相等。这样，任何商品和服务的质量都很容易判别，都可以凝结到价格上，并通过价格得以反映。实际上人们早就知道，现实生活中由于商品和服务日益复杂（特别是金融、证券、保险等），消费方要了解商品、服务乃至企业的投资状况、财务状况相当困难，市场主体不可能占有完全的市场信息，不仅个体搜集、吸收和处理信息的能力是有限的，而且信息的传递是不顺畅和不完全的，人的判断有误差，这一切都是经济运行分析的前提。在不完全信息条件下，价格机制不能有效和普遍地实现帕累托效率，市场不是完全有效率的。

经济学家为如何解决信息不对称提出了许多理论和模型。

2001年诺贝尔经济学奖得主-美国经济学家阿克尔罗夫曾经特别认真地指出，并不能由信息不对称的理论得出这样的结论，即政府干预是解决不对称信息问题的必然手段，克服逆向选择和道德风险的办法是建立起激励机制和信号传递机制，缺乏信息的一方要改变自己在交易种的信息劣势，采取一定的措施获取对方的隐藏信息，这种活动称为筛选（screening）；同样掌握信息并拥有优质产品的一方也极力把信息尽可能展露出来，使优质产品不被劣质产品混淆，赢得市场，这种活动称为发信号（signalling）。筛选和发信号虽然采取行动的主体不同，但实质是一样的，即暴露隐藏信息，消除或减缓信息的不对称性。同时，解决“次品难题”可以有的更好的办法，如即保修和信誉机制，这两者都不需要政府的干预。

而当年的另一位诺贝尔经济学奖得主美国经济学家约瑟夫？斯蒂格利茨却有相反的看法，他在获奖后哥伦比亚大学举行的新闻发布会上说：“市场经济的特征是高度的非理性和不完整性。旧的模型假定信息是完美和理想的，但即使很小程度的信息不完整也能够导致很大的经济后果，用通俗的话说就是‘一些人知道的比另一些人多’”，市场的这种不完善需要政府干预。

与企业设立相关联的市场失灵，是以信息不对称为根源的，由于企业（尤其是有限责任的企业）设立时的资产与人员的准备都直接影响着成立后的企业与相关市场主体交易的效率与安全，企业设立法制所规制的重要信息公开制度正是为相关市场主体获取信息创造条件，以克服信息不对称极其引发的市场失灵。

知识上的发现可能并不能改变人们的政策取向，因为，政策往往是情感的产

物，而不是理性算计的结果。即使是经济学家也不例外。

实际上，从信息不对称得出市场需要政府干预的结论是不充分的。

首先，每个经济活动主体都知道，在现实世界中，信息从来就是不对称的、不完备的，市场本来就是不完善的，而经济学古典理论却假设信息是对称的，完全的或暂时不考虑信息的不对称、不完全，以此为基础作分析，后来发现或想起了信息的不完全，不但没有放弃这样的理论前提，却试图借助政府的力量让市场符合完全信息市场的假设，这在逻辑上本身是荒谬的。

其次，市场准入制度虽然造就了一个企业信息的平台，并希望通过审批和登记程序来保障这些信息的准确和真实性，但是这不是完全可行的。

假如消费者和厂商之间的信息是不对称的，那如何又能保证厂商和政府之间的信息是对称的呢。欲进入市场的主体存在机会主义心态，欺骗审查、登记机构，某些企业有效地操纵政府管制排斥竞争者、获得垄断地位，而政府官僚却还以为自己在维护公正秩序，政府被企业俘获正是信息不对称的结果。最近的一个例子是2003年11月，曾经被北京市政府评为“放心中介”的房屋中介的工作人员竟集体挟款逃跑，就是这样一个企业采取各种非常手段取得登记并获得“荣誉”。

另外，在政治市场中，政治家和官僚之间的信息也时不对称的，立法者建立了一种市场准入制度力求保障市场秩序，但是执法者能够采取手段隐瞒执法情况，不执行或扭曲执行这种制度，下级政府部门对上级政府部门、下属对领导隐瞒情况或欺骗，使政府决策不能充分按照市场准入制度对进入市场的主体有效把关，在我国人们把这种现象形象概括为“上有政策，下有对策”。

最近的江苏常州铁本钢铁公司违规上马钢铁建设项目，体现了政府管制中存在的许多问题，其中一个就是上级政府和领导相对于下级政府和下属在信息上的劣势。要克服这种状况，难道在政府之上再搞一个弥补政治信息不对称的超级政府吗？

而且，体现政府干预市场的公共机构并不能绝对可靠得履行审查职责，这是因为如果一味地强调公共机构的严格审查，就会导致团体理性对个人理性的否定，产生与市场主体经济能力不适的低效率现象，特别是市场主体对其管理交易主体（政府）的不合作现象。

北京大学光华管理学院的张维迎教授认为，管制和信誉是解决非对称信息的两个基本机制，二者有互补性，也有替代性。如果企业不讲信誉，管制能起的作

用就非常有限；进一步，管制越多，企业可能越不讲信誉。

面对着不可避免、无法根除的信息的不对称和不完备，尽管任何一种制度都不可能从根本上解决这一问题，但市场的无形之手是比政府的有形之手更灵活，更能有效地解决问题，应该放开市场，建立适当的市场准入制度，让市场充分竞争。

三、外部性与管制手段的综合性

外部性（Externality）是指一个厂商的经济活动附带的对其他厂商、消费者和社会整体造成有害或有利的影响，但该厂商并不承担相应的成本或获得相应的报酬。“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部性或外部效应就发生了，就是说，成本或效益被施加于他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此付出代价或为此获得报酬。更为确切地说，外部效应是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来”。

外部性包括外部经济和外部不经济。外部经济是指人们的经济行为有一部分利益不能归自己享用，对他人产生正效应，而没有获得报酬。外部不经济是指人们的经济行为中有部分成本不必自行负担，厂商的行为对社会有负效应，而没有承担由此产生的成本。

外部性会导致边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的差异。由于外部性导致私人成本（收益）与社会成本（收益）的差异，因此，在存在外在性的情况下，市场机制会一定程度上失灵，资源配置不能达到帕累托最优（Pareto Optimum），社会福利不能达到最大。

政府矫正外部性的常见做法有两种，一是管制，通过命令与控制政策直接控制外部性，二是以市场为基础的政策，也就是给企业和个人某种激励，如税收和补贴，使他们自己解决外部性问题。

管制指政府行政机关依据有关法律、法规，对微观经济主体所采取的一系列控制与监督行为，可以分为经济管制和社会管制。经济管制是主要是针对自然垄断和存在信息偏差的领域，为防止发生资源配置的低效率和使用者的不公平利用，政府用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制，如对电力、城市供水供气、公共汽车、地铁、城市出租车、邮政、电信、广播电视以及铁路、航空运输、银行、证券、保险等行业的规制，市场准入制度就是此。社会管制主要针对所有

可能产生外部不经济或内部不经济的企业及事业行为的规制。其规制范围主要包括消费者保护、产品质量、生命安全保护、环境保护等，用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。社会性管制并不是针对某一特定的产业行为，任何一个产业内企业的行为如果对社会或个人的健康、安全、环境等造成危害，就要受到政府规制，经济性管制是政府对某特定产业的纵向制约。一般来说，矫正外部性的政府管制属于社会管制。

外部不经济情况下，企业实现内部经济，而对外造成损害影响和后果，社会对此予以控制和治理的成为往往比企业本身取得利益更大，造成整个社会的“不经济”。传统普遍认为烟草行业、高污染排放量的化工、冶炼、造纸等行业是“外部不经济”的；随着社会均衡增长和可持续发展意识的增强，以及资源综合利用技术水平的，发达国家越来越多地把那些对自然或不可再生资源实施低效率开发（如过高的能耗比、产品中过高的木材使用率等）、产品或服务中含有过量的致病致害因素（如农产品中过高的农药残存量）的行业或企业视为“外部不经济”的行业或企业，对此加强政府管理是必要的，对从事这些产品或服务的主体制定了较高的市场准入标准。通过市场准入管制，预先淘汰掉那些不具备相应的高技术能力、治污降污能力的申请人，甚至不允许某些行业的“自由进入”（如烟草行业、某些有可能产生麻醉物质的化工和制药行业），正是为了实现全社会总的经济配置最优化。

外部经济的情况下，政府也可以通过市场准入，保证市场上主体的垄断地位或相对垄断地位，保障其对社会有利的行为获得回报，确保其利润，从而促使其进行对社会产生正效应的行为。如中国保证中国电信一定程度的垄断地位，以发展边远地区的通信事业。

由此看出，政府运用经济管制手段包括市场准入可以在一定程度上解决外部性问题，但是如果政府没有恰当的选择经济管制手段或社会管制手段，单纯用市场准入制度来解决本该有社会管制解决的问题，其效果不会符合政府的初衷，也不能完全符合社会利益。

例如，前面提到的沱江县造纸厂和莲花味精厂的环境污染行为就说明单纯的市场准入和国有经营没有解决企业生产的外部性问题，又如，广西南宁是曾经推出了停止办理摩托车牌照的“禁摩令”，江西省政府也做出了全省全面退出烟花爆竹生产的决定。这两个决定都是出于环境保护和地区可持续发展的考虑，但是问题是这种武断的简单禁止的方法能够有效执行吗？对产业、就业的影响是大众能够承受和愿意承受的吗？对人们的自由选择权是怎样专制的限制而非有效地引导呢？

所以说，作为政府管制措施的市场准入制度针对外部性问题能够发挥一定的作用，但是并不能解决全部问题，并且如果选择不好市场准入制度适用的领域或没有与其他管制措施入监管相结合，市场准入制度是不能发挥作用，甚至会起反作用的。

第三节政治动因与市场准入

一、计划经济的行政管理体制及其改革与市场准入

严格意义上说，市场准入是市场经济条件下政府对市场主体的主体资格的微观规制，在我国原有的计划经济体制下，政府对企业经营资格的控制是政府代表国家对企业行使所有者的权利和作为实际经营者行使管理权的行为，并不是作为独立于市场主体的国家行使对市场的规制权，所谓的“市场准入”实际是管理经济的行政体制的组成部分。

改革开放以来，我国不断在实践上进行尝试，在理论上进行突破，以建立有中国特色的社会主义市场经济为目标，进行经济体制和政治体制的改革。虽然改革已经取得了巨大的成就，我国的经济和政治体制已经有了根本性的转变，但是，政府仍然掌握并配置相当的经济资源，但在经济民主和市场化的趋势下，政府也要尽量以市场化的手段掌握和控制资源，并进一步促进市场对资源的配置，市场准入制度符合这一要求。

市场准入制度的实质条件以一定既有市场主体的资质情况为标准，充分考虑了历史遗留下来了有国有背景的市场主体的利益，给予其未来市场化生存的机会，一定程度和一定时期内限制其他一些主体进入市场。但同时，市场准入制度以法律的形式普遍针对不特定的对象，给予符合条件的主体进入市场的机会，这符合市场经济的平等性要求。

所以说，在改革过程中，市场准入制度实际是具有“限”和“放”的双重作用的，随着改革的深入，市场准入制度会在一定领域放松准入限制，在某些领域会加强限制，但这与改革之前和改革之初国家对市场主体准入限制不一样，其目的和手段更具有公平、平等和普遍性，体现国家对市场主体的微观规制。

二、政治激励与市场准入

世界上没有几个政府能够抗拒诱惑，不动用权力以达到政治目的。政府可以以各种经济理由实行管制，对经济的干预可能超出经济上合理的范围。经济理论是实践的指示牌，但远远不是政策本身。政治目的和经济效率之间有一个关键性

的区别，就是政治本质上是从派性出发的。政府可以通过特许权奖赏它的政治宠儿，为政府筹集经费，并通过管制价格取悦选民。如果政府不干预市场，就无法控制这些资源。

根据政治学家J.Q.威尔森的观点，管制机构的成员有三种类型。第一类是职业主义者，他们期望管制机构长期持续发展，与管制机构建立长期关系，使自己的职业生涯比较稳定，不喜欢任何可能削弱管制机构权力的措施。第二类是政客，他们关心自己政治生涯的发展，有着自己特殊的政治目的、经济利益和特别的仕途，管制机构只是一个跳板，合理的经济选择不一定会给自己带来好处，当权者与社会的利益是偏离的，因此，自身利益是决策过程中非常重要的决定因素。第三类属于专家一类的成员，他们具有理论性和使命感，真正从规范经济学的角度来考虑到底该实行什么样的管制政策。

不同类型的管制人员，偏好不同类型的管制政策，从而会对管制政策产生不同的影响。如果以维护公共利益为管制目标，就必须通过制定一系列合理的制度来对参与管制立法和具体执行管制的成员的自利性行为和机会主义行为进行约束，只有这样，管制目标才可能得以更好地实现。

在中国，情况更是如此。中国预算的软约束，国有企业产权制度中存在的激励机制的缺位和错位，以及对政府和官员“政绩”考核的不科学，这些都导致市场准入的决策者和执行者出离市场准入制度本质的目的，谋求个人、地方或短期的狭隘利益，如盲目把汽车，石化作为本地方产业支柱，滥设图有虚名的各色“工业园”，或者掠夺性开发资源以获取经济的发展。

三、“诸侯经济”与市场准入

中国存在着“诸侯经济”，在一定的财政税收制度下，各行政区划都有自己相对独立的经济利益，都采取各种措施活跃经济，活跃市场主体是其中重要的部分。制度本身也是一种成本，其好坏利弊直接影响着市场主体的经营成本，市场准入制度也是这样。在投入资源有限的情况下，各地方政府展开了竞争，争相给出更利于市场主体的市场准入制度。政府之间的竞争与市场主体之间的竞争一样，能够产生积极的作用，促进制度的合理化，但是不当的竞争也会产生消极的作用，特别是政府的决策者出于自利目的，不考虑给出制度的成本，不考虑国家的整体经济格局，不考虑可持续发展，只关心看得见的、不完全的甚至是扭曲的经济数字和自己的政绩，这样，地方政府的市场准入制度常常成为地方保护主义、维护外部不经济企业、放纵不法企业的形式。

四、政治公正与市场准入

前面讲到市场准入制度常常会产生寻租的问题，但另一方面，政府如果愿意，也可以借助市场准入制度顶住寻租的压力。政府无论如何是具有很大的权力的，如果它愿意，就可以通过各种手段干预经济，在一个民主制度不健全、监督不力的社会里更是这样。某些商人深谙此道，也通过各种手段游说政府，希望政府做出有利于自己的政策，有时政府愿意这样做，无论是从社会利益的角度考虑还是从决策主体自身利益的角度考虑，但有时政府并不愿意顺从，但是决策主体也许和寻租者或其竞争者有千丝万缕的联系，拒绝难免破坏“关系”，使政府处于两难境地。如果建立了市场准入制度，通过法律的形式确定进入市场的条件，政府就可以以此作为允许或拒绝的依据，保持自己中立和公正的姿态，因为在民主社会“法律至上”毕竟是冠冕堂皇的，特别是当政府也如是说时。

市场准入影响着市场主体之间的竞争格局和利益，进而牵扯着就业等社会问题，关乎政治、社会的安定，在建立和完善市场准入制度时必须权衡各方面的利弊得失。

从以上理论分析，经济理论的发现和发展使传统的以限制和国有垄断为特征的市场准入制度所赖以建立的经济依据受到挑战和推翻，我们认为应当建立以保障和市场可竞争为特征的市场准入制度。

1.为市场竞争创造公平环境。

2.为政府职能建立法律依据。

3.为国家宏观调控提供基础。

市场准入是政府管理微观经济的行为，具有宏观调控的作用。在一切被视为“市场失灵”的地方，都可以看到政府那只“看得见的手”。而政府对“市场失灵”的矫正，包括宏观调控和微观管制。设立市场准入制度，基本属于微观管制，但它却是政府实施宏观调控的基础性条件。

国家的经济法律和政策要考虑国家的宏观布局和发展。为实现宏观经济目标，如产业结构、产品结构、经营项目和企业组织形式，可持续发展战略和地区平衡发展，通过市场准入引导资源的配置，实现社会平衡、持续和共同发展的目标。

在市场机制下，根据竞争和成本收益来整和并提高经济效益的企业能够不断发展，其他企业会被淘汰。而市场准入制度的企业进入市场的条件，如组织形式、

资本金、人员等要求，一般是根据行业特点、发展规律和趋势所确立的，能够一开始就对市场主体的建立起到引导作用，一定程度上促进市场主体之间的整和与优胜劣汰，节约社会资源。