现代政府职能的发展趋势及其本质

现代政府职能的发展趋势及其本质

论文作者钱振明

论文关键词,论文来源社会主义研究,论文单位武汉,点击次数0,论文页数41-44,24页1996年1996月论文网https://www.360docs.net/doc/a411719125.html,/paper_132055831/

政府是推动现代国家经济增长和发展最重要的力量。政府在经济与社会发展中的作用，即政府职能，本身也有一个发展过程。当前的中国，伴随着现代化运动的发展，政府职能正在发生深刻的变化。但是，人为地推进政府职能转变的改革实践，又常常陷入误区。理论源于实践，又指导实践。实践中发生一些失误与理论认识上存在某些偏差是密切联系的。在我国理论界和某些决策者那里，长期有一种误解，似乎搞市场经济，转变政府职能，就是弱化政府管理，减少政府对经济和社会公共事务的干预。其实不然。西方发达国家及一批后起的现代化国家政府职能的演化轨迹及发展趋势，是与此相反的。为此，我们认为，从理论上准确把握政府职能发展的基本趋势及其本质，对于当今中国政府职能的转变与发展，无疑具有实践上的意义。

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分析的前提。探寻现代政府职能的发展趋势，应当首先理解政府职能本身的特征。政府职能，在行政学家看来，就是国家的行政管理职能，是国家行政系统在经济和发展过程中所起的作用。作为国家行政系统的一个重要构成因素，政府职能本身也是一个系统。它是由国家行政管理活动的各个方面（政治、经济、文化、社会）、各个环节（计划、组织、协调、控制）所构成的一个有机整体，反映着国家行政管理的基本方向和基本内容。内在结构上所体现出来的系统性，是政府职能最主要的特征。把政府职能看成是一个系统，当然不能仅仅理解它是由若干部分构成的整体，更重要的在于我们可以用系统方法去认识它。

用系统的方法去认识政府职能，我们可以发现它具备一般系统所共有的特性。一是层次性。政府职能系统是个复杂的系统，它由许多子系统构成，每个子系统又由更小的系统所构成的。从它的作用领域看，政府职能包括了政治统治职能和社会管理职能。其中政治统治职能是由国家防卫职能、公共安全职能、民主建设职能构成的；社会管理职能则由经济职能、文化职能和其他社会职能等构成。从阶级本质上看，抽象的政府职能，可能分析为具体的奴隶制国家的政府职能、封建制国家的政府职能、资本主义国家的政府职能和社会主义国家的政府职能。从它的实现过程看，政府职能又包括了计划职能、组织职能、协调职能、控制职能等亚职能。而从它的承担者的层次看，政府职能可区分为中央政府职能、地方政府职能和基层政府职能。这样的结构分析，是我们研究和认识政府职能所不可缺少的环节。二是动态性。系统论的一个重要观点就是动态观点，就是说，一切事物都是在不断地运动着的。政府职能系统与其他任何一种系统一样，也总是在一定环境下存在和发展的，它和外部环境之间总是有物质、能量和信息的交换。这样，外部环境不停顿的变化，势必引起政府职能的持续发展。三是环境适应性。政府职能的动态性，在本质上是它的环境适应性的体现。政府职能的变化，是为了适应外部环境的变化。它适应环境的需要而发展。它如果不能适应变化的环境，则将趋于消亡。例如，资本主义国家政府政治统治职能，在早期表现为对被统治阶级赤裸裸的野蛮残暴的镇压，因不适应战后资本主义世界的情况，而被方式较为隐蔽的政治统治职能所替代。

政府职能的上述特点又集中表现为它的生态性。政府职能系统是一个生态系统，它可以被看作是一个生命有机体，与其外部环境存在着一种相互依赖的关系。最早用生态学的观点研究政府职能的美国40年代著名行政学家高斯，就曾经提出政府职能的根源、消长情况是可以通过对其环境的细致观察而得到说明的。从系统论中获至启发的现代行政生态学方法，为我们研究政府职能的演化轨迹、发展趋势及其本质，提供了一个有益的分析框架。

既然政府职能系统是一个生态系统，它随生态环境的变化而变化，以始终保持与外部环境的适应，那么，

对生态环境的分析，就成为分析政府职能发展的基本前提。也就是说，研究政府职能的历史变化及发展态势，不能仅仅局限于对政府职能发展本身的描述，而必然窥视其背后潜藏着的推动力量。

政府职能的外部生态环境是多种多样、错综复杂的。国家行政管理的环境，包括政治环境（如政治体制、法律制度、国际国内政治形势等）、经济环境（如经济体制、生产力发展水平等）、文化环境（如政治思想、道德观念、民族性格、宗教信仰、历史传统等）以及人口、民族等其他社会环境和地理条件等自然环境，都是政府职能系统的外部环境。政府职能系统作为国家行政管理的一个子系统，国家行政管理中的其他子系统，如行政组织、行政人员、行政信息、行政技术等，也都构成了政府职能系统的外部环境。一定的环境决定了政府职能一定的状况。这些环境中的任何一个因素的变化。都可能引起政府职能的变化，尤其是经济体制的变革、社会生产力的发展，都会直接推动政府职能的发展。

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政治统治职能的逐渐减弱和社会管理职能的持续增长。奴隶制国家和封建制国家，都是建立在“农业（畜牧业）——手工业生产力”基础之上的，技术落后，效率低下，生产方式十分保守，社会关系比较单一，因此，社会分工很不发达，社会进步也非常缓慢。这种经济技术状况，决定了当时只有为数不多的社会公共事务，政府的社会管理内容较少，甚至可以“无为而治”，“日出而息，凿井而饮，耕田而食，帝力何有于我哉！”这种带有无政府情调的民间歌谣，正是其生动的写照。与政府社会职能的极为软弱形成鲜明对比的是，它的政治统治职能的强化。私人占有制度的独特性决定了当时政府的主要职责和作用，是通过对内阶级镇压，对外军事扩张或防卫，维护奴隶主阶级和封建统治阶级的特殊利益。

进入近代社会以来，随着工业文明的发展以及伴随着经济和技术的进步而来的社会公共事务的增加，新兴的资本主义国家的政府社会管理职能渐趋强化。不过，其政治统治职能在资本主义发展的初期和中期并没有因此而处于相对软弱的地位。相反，对外占领市场，掠夺发展资源，对内镇压被统治阶级随时可能起来的反抗的需要，资本主义国家的政府在加大和加深它对经济与社会公共事务的管理范围及程度的同时，还在一定意义上强化了其政治机器。只是在第二次世界大战以后，随着战争因素的逐渐减弱，和平力量的不断增长，资本主义国家政府的政治统治职能才相对处于次要地位。

战后，一批社会主义国家的兴起及其与资本主义国家在同一时代的共处，使政府职能又呈现许多新的特点。例如，受现代生产力和商品经济的共同作用，使得社会主义国家和资本主义国家两种本质不同的政府职能，在社会管理方面，表现为诸多一致性；社会主义国家政府初时以政治统治为重点逐渐让位于社会管理，社会管理职能随社会主义市场的发展愈益突出，愈加细密；资本主义国家的政治统治职能，采取了更加隐蔽，更加灵活巧妙的形式等等。

由此可见，从总体上看，伴随着经济的发展和社会的进步，政府职能的发展呈现出政治统治职能逐渐减弱和社会管理职能不断增长的趋势。

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政府的社会管理职能：否定之否定的辩证发展过程。从总体上说，政府的社会管理职能随经济的发展，社会公共事务的增加，表现为一种不断增长的趋势。那么，这种增长是不是无限的呢？回答当然是否定的。

从西方资本主义国家政府管理的实践来看，它的社会管理职能，尤其是其中的经济职能，并不是无止境的增长的，所经历的是一个否定之否定的辩证发展过程。

在自由竞争时代，资本主义国家崇尚亚当·斯密的“管事最少，政府最好”的主张，政府实行自由放任的经济政策，基本上不对国民经济进行干预，只扮演“守夜警察”的角色。从美国的情况来看，直至19世纪中期内战前，联邦政府、州政府、地方政府只是在资本短缺、交通运输能力不足成为经济发展和工业化的最大障碍时，才起了一定的作用。即使在内战以后，正如希尔斯曼指出的，“除了授予建筑用地，通过移民土地法，建立邮政系统和一些其他措施以外，政府在经济领域几乎没有起什么作用。”但是，政府的“不干涉”，没有约束的自由竞争，结果发展了往往形成垄断的庞大的公司和托拉斯。因此，19世纪晚期和20世纪初，西方一些主要发达国家政

府，通过一系列反托拉斯立法，开始了干预经济的试验。相应地，理论上出现了建立在市场失灵论基础上的政府干预拾遗补缺论，其基本精神是：自发市场做得到的，政府就不要去管；市场做不到的，政府再去管，即遵循市场自发调节为主，政府干预为辅的原则。

然而，本世纪以来资本主义世界连续不断的经济危机，使人们认识到了市场调节的严重缺陷和政府干预经济社会事务的必要性，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯等一批经济学家主张通过政府对经济的积极干预，采用各种手段实施宏观调控，从财政、税收、金融、外贸等各大领域以及利用利率、汇率、税率各类经济政策调节需求，调节就业，运用扩张或紧缩政策抑制经济危机，推动经济发展。拉开政府积极干预经济序幕的罗斯福新政，使美国经济很快得到复苏。二次大战期间，许多国家按战时体制要求，让政府实行对经济的管制。战后，几乎所有发达或发展中国家的政府都对经济实行不同程度的干预。尤其是50年代以来，许多国家推行国有化、经济计划化，政府干预经济的各种举措此伏彼起。资本主义经济在政府的有力作用下出现了20年代的繁荣：经济增长率较高，通货膨胀率、失业率较低，周期性衰退的时期较短、也不严重。

但是，60年代末70年代初起，特别是1973年第一次“石油冲击”之后，西方许多国家的经济，又出现了通货膨胀加速，失业率上升，经济增长率下降等弊端，即进入了所谓的“停滞膨胀”时期。70年代的“滞胀”动摇了凯恩斯主义雄踞20多年的理论宝座，新自由主义乘机兴起，强调“市场自由”，反对政府对市场过分干预，认为政府不可能是全知全能的，不可能掌握千变万化的与市场有关的信息。政府过分干预，会误导市场走入迷途，扭曲资源配置的运作。伴随着理论的发展，资本主义国家经济政策发生了重大调整，出现了国有企业“私有化”浪潮。就美国来说，80年代初里根一上台即掀起了一场“里根革命”，试图把联邦政府对经济的干预缩小到最低限度。不过，资本主义经济并没有因此而彻底摆脱“滞胀”困境。80年代中期和后期，新自由主义在西方国家开始受到冷落，无论是美国，还是英国，都实行了不挂牌的凯恩斯主义政策，重新加强对国民经济的干预，包括对国内外经济活动的干预。

进入90年代，一场新的经济衰退袭来，西方各国政府在衰退面前，无所作为，新自由主义的药方已走到了尽头，又非进行新的改革和调整不可。1992年底，美国民主党人克林顿入主白宫后，提出“振兴美国经济”的口号，宣布实行一套新的经济政策，一改过去政府对经济的自由放任态度，加强对经济的宏观调控，认为政府“不仅要更多地干预，而且要更好地干预”，使美国政府对经济的干预程度在西方发达国家中是最低的这种状况有所改变。但是，克林顿也并不过分热衷于政府的干预。他的政策主张带有浓厚的凯恩斯主义色彩，又不是回到民主党热衷的凯恩斯主义，也与新自由主义的经济政策有很大不同，而是二者的混合物，西方经济学家因此称之为“第三条道路”或“中间路线。”

西方国家政府职能发展所经历的否定之否定的辩证过程，在本质上是人们基于市场调节和政府干预都存在“失效”、“失败”的认识，而在寻求经济及社会发展市场调节和政府干预的最佳结合点。克林顿经济学及其在美国的实践，可以看作是寻求这个最佳结合点的一种新探索。寻求最佳结合点的根本目的，在于使政府更恰当地发挥其作用，促进经济和社会的发展。这可以说是政府职能发展的一个带有规律性的特点。

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社会管理职能社会化——政府职能发展的新趋向。经济的发展，社会的进步，公共事务的增加，必然要求公正的管理者管理职能的增长。按理，政府作为社会公共权力执行机关：对政治、经济、社会生活各个领域的公共事务都应该管，管辖整个社社会公共事务是它应尽的职责，它的每一项活动都是“道德的”。然而，政府的管理能力，毕竟是有限的，它常常会出现失效的情况。也就是说，这已不是政府该不该管的问题，而是政府有没有能力管好的问题。既然如此，政府职能的实现就不能不宏观一些、超脱一些，把某些社会公共事务还给社会。而随着经济的发展和社会的进步，社会成员文化素质在不断提高，物质生活和时间越来越充裕，也有可能或者说已有能力普遍参与社会活动，扩大社会自治，不必再更多地依赖于少数人操纵的“看得见的手。”战后，西方国家政府在推行行政改革时，对综合协调机构的加强，以及社会中介组织的广泛兴起，是社会管理职能社会化趋势的重要反映。政府加强宏观协调，社会组织替代政府进行直接管理，政府由直接管理改为间接管理，

尽可能多地把社会管理职能交由社会行使，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。

社会中介组织，包括有关的研究咨询服务机构、各种商会、行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的代理机构等，在社会职能社会化过程中的作用是重要而明显的。它们在间接的宏观调控者即政府与市场中自由竞争者即企业之间，进行中介协调，承上启下。它们为企业服务，根据政府政策提出行业发展规划来指导企业，为企业提供信息，提供法律、政策、外贸方面的咨询；它们为政府服务，协助政府办理具体事务，接受政府委托管理某种事务，沟通政府与企业间的联系，使政府宏观管理措施在微观的企业层次得以贯彻。这样，既避免了政府对微观经济过细的行政干预，又可弥补市场竞争中单个企业自身力量不足，起到防止垄断，减少竞争风险，维护市场秩序的作用。

在西方一些发达国家，19世纪末20世纪初从资本主义自由竞争走向垄断时期，就开始兴起了一批社会中介组织。二战后，西方国家的社会中介组织迅速发展。例如，美国现有行业协会达20多万个。在日本、德国、意大利等国，每一行业参加协会的企业通常占本行业企业总数的90％以上。这些范围广、覆盖面大、组织形式多样的行业协会，在经济和社会生活中发挥着重要作用，使社会职能社会化有了可能，并且可能变为现实。

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发展的本质：简单概括。透过政府职能发展上述趋势的表象，我们可以发现，政府职能的发展在本质上是一种适应性变化，是随着外部生态环境的变化，有意识地对其自身结构和内容不断进行调整，使其发展成新的形态，以期谋取它与环境之间的动态平衡，从而实现其对经济增长和社会发展的现实推动。具体而言，政府职能的发展意味着：

第一，政府职能的发展是政府职能与其外在环境相适应的过程。政府职能作为一个生态的系统，它决不能遗世而孤立，闭关而自守，而是与外部环境之间存在相互依存的关系。环境的变化，必然要求政府职能的发展。历史和现实的经验表明，社会生产力的发展，科学技术的进步，人们思想观念的革新，统治阶级政治路线的变化，都是引起政府职能适时地进行更新和发展的根本动力。

第二，政府职能的发展是分层次地进行的。任何一个复杂的系统，都是有一定层次性的。政府职能系统内部结构上的层次性，决定了它内部不同结构变化的差异性，即环境对政府职能的不同结构的作用并不是铁板一块的，而是有强有弱，有大有小的，从而使政府职能的变化和发展是分层次的。具体说来，政府职能的发展，可能是职能性质的彻底变化，如社会主义制度代替资本主义制度，会使政府职能的阶级本质发生变化，从而导致政府职能从性质到内容的全面发展；也可能是内部结构重心的变化，从某个职能转向另外一个职能，如从重政治统治职能逐渐发展为重社会管理职能；还可能只是实现方式的调整，如从直接的行政手段的运用为主转向以间接的法律和经济手段的运用为主；或者职能系统某一方面内涵的发展，如在传统社会里，政府社会管理职能的内涵较为简单，到了现代社会，社会管理的内涵日益丰富和扩张，并出现了社会管理职能的社会化趋向。政府职能系统的复杂性，也增添了政府职能发展的复杂性。

第三，政府职能的发展是一个循序渐进的过程。由于政府职能受诸多外部环境因素的制约，它的发展不能也不可能一步到位，只能随着社会政治、经济的渐进发展而逐步推进。政府职能只是在不断地适应环境的过程中，不断的发展，以保持与环境的动态平衡。