《公共事物的治理之道》读书报告

《公共事物的治理之道》读书报告

初程程

一、选书原因

我阅读的书目是埃莉诺·奥斯特罗姆的《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》。在此书中，作者着眼于小规模公共池塘资源问题，在大量的实证案例研究的基础上，发现了自助组织治理公共事务的制度理论，在企业理论和国家理论之外发展了集体行动的理论，为面临着公共选择悲剧的人们开辟了新的途径，为公共事物的可持续发展及提高人们的福利水平提供了自主治理的理论基础。

本书涉及的自主治理问题，同社会的治道变革潮流不谋而合。尤其对于发展中的中国来说，书中涉及发展中国家的案例对我国的发展研究具有十分重要的意义。作为制度经济学和公共政策研究领域里的重要著作，阅读此书有助于加深对以上两个领域的了解，同时书中的制度分析和经验研究相结合的方法也带给我很多的启发。

二、本书内容简介

作者研究的基本思路是，首先针对公共事物治理的传统模型进行适用性评析，对其内在缺陷进行批判，提出了理论上存在公共事物自主治理制度的可能性。在此基础上，作者将研究视角从理论转移到现实中的公共池塘资源问题，指出其中的困境，并设计研究该问题的基本框架。针对提出的问题，搜集成功案例，分析自主治理制度的基本原则，并随后对这些原则进行实证分析。最后将之前做的理论反思集中在一起，阐述了其对设计自主组织和自主管理的制度具有的含义。

在本书的第一章，作者总结了人们通常用来分析公共事物解决之道的三个理论模型，这些模型无一例外的说明了在集体行动的前提下，人们作出的理性选择总会产生非理性的后果。为了消除这种悲剧后果，人们总会提出很多“唯一”方案，即以中央集权或者彻底私有化来解决问题，而本书作者试图探寻其他的可能。她提出了“自筹资金的合约实施博弈”，认为公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约。作者认为这是一种集体行动理论基础上的的政策分析工具，实际上这种自主组织的实例很多，我们需要很好的在理论上总结它们。

本书的第二章提到以往的企业或国家理论总是试图寻求一个外部代理人来解决公共池塘资源恶化的问题，而作者认为一个社群的公民如何将自己组织起来解决制度供给、承诺和监督问题，仍是一个理论难题。一些人解决了这个难题，另一些人未解决这个难题，因此研究解决公共池塘资源问题中成功的和不成功的经验都应该探讨与集体行动理论和开发更好的公共池塘资源政策相关的问题。在这些探讨的基础上，作者提出了本书所运用的制度分析的框架，即要解决公共池塘资源的集体行动问题，需要解决三个问题：新制度的供给问题；可信承诺问题；相互监督问题。既有的理论中，这三个问题难以解决，但实践中有些案例很好的解决了以上的问题，作者要做的就是对他们进行研究，理解他们是如何做的。提出了理论的和实地研究的挑战。作者认为，公共池塘资源中个人所面临的博弈结构并非是单一的囚犯困

境博弈结构，并且所面临的问题也包括占用和提供两个方面的问题，这些问题的结构取决于基本参数的值，并因场景不同而不同。在这些方面，囚犯困境的博弈结构是可能存在的，但并不是唯一的，保证合作的博弈结构等，都是现实可能存在的结构。另外，现有的集体行动分析，一般只着眼于操作层次的分析。实际上，影响集体行动的制度并不只限于操作层次的制度，还有集体选择的规则和宪法选择规则，低层次的规则受高层次规则和其他因素的影响。最后，作者还指出，公共池塘资源的使用规则并非只有法律上的规则，实际上，非正式的规则，也可能是有效的规则。

接下来，作者用三章的篇幅，探讨了三个方面的案例。第一类案例涉及两个特色，一是占用者已经为控制对公共池塘资源的使用，设计、应用并监督实施了一套自己的规则；二是资源系统以及相应的制度，都已存续了很长的时间，存在时间最短的超过100年，历史最长的已超过1000年。这些案例涉及瑞士和日本的山地牧场及森林的公共池塘资源，以及西班牙和菲律宾群岛的灌溉系统的组织状况。在案例分析的基础上，作者探索了其中所包含的“设计原则”。她界定了其中的八项原则：

（一）清晰界定边界。公共池塘资源本身的边界必须予以明确规定，有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。

（二）占用和供应规则与当地条件保持一致。规定占用的时间、地点、技术和/或资源单位数量的占用规则，要与当地条件及所需劳动、物资和/或资金的供应规则相一致。

（三）集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。

（四）监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，或是对占用者负有责任的人，或是占用者本人。

（五）分级制裁。违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级的制裁(制裁的程度取决于违规的内容和严重性)。

（六）冲突解决机制。占用者和他们的官员能够迅速通过低成本的地方公共论坛，来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突。

（七）对组织权的最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府威权的挑战。

（八）分权制企业。在一个多层次的分权制企业中，对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。

在第一批案例分析中，作者的分析主要集中在承诺和相互监督问题。由于这些制度持续了漫长的时间，没有资料表明这些制度是如何得到供给的。为了说明人们是如何为自己供给新的制度来解决公共池塘资源问题的，需要进一步的案例分析。于是，作者转向了第二批案例分析，专门讨论自主治理公共池塘资源制度的供给问题。第四章的案例分析主要涉及制度供给问题通过对实例的考察，作者认为悲剧的终止同地方自治的政治制度类型相关，理论家们在分析时要考虑制度的规则及其起源和变迁，把制度供给和变革放在一个研究框架中。第五章作者分析了几个失败的的制度情况，同前文成功的情况相比较，得出了公共池塘资源治理失败的制度原因，即以上的失败案例中的制度设计都不完全符合在第三章提出的八项原则。

在本书的最后一章，作者又回到了理论探讨。她认为，第一章所介绍的有关集体行动的理论模型并没有什么错误。当现实条件逼近模型中的假设条件时，实际的行为和结果将与预测的行为和结果非常接近。但是，把这些理论模型运用于分析小规模的公共池塘资源时，却显示了其三个问题：

（一）没有反映制度变迁的渐进性和制度自主转化的本质；

（二）在分析内部变量是如何影响规则的集体供给时，没有注意外部政治制度特征的重要性；

（三）没有包括信息成本和交易成本。

认识到了这些问题，我们就能接下去考虑如何在现行的集体行动理论和公共池塘资源情形中集体行动的经验案例之间构架一座桥梁，以便为政策分析建立更为相关的制度变迁理论。接下来，作者开始了制度选择分析框架的探讨。她认在对政策背景进行分析时，必须抛弃总和变量而使用影响总和变量的环境变量。

接着，奥斯特罗姆从收益评估、成本评估和共享规范和其他机会的评估三大方面分析了影响制度选择的环境变量。如估价一套制度的总收益，需要确定9个环境变量：占用者人数、公共池塘资源规模、资源单位在时空上的变动性、公共池塘资源的现有条件、资源单位的市场条件、冲突的数量和类型、这些变量资料的可获得性、所使用的现行规则以及所提出的规则。除了特定的环境变量之外，政治制度的性质显然具有很大的影响。如在制度成本评估上，由于制度变迁的成本包括转换成本，也包括监督和实施成本。因此，影响转换成本的环境变量包括决策者的人数、利益的异质性、为改变规则所使用的规则、领导者的技能和资本、所提出的规则、占用者以往的策略和改变规则的自主权等变量，并且还包括当地占用者以往的制度决策以及外部政府所制定的要求。影响监督和实施成本评价的环境变量包括公共池塘资源的规模和结构、排他技术、占用技术、市场安排、所提出的规则以及所使用的规则的合法性等。

另外，对共有规范以及其他机会评估也通过影响当事人的贴现率从而影响制度的收益和成本。当事人居住地与公共池塘资源的远近、各中情形的全部占用者、当事人对可能拥有的其他机会的了解程度等变量，都会影响他们的贴现率，从而改变现有的收益和成本评价。

在强调了特殊的环境变量影响人们对制度变迁的成本和收益的评估后，作者对制度变迁的预测作了总结。她认为重要的不仅是要考虑作为特定公共池塘资源环境特征的变量，而且要考虑公共池塘资源运作的外部政治环境的类型。为此，她进一步分析了不同类型政治制度中自主治理公共池塘资源制度的供给问题。

首先，在偏远的地区，外在的政治制度无论如何，对内部选择来说都是“零条件”，这时公共池塘资源占用者在操作规则上采取一系列渐进变革来提高共同福利的可能性，与书中提及的六个特征成依次序正相关。

其次，在非偏远地区政治统治制度的导向对地方占用者能否为他们自己提供制度，或能否不依赖外部政府、独立解决他们的问题，具有实质性的影响。比如，假定政治制度允许有实质性地方自治，在这种政治制度背景中，地区性的和全国的政府都可以起到积极的作用，比如提供专业性的信息服务，提供解决冲突所需要的公正的法庭程序，提供一定的法律基础，承

担督察的责任等。显然，政府在这种制度中的作用与一般理论模型所设想的集中控制的作用是完全不同的。那么，当政治制度不允许存在实质性的地方自治，所有问题都只有上级政府才能解决时，作者对从官员正直和不正直两个方面进行了两个探讨。

三、本书带来的启发和思考

（一）建立自主治理的公共资源管理模式是提高资源利用效率的制度前提。

公共资源一般都是稀缺的，可再生公共资源尽管具有再生性，但如果利用不当的话，其再生能力也会逐渐降低乃至枯竭。在我国，公共资源主要由政府集中进行管理，这种体制虽然在一定程度上能够缓解“公地悲剧”所带来的影响，但也存在着因为信息成本和实施成本过高而导致的政策迟滞、政策失误甚至政策缺失和执行困难。而且，政府集中管理也容易产生特殊利益集团的“寻租”行为和官员腐败。另外，一些地方政府为片面追求经济利益和政绩，往往不顾客观规律，不断加大对公共资源的开发，结果导致资源的过度利用和退化。为提高公共资源的利用效率，一些地方通过承包、租赁等形式引进了私人市场管理体制，但私人体制也存在着外部性较强、垄断投机等市场失灵问题，特别是对公共自然资源而言，表现得就更为明显。

为克服上述两种体制的缺点，实现可持续利用，借鉴自主组织理论，我们不妨设计引入一种新的管理体制，即自主治理的公共资源管理模式。该模式重视公共资源环境系统中资源使用开发者的自治管理，强调社群在一些公共资源管理中的主导作用。这尤其适用于我国分布众多的诸如池塘、草地、树林、山地、灌溉基础设施等中小规模社区公共资源。因为这些社区公共资源的开发、使用和收益者往往就是当地社区的成员，对这些资源保护、利用的好坏与他们息息相关。以自愿的方式，通过社区将他们组织起来共同参与对公共资源的管理，以自主的制度创新来合理安排、统筹利用，一方面能够有效发挥局中人的自觉激励，充分利用社会良性资本，从而达成局中人之间的自愿合作，克服因“公地悲剧”而带来的资源过度开发与退化，同时也提高了信息准确性和管理决策科学性,降低了信息成本和实施成本，提高了资源的利用效率，从而保证了公共资源的长期可存续性和高效治理的实现。

（二）强化公民意识是实施自主治理的重要基础。

自主组织理论里所描述的是一群有着强烈个人主体意识和自治愿望的理性人通过自主合作治理的制度安排实现了集体利益的优化。而在我国，人们的这种公民意识还有待增强，如果我们能有效地利用公民的道德意识和组织行为特点，引导和加强他们相互合作和互相信任，就可以有效解决可信承诺和互相监督问题，降低制度成本和失败的可能性。在很少有人认为违背诺言是不合适的、拒绝承担自己的义务、规避责任或采取其他机会主义行为的环境中，每一个占用者必须有这样的预期，即只要有机会，所有其他占用者都会以机会主义方式行事。在这种环境中，建立长期、稳定的承诺是困难的，而在具有反对机会主义行为的强烈共识的环境中，每一个占用者都会较少地关注机会主义的危险。这些减少监督和制裁活动成本的共享规范就是我们可用于解决这一系列公共池塘资源问题的社会资本。

（三）完善运行机制是实施自主治理的有效保障。

我们习惯认为，推进社会进步寄希望于制度安排。而制度建设是一个长期的渐进过程，新组织的创建和平稳运行、新法律规则的制定和完全实施，尤其是不同经济主体的行为变迁，都需要花费较长的时间。体制改革与社会发展不是简单的政府退出，政府内生于经济转型与发展过程中，也不是简单的外生变量，在经济转型与发展中，政府的作用至关重要。同时，市场经济的发展也是一个漫长的培育与完善的过程。各种基层自主组织作为社会的基本单位，既可以构筑起对个人权利的保护层，又可以培养人们自我组织、自我管理的能力。这些基层社区的自主治理有助于发挥市场经济的作用，弥补市场失灵，也可以限制政府权力，矫正政府失灵。在新的历史时期，中国需要在自上而下的治理模式中嵌入社区自主治理的自下而上的治理模式，这有利于处理好中央与地方之间集权与分权产生的经济与社会问题，形成政府与社区协同的治理框架。在公共资源治理过程中，政府、市场和社区三者有效地结合是保证和促进“公用地繁荣”的关键。

（四）重视经验研究，建立一种可检验的理论。

长期以来，大量学者习惯于在给定技术和假定下自娱自乐地玩弄一致、无用、甚至有害的政策模型。这种在理性人假定基础上所形成的理论面对复杂的现实越来越缺乏足够的说服力。这些假定因其不切实际而饱受责难，与那些学者不同的是作者走进大自然进行大量的田野试验，深入剖析人的行为与生态系统的反映。学者们在技术和制度假定的基础上，试图给出一些政策和建议，但是制度是如何形成、规则怎样有效地实施一直困扰着理论界。本书作者的工作是完全从实地开始的，建立了一个能支持整体行为的基石。

在学术研究中我们总是先假设一系列特殊的技术和规则，这些制度和规则恰恰是政策活动中最重要的因素，但我们从来不谈实际上规则是怎样形成和执行的。关键是，我们根本就不愿去检验人们是如何遵循我们订立的规则的。但是，这些规则并不是天上掉下的馅饼，为什么他们要遵守规则？这不是一个毫无根据的担忧。奥斯特罗姆展示了很多重要的实例，人们可以在没有警察的情况下遵守产权规则。在理解很多地方的经济发展失败的一个主要的挑战是，警察们并没有遵循他们应该执行的规则。奥斯特罗姆的田野研究以及随后进行的实验性工作，给我们准确地指出了正确的方向。要理解为什么在某些情况下我们不需要警察，而在另外一些情况下为什么警察不遵守规则，我们需要扩展人类偏好模型，把一种在紧急情况下惩罚他人的可能包括进去。所以说这一复杂的变量群作为分析框架而不是作为模型的原因，准确说来是因为无法在一个模型中容纳下此等复杂的情形。毋庸置疑，自主治理理论也存在大量的失败的案例，作者发现有些规则对私有财产管理有效，有些对公共财产管理有效，有些对政府财产管理有效，但却没有任何规则对这三种财产管理都有效。公共资源治理不能简单地在国有化和私有化之间进行非此即彼的简单选择，奥斯特罗姆就是一个执著的具体问题具体分析的研究者，在经验中寻找有效的治理之道。

结语

奥斯特罗姆在探索公共事物治理模式的过程中，发现自主治理以及治理模式多元化至关重要。公共治理过程无不是公共领域中不同的利益主体之间的协调和制衡，任何事前看似完美的机制设计可能因为环境的变化而事与愿违。实践过程中不同利益集团的竞争和博弈演化而成的治理模式对转型国家而言具有较强的指导意义。奥斯特罗姆在自主治理理论基础上延伸

的多中心理论以及经验支撑的理论框架构架，可帮助解答什么制度才能促进公共治理更加有效，并促进社会的可持续发展，因此她的研究理论与方法对中国的改革有很强的指导意义。