浅谈行政监督的理论依据

浅谈行政监督的理论依据

我国的行政监督产生四十多年来，通过不断的建设，现已形成由行政组织的外部异体监督和行政组织内部自体监督有机组合构成的适合我国国情的、带有中国特色的行政监督体系，成为我国监督体系的主要组成部分。通过行政监督的实施，提高了行政效能，制约了行政权力，遏止了腐败现象，落实了民主行政，有力的促进了我国社会主义民主和法制建设。为此，深入了解行政监督的历史渊源，全面理解行政监督的理论依据，正确把握我国行政监督的现状，对于进一步完善行政监督体制，提高行政监督的科学性和有效性，具有十分重要的意义。本文拟对此作初步的探讨。

一、行政监督的理论基础

（一）西方国家的相关理论

近代西方行政监督思想丰富而深遂，其中最有代表性的是人民主权理论和分权制衡理论，另外影响较大的有法治论、有限政府论和自由主义监督观。

1、人民主权理论：杰斐逊认为，理想的民主共和政府的首要条件即是人民能够控制政府；洛克根据当时英国的情况，认为人民主权要由议会来行使；卢梭认为，人民主权是不可转让、不可分割、不可代表、至高无上且不允侵犯。这些观点后来成为资产阶级反对君主立宪、建立民主共和制及主张公民参与的理论基础。

2、分权制衡论：分权作为一种政府组织结构的原则，是由洛克在总结应该政制基础上明确提出的，他把国家权力分为立法权、执行权和对外权，还提出立法权与行政权相互制约和协调。而孟德斯

鸠主张以权力制约权力，实行职能性分权，明确提出立法、司法和行政三权分立的理论。而汉密尔顿在美国的建制中，提出国家权力一分为三，只是相对的分治，在某些场合和某些时候可以允许权力间的局部的必要的混合。分权制衡论现在是西方国家监督制度运作中的框架结构和核心理念。

3、法治论：法治是与专制、人治相对立的，在法律和个人的意志发生冲突时，凡是法律权威高于个人意志的治国方式都是法治。柏拉图、亚里士多德、西塞罗都对此有论述，而启蒙思想家们从自然法理论出发，将法治和近代的民主自由相联系，注重公共权力行使的法定范围、法定程序和滥权的补救，注重公民权益的保障，呼吁依法办事、行政公开和司法公正。

4、有限政府论：启蒙思想家们在不同程度上主张用个人权利、自由财产权和宪政自由来约束和抗衡政府权力。现成为近现代权力制衡和社会监督得以发生和形成的理论渊源。

5、自由主义监督观：自由主义者宣扬管治得最早的政府才是最好的政府，同时也主张要对执掌权力的人进行监督，防止他们权力滥用。

（二）当代中国的相关理论

1、马克思、恩格斯和列宁的监督理论：人民民主监督的思想在空想社会主义思想家中就有论述，如议行合一、公开性和普选制、取消特权和实行低薪等。列宁的探索主要有：坚持和完善俄共领导，建立严格的党内监督（监察委员会）；改组工农检察院，形成党政监督合力、特别关注司法监督和舆论监督。

2、毛泽东、邓小平的民主监督理论：严格中共党内民主生活中

的各种监督制度；在党际关系中实行长期共存，相互监督；党政职能适当分开，加强中共对国家机关的政治领导性监督；在建立健全专门监督机构的同时，把各种监督机制结合起来形成合力，关键在于加强对中国党员领导干部的监督，防止滥用权力；完善人民监督的有效方式。

二、行政监督制度的源流

1、雅典城邦和古罗马共和国的权力制约

雅典：公民大会是最高权力机构，每年定期召开40次，一般议案举手表决。其职责一是商讨并决定与城邦生存发展有关的内政外务要事，二是选举和监督（如听取高级官员的述职报告）。五百人议事会是重要的行政机关；公民陪审法庭有法官和陪审员组成，是司法性裁决机关。陪审员抽签产生，任期为1年，不得兼任其他公职，不得连任。其职责主要是审理除杀人案外的一切公私诉讼，审理公职人员的任职资格和渎职案等。

古罗马：执政官、元老院和公民大会，元老院由卸职的执政官和其他有权势的贵族组成，是最高权力机构和监督机构。罗马政体是一种混合制的宪法，各种势力互相牵制合作，对后世的分权学说和分权制度影响很大。

2、中国古代御史监察机制

中国古代御史监察机制创建于秦，完成于汉。秦始皇统一中国之后，确立了御史监察。汉承秦制，推进了监察的严密、规范和灵便：形成了从上至下的三级监察（御史府监察中央级官员；州刺史监察州郡两千石官吏；督邮代表郡太守察访属县长官的善恶）；由若干互不统属的监察机构共同对中央机关的官员予以监督，有御史

府、丞相司直和司隶校尉；由御史府在每一州设一名刺史；监察手段灵活多样，如现场检查和巡视，利用民谣纠劾不法官吏。唐宋时期监察机制得到了进一步的发展。宋代在御史任命上，由唐时的宰相决定改为了由皇帝亲自任命。明清时代，监察制度得到了进一步的强化，并从极端的强化走向消亡。明代改御史台为督察院。从汉唐到明清，监察权作为皇帝用来抑制相权和百官权力的耳目，在皇权和相权、中央集权和地方割据的矛盾中不断得以调整。从总体上看，在中国古代形成了一个监控系统相互关联，监察灵活性和法制性相互配合，既有垂直独立的监察范式，又有谏议作补充的强化封建专制的行政监察体系。

三、我国建立行政监督制度的历史及现状

建国初期，我国就在政府机构中专门设立了行政监察机构，负责严肃政纪和反对腐败的工作。根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，专门在政务院下设立了人民监察委员会负责协助总理“监察政府机关和公务人员是否履行职责”，它以《政务院人民监察委员会试行组织条例》为工作准则。1954年，我国第一部宪法制定并颁布后，人民监察委员会改组为中华人民共和国监察部，它以《中华人民共和国监察部组织简则》为工作准则。在此期间，为了进一步加强行政监察工作，国家还制定了一系列有关行政监察工作的法律规范，它为在我国建立和健全国家行政机关内部行政监察制度奠定了坚实的法制基础。从50年代末期起，由于“左”的指导思想影响，国家监察部门被撤消，直到1986年才根据《关于设立中华人民共和国监察部的决定》恢复。近年来，新的国家监察部成立后，我们在建立行政监察制度取得的显著成效，主要体现在以下六个方面：第

一，加强了行政监察工作的组织法制建设。经过多年努力，到1988年底，我国已经初步建立起自上而下的国家行政监察体系，国家行政监察机构的组建工作也已初步纳入了法制化轨道；第二，明确了依法实施行政监察应是我国行政监察工作的一项基本任务：即对各级政府及其工作人员在进行行政管理活动过程中是否依照我国各种行政法律规范办事，即是否坚持依法行政，是否廉洁奉公，实施行政监督；第三，重点抓了廉政工作和反腐败工作方面的法制建设，有关肃贪倡廉方面的法制建设正逐步完善起来，并在实际工作中取得了明显的成效；第四，拓宽了新的历史时期开展行政监察工作的渠道。主要有探索“两公开，一监督”的活动；建立了群众举报制度；加强了信访工作，逐步建立和健全了行政监察与群众监督相结合的机制等；第五，抓紧制定《监察条例》的工作。经过多年研究，开展行政监察工作的最主要的法律依据《中华人民共和国监察条例》已作为国务院的一个重要行政法规于1990年通过并开始实施。

综上所述，我国目前已形成了监督主体多元化，监督内容广泛，监督具有统一性，自体监督和异体监督有机结合的整体。形成了一个较为全面较为完整的呈网络格局的行政监督体制。实践证明，我国的行政监督体制是符合我国国情的有较强功效的体制。四十多年来，它为保障党和国家路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关及其工作人员廉政勤政，预防和纠正工作的失误和偏颇，促进国家政治的稳定和经济的发展，发挥了积极作用。因此，我们必须继续坚持并完善这一制度，没有必要也绝不可能照搬西方的模式。