行政执法人员远程教育培训--行政执法程序--主讲王志永

行政执法程序（1）

本课学习重点：

行政执法程序概述

行政执法一般程序

行政执法简易程序

第一节行政执法程序概述

行政执法程序的重要性

行政执法程序的概念与特征

行政执法程序的类型

行政执法程序的制度意义

行政执法程序的基本原则

一、行政执法程序的重要性

行政执法程序是行政执法的重要内容之一。对行政执法程序的强调和重视反映在领导人在重要会议上的讲话以及国务院发布的重要的文件中。

2010年3月23日，温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上强调要“加强行政程序的制度建设，要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。行政执法更要注重程序，只有将执法的每一个环节、实施步骤依法程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。各级政府及工作人员特别是领导干部，必须树立程序意识，严格按程序办事，杜绝随意性。对违反行政程序损害群众利益或造成严重后果的行为，要加大查处力度，依纪依法追究责任。”

2010年8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上的讲话中指出：“政

府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。当前重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。各级政府及工作人员特别是领导干部，都要树立程序意识，严格按程序办事。对违反行政程序损害群众利益、造成严重后果的，要依纪依法追究责任。”

2010年10月10日发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。”

2015年12月27日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中，规定：“完善行政执法程序。建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。”

目前，我国一些单行法虽然规定了行政程序，还没有一部全国统一的行政程序法。不少地方和部门也在大力加强行政程序制度建设。2008年4月，湖南省公布了我国第一部综合规范行政程序的规章——《湖南省行政程序规定》。该规章的示范效应非常明显，在湖南省的带动下，其他省市也纷纷制定了综合规范行政程序的制度。据统计，与行政程序有关的地方性法规有3部，地方政府规章有109部。

二、行政执法程序的概念与特征

（一）概念

行政执法是行政机关执行法律、法规，管理社会的活动，也就是行政机关和法律、法规授权的组织，按照法律规定的权限和程序，行使行政权，依法对经济社会

实施具体管理的行政活动。

行政执法程序是行政主体实施行政执法行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序的总称。

行政执法程序是行政执法行为在时间和空间上表现形式。所谓空间形式是指行政执法行为的表现形式，如口头形式、书面形式、动作形式等。所谓时间形式，是指行政执法行为过程的先后顺序以及所必须履行的每个环节，如《治安管理处罚法》规定公安机关作出治安处罚必须经过传唤、询问、取证和裁决四个环节，而且每种形式有时间上限制。

（二）行政执法程序的特征

第一，形式性。德国法学家耶林曾经指出：“形式是任意性的不共戴天之敌，是自由的孪生姐妹。”实际上，程序法在成文法体系中也被称为形式法。程序一般被看作是为了实现权利、义务或者法律关系的实质内容的手段和方法。同一实质问题可以采用不同程序，反之，同一程序也可以用于不同实质的问题。程序并不与特定的实质内容固定在一起。

第二，多样性。由于行政行为对象的特定性、内容的具体性和行为方式的多样性，决定了其程序的多样性和差异性，除了行政程序的一般规定，行政处罚、行政许可、行政强制、行政给付等不同的具体行政行为，具有各自不同的行政执法程序。

第三，参与性。参与性是现代行政程序的一个典型特征。无论是行政处罚等侵益性行政行为，还是行政许可等授益性行政行为，都有告知、听证等体现行政相对人的参与色彩的制度规定。

第四，分散性。一般来讲，所谓分散性是指行政程序的法律依据层级分布较广。已经制定了统一的行政程序法的国家，在统一的行政程序法典之外，往往还有若干特别行政程序法。在没有制定行政程序法的国家，在单行的行政程序法之外，还有

部门规章、地方政府规章等层级的法律规定。

（三）与其他概念的区别

第一，行政程序与行政执法。行政程序与行政执法存在着相互交叉和包容的关系。行政程序是行政执法的存在形式，没有行政程序，行政执法不可能存在，不可能进行。行政执法不等于行政程序，行政执法除了程序问题外，还包括主体问题、权限问题、依据问题等。

第二，行政程序与行政执法程序。行政程序可以分为行政立法程序、行政决策程序、行政司法程序。行政执法程序是行政程序的组成部分。

第三，行政执法程序与行政诉讼程序。行政执法程序的参与人一般是行政执法机关与行政相对人，少数情况下，利害关系人也参与到行政执法程序中，但行政执法的听证程序准司法化色彩日渐浓厚。在行政执法程序中，行政机关具有主动性，是该法律关系的当事人，不是仲裁者。而法院的行政诉讼程序则奉行不告不理原则，程序的参与人由原告、被告和法院三方组成。法院是中立的裁判者，具有被动性。

三、行政执法程序的类型

1.裁量性行政执法程序与非裁量性行政执法程序。

以行政主体实施行政程序是否具有一定的裁量空间为标准，行政执法程序可以分为裁量性行政执法程序与非裁量性行政执法程序。

裁量性行政执法程序是指行政主体在实施行政行为时具有选择空间，行政执法机关可以根据行政执法的具体情况在法定范围内进行一定的选择。对裁量性行政执法行为审查的标准是合理性，违反裁量性行政执法程序也可能导致该行为被撤销或重作。非裁量性行政执法程序是行政主体在实施行政行为时没有选择空间，必须严格遵守。对非裁量性行政执法行为审查的标准是合法性，违反法定程序将导致该

行为被撤销或重作。

2.主要行政执法程序与次要行政执法程序。

以行政执法程序对相对人合法权益所产生的影响是否具有实质性为标准，可以分为主要行政执法程序与次要行政执法程序。

主要行政执法程序是指行政主体若不遵守会对行政相对人的合法权益产生实质影响。如告知程序、表明身份程序。次要行政执法程序是指不会对行政相对人的合法权益产生实质影响的方式、方法和时间限制等。

3.一般行政执法程序与简易行政执法程序。

依据需要遵守的行政程序的繁简程度，可以将行政执法程序分为一般行政执法程序与简易行政执法程序。一般行政执法程序是指行政执法行为应当遵守的比较完整的程序，通常包括立案、调查、说明理由、告知、当事人陈述和申辩、作出决定、送达决定书等具体环节。简易程序是指行政主体依法省略一般程序的某些步骤，在较短时间内作出行政决定的程序。

例如，行政处罚法第33条至第35条规定的是行政处罚的简易程序。第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”

4.依职权进行的行政执法程序与依申请进行的行政执法程序。

依据行政执法行为的启动和终止原因，可以将行政执法行为分为依职权进行的行政执法程序与依申请进行的行政执法程序。

在依职权进行的行政执法程序中，行政执法机关具有主动性，直接依据行政执法机关的职权作出行政行为，此类行为一般是侵益性行政行为，最典型的就是行政处罚程序。在依申请进行的行政执法程序中，行政执法机关具有被动性，行政相对

人有权依据法律规定申请启动行政执法程序，或者撤回申请而使程序终止，此类行为一般是授益性行政行为，最典型的就是行政许可、行政给付程序。

四、行政执法程序的制度意义

“重实体，轻程序”在我国行政执法中还比较普遍。各级政府及工作人员特别是领导干部，还需要进一步树立程序意识，养成严格按照程序办事的习惯。行政执法程序向社会公开的深度和广度也需要进一步增强，对违反行政程序损害群众利益或造成严重后果的行为，更要加大查处力度，依法追究责任。

目前，世界上主要发达国家基本上都制定了行政程序法，规范包括行政执法程序在内的行政行为。行政执法程序具有如下重要的制度意义。

第一，规范和控制行政权力。通过将行政执法的每一个环节、实施步骤程序化，使得行政执法人员能够有所遵循，避免执法的随意性。

第二，维护行政相对人的合法权益。通过规范行政权力，加强行政相对人的参与程度，行政相对人的合法权益可以得到更好地保护。

第三，提高行政效率。有很多事情，解决起来其实并不难，关键在于是不是严格按照程序办事。从表面上看，“走程序”好像是慢了些。但是，实际上都按程序走，就会减少事后的纠纷，从而在整体上提高行政效率。同时，行政执法程序的标准化、流程化，有助于减少行政执法的内部运作环节，提高行政执法机关自身管理水平。

五、行政执法程序的基本原则

（一）程序公开原则

对于公开原则，行政处罚法和行政许可法都有明确规定。行政处罚法第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”行政许可法第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”

行政执法程序中的公开原则，主要体现为：

第一，行政执法主体及行政执法人员身份公开。行政执法人员执法时首先应该出示执法证件表明身份。

第二，行政执法依据公开。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》规定，各地方、各部门要梳理执法依据，梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式向社会公布。《国务院关于加强法治政府建设的意见》进一步要求：“根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。”

第三，行政执法标准公开。《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。”

第四，行政听证公开。行政处罚法第42条规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行。

第五，行政执法罚没物公开去向。行政处罚法第53条规定，除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

第六，行政执法决定公开。行政执法决定向当事人公开。例如杜保良案。一个安徽的菜农经常给北京送菜，但每次到路口转弯，都被摄像机拍下来，说他违章了。结果违章105次，到最后通知要交纳一笔巨额的罚款，但中间每一次，交管部门都没有通知他，在这个情况下交管部门的行政行为就是程序不合法。因为在对相对人做出行政处罚时，要通知对方，同时对方有申辩的权利。

（二）程序公正原则

程序公正原则是指行政执法机关在行政管理活动中合理的处理公共利益与个人

利益之间的关系，并在程序上平等的对待相对方。

行政执法程序中的公正原则主要体现为：

第一，回避制度。任何人都不能做自己案件的法官。回避制度的目的就是为了保证裁判者的中立性。

第二，禁止单方接触，避免偏私。《全面推进依法行政实施纲要》规定：“要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。”禁止单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触。

第三，合理考虑相关因素，不考虑不相关因素，不专断。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰。所谓“相关因素”，包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果等。所谓“专断”，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意的、武断的作出决定和实施行政行为。

第四，职能分离制度。所谓职能分离，是指行政机关内部在同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与职责不相容的活动。

第五，不在事先未通知和听取当事人陈述和申辩的情况下作出行政决定。作出行政决定，要说明理由。《全面推进依法行政实施纲要》指出：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。

（三）效率原则

效率是行政行为的基本要求之一。行政执法程序的效率原则主要体现在期限制度上。比如，行政许可法第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高

办事效率，提供优质服务。”

第42条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”

（四）信赖保护原则

信赖保护原则是指行政相对人基于对行政执法行为的信赖而产生的利益应当受到保护，行政执法机关不得擅自改变已生效的执法决定，依法确需改变的，对于由此给行政相对人造成的损失应当依法给予赔偿。

行政执法程序中的信赖保护原则主要体现在：第一 , 相对人对成立的行政决定要有实际的信赖即相对人已经知晓了利益的存在。

第二 , 这种信赖必须要值得法律保护。这是德国行政法上的双手干净原则，即相对人即无违法，也无过错。

第三 , 相对人因为信赖而采取了进一步的行动，开始凝结经济价值。如获得建筑许可证，但人已经开始破土动工，获得专利，许可证人一经采取依法转让行为。

第四 ,行政机关需要将相对人的信任利益与废止或撤销该行为所保护的公共利益进行利益衡量与比较，以确定对相对人的信赖利益保护的具体方式。如是程序保护还是财产保护，程序保护是指对许可不废止不撤销，继续有效。财产保护是指为了公共利益不得已收回、撤销或废止已经生效的许可的话，要给必要的财产的赔偿或补偿。

行政许可法第8条对信赖保护原则作了概括性规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

（五）比例原则

比例原则是行政执法程序的重要原则。《全面推进依法行政实施纲要》对其含义有明确的阐述：“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”

（六）公众参与原则

公众参与原则也可以称为程序民主原则。行政执法程序中的公众参与原则主要体现在：第一，行政相对人享有陈述和申辩权。第二，行政相对人享有参与听证权。第三，对行政决定不服的，行政相对人可以提起行政复议和行政诉讼。

公众参与原则的体现：

《全面推进依法行政实施纲要》中规定：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。

第三节行政执法一般程序