海洋特别保护区管理技术规范

《海洋生物多样性保护规划编制

技术导则》

编制说明

国家海洋局第三海洋研究所

2015年9月

目录

一、制定标准的背景、目的和意义 (1)

二、工作简况 (2)

三、标准编制原则和确定标准主要内容的论据 (4)

四、与现行有关法律、法规和强制性标准的关系 (10)

五、标准作为强制性或推荐性行业标准的建议 (10)

六、贯彻该标准的要求和措施建议 (11)

七、其他应予说明的事项 (11)

一、制定标准的背景、目的和意义

1、编制背景

海洋生物多样性是全球生物多样性重要的组成部分，对于促进人类可持续发展，建设生态文明具有重要意义。但随着海洋开发活动的不断增加、沿海经济及工农业生产的快速发展，一系列人类活动和自然变化已使海洋生态系统呈现退化趋势，抓紧研究与制定我国重点海域生物多样性保护规划，是一项十分紧迫的任务。

近几十年来，中国的海洋生物多样性研究和保护工作取得了巨大的成绩，获得了大量的调查、科研成果，建设了一批珊瑚礁、红树林、海岛及海岸生态系统的海洋自然保护区，挽救了大批濒危物种和生境。海洋生物多样性保护日益受到海洋部门的重视，在相关政策规划中逐步将海洋生物多样性因素纳入，通过加强海洋生态系统管理，保护海洋生物多样性。海洋部门制定了海洋资源开发与保护相结合的政策；发布了《海洋自然保护区管理办法》；编制《中国海洋21世纪议程》、《中国海洋生物多样性保护行动计划》、《中国海洋保护区发展规划纲要》、《中国红树林生态系保护和管理行动计划》等；并在海洋生物资源保护、海洋信息管理和海洋环境监测方面取得进展。

但是，无论是与中国陆地情况相比，还是与国际先进水平相比，中国海洋生物多样性的研究和保护工作都还比较薄弱，尤其缺乏海岸带综合管理技术方法在海洋生物多样性保护工作中的

应用，目前还尚未颁布海洋生物多样性保护规划相关的技术规范。

2、编制目的、意义

本导则针对我国重点海域生物多样性保护，按照海陆统筹的原则，提出海洋生物多样性保护规划的技术路线、一般原则、程序与技术方法、主要内容和要求。在海洋生态环境现状调查的基础上，根据主要保护目标，通过分析判别海洋生物多样性保护的主要压力，确定与海洋生物多样性保护相关的重要生态环境功能类型，构建生物多样性保护规划的指标体系，对海洋实行分类开发利用和保护，提出海洋生物多样性保护规划技术方法，针对压力分别提出分区保护对策与行动方案，最终形成我国海洋生物多样性保护规划编制技术导则。

将海洋生物多样性保护内容纳入国民经济和社会发展规划和部门规划，推动沿海地区编制海洋生物多样性保护规划、战略行动计划等实施的评估监督机制，促进其有效实施。海洋生物多样性保护规划的编制将有利于加强海洋生物多样性保护的监督和管理，防治海洋环境污染和生态破坏，促进海洋生物多样性保护工作的开展。

二、工作简况

1、任务来源及分工

《海洋生物多样性保护规划编制技术导则》是由国家海洋局第三海洋研究所提出申请，经国家海洋局立项批准（标准制修订

项目号：国海环字[2009]510号），由国家海洋局第三海洋研究所负责起草编制。国家海洋局第三海洋研究所为本标准主要起草单位，福建省海洋与渔业局、福建省海洋环境与渔业资源监测中心等参与起草。在本标准编写过程中，国家海洋局第三海洋研究所负责针对标准的思路、框架及内容进行起草和修订，其他参与单位负责对标准的内容进行讨论及修改考证。标准编写中，王金坑、蒋金龙负责标准总体思路和框架的构建，蒋金龙、颜利、戴娟娟、欧阳玉蓉、傅世锋负责整理和起草标准，王金坑、陈彬负责进行审核，并多次进行修改考证。编写组按照GB/T1.1-2009的要求本着既有科学性又有实用性的原则完成了本标准的编写工作。

2、标准编写过程

根据国家海洋局生态环境保护司对海洋生物多样性保护管理的要求，国家海洋局第三海洋研究所于2009年4月向全国海洋标准化技术委员会递交了《标准项目任务书》，并于2009年7月启动了《海洋生物多样性保护规划编制技术导则》的起草工作，成立了标准编制工作组，由熟悉海洋生物多样性保护规划和相关监测、管理的相关专家及科研管理人员组成，按照工作计划逐项开展并完成《标准草案》的编制任务。《标准草案》编制过程中，首先进行了广泛调研，大量收集国内外有关资料，制定了工作实施方案。并多次召开专题研讨会，就有关问题组织所内有关专家进行研究与讨论，不断完善相关内容，在此基础上形成了《海洋

生物多样性保护规划编制技术导则》(初稿)。

本导则编制的主要过程如下：

（1）2009年4月，在2007年海洋公益性行业专项经费重点项目（200705029）“基于海岸带综合管理的海洋生物多样性保护研究与示范”项目研究基础上，课题组开始启动标准的起草、编制工作；

（2）2009年7月，海标委下发《关于开展2009年度第一批海洋国家标准和行业标准制修订工作的通知》，课题组上报标准项目任务书和工作方案；

（3）2010年7月，形成标准初稿，上报海标委并收到反馈审查意见；

（4）2014年9月，重新启动标准制修订工作；

（5）2015年3月，全国海洋标准化技术委员会分会组织召开了专家内部研讨会，对该标准中的部分内容提出了良好意见，标准起草单位根据相关专家意见进行了进一步修改完善，于2015年6月形成标准征求意见稿。

三、标准编制原则和确定标准主要内容的论据

1.标准编制原则

1)科学性原则：结合我国海洋生物多样性保护状况及我国海洋生态系统的特点，制定符合我国国情的海洋生物多样性保护规划编制标准。

2)突出重点的原则：海洋生物多样性保护规划突出重点，应

着重于海洋生物多样性保护目标、保护分区、规划任务，并综合比较事件发生前后海洋生态系统及主要生态因子的变化。

3）服务于海洋管理原则：海洋生物多样性保护必须为海洋管理服务，本标准确定的内容和方法必须既科学又能满足海洋管理的要求。

4)普适性原则：充分考虑空间差异（地域分异性）和标准的统一性，保证标准应用的可操作性和适用性。

2. 确定标准主要内容的论据

（1）编制总体思路

本标准的编制，基于海岸带综合管理与生态系统管理的理念，编制区域海洋生物多样性保护规划，海陆结合、统筹考虑，将生物多样性保护与海岸带综合管理相结合，强调根据海洋生态系统的承载能力调控各种开发活动的管理方法，强调协调管理的机制和分区管理的内涵，强调通过监测评估推进适应性管理的理念，并将以上思路体现到涉及的相关管理技术规范条款中去，为地方生物多样性保护创造条件并予以鼓励，规划主要以保护生境来实现对海洋生物多样性的保护，保护自然资源和生物多样性，持久性地维持高度的生物多样性和确实保护至关重要的生境，以促进海洋生物多样性保护和可持续利用。

（2）标准的适用范围

本标准适用于中华人民共和国领域及管辖的其他海域内的海洋生物多样性保护与管理。

（3）规范性引用文件

列出了主要参考和依据的法律、法规和部门规章，以及相关技术导则。

（4）术语和定义

明确了海洋生物多样性、近岸海域、海洋生态环境敏感区、海洋生物多样性保护分区等几个术语和定义。

（5）总则

明确了海洋生物多样性保护规划的目的、规划指导思想与原则、编制依据、规划期限、范围和技术路线。

（6）海洋生物多样性保护现状

对规划区社会、经济和环境现状进行调查和评价，主要包括水环境质量、沉积物环境质量、生物体质量现状调查、环境污染现状调查评价、生物多样性保护现状调查评价等，说明环境保护与建设所取得的成就，生物多样性保护面临的主要生态环境问题、产生的原因及其可能产生的影响，分析实施规划的有利条件和制约因素。

（7）关于规划目标和规划指标的说明

1）规划目标

在制定规划目标时，应紧紧围绕海洋生物多样性保护对象的保护管理需要，根据海域生物多样性保护与管理现状、海洋产业布局、社会经济发展概况，从海洋生物多样性保护管理机制、海洋生物多样性保护监测体系、海洋生物多样性管理能力建设等方

面进行综合考虑。规划总体目标应与海洋生态环境保护与建设规划的目标相一致，与当地的社会经济发展规划和海洋经济发展规划相衔接，具有前瞻性和可操作性。

2）规划指标

压力-状态-响应（Pressure-State-Response, PSR）框架，是目前应用比较广泛的指标体系框架，从指标产生的机理方面着手构建指标体系。采用PSR框架构建方法，结合海洋生物多样性保护的实践，可归纳出指标体系的三个方面：生物多样性保护目标指标（即状态指标）、压力削减指标（即压力指标）、以及生物多样性保护管理能力建设指标（即响应指标）。

生物多样性规划指标体系具有层次结构，即可具体划分为目标层、准则层和指标层。其中目标层即海洋生物多样性的可持续利用与保护；目标层下，按照生物多样性规划的目标可分解为具体的准则层，包括保护目标指标、压力削减、管理能力建设等；准则层以下又可细分为具体的评价指标。

a）生物多样性保护目标指标一般包括：生态系统完整性、生境多样性、物种多样性、敏感生物等。

b）生物多样性保护压力削减指标一般包括：生境破坏控制、排海污染物控制、外来物种入侵防治、过度捕捞遏制等。

c）生物多样性保护管理能力建设指标：法制建设、保护区建设、监管能力建设、资金投入等。

表1 海洋生物多样性规划指标（参考）

（8）关于海洋生物多样性保护分区的说明

以保护海洋生物多样性为目标，根据海域生态环境特征、生态环境敏感性与生物多样性维护功能空间分异规律，以及经济社会发展强度和潜力等因素，提出海洋生物多样性保护规划分区体系，将规划海域划分为重点保护区、一般养护区和重点监督区三类管理区，并明确各分区生物多样性保护的重点。

表2 基于海岸带综合管理的海洋生物多样性保护规划分区体系

1）生物多样性重点保护区

生物多样性重点保护区是生物多样性极重要地区，是生物多样性保护最核心的区域，包括珍稀濒危海洋物种及其生境，重要海洋物种产卵场、索饵场和繁殖场，以及典型的、有代表性的海洋生态系统。生物多样性重点保护区内禁止所有与环境保护和生态建设无关的开发活动，禁止设置排污口，同时要加强海洋生态环境保护，加快红树林生态系统的生态恢复，有效保护珍稀濒危海洋生物等。

2）生物多样性一般养护区

生物多样性养护区是生物多样性重要地区，包括生态系统敏感区及其关系密切的周边区域，还包括重要生态功能区，是生物多样性保护的重要区域。生物多样性保护养护区应加强生态廊道和生态保护网络体系的建设，搭建综合生态保护区的骨架、保证良好的生态联通性。生物多样性保护养护区可进行有利于生态保护、适宜的开发活动，具有比较重要的自然服务功能和社会生态服务功能，开发活动主要是为了维护区域生态功能而进行的保护性开发和适度开发，要对开发的内容、方式和强度进行约束。

（3）生物多样性重点监督区

生物多样性重点监督区指生物多样性一般地区及其它区域，包括港口及临港工业污染防治区、沿海城镇污染防治区等。在经济发展中，该区域正面临着高速、大规模、高强度开发，资源环境承载能力开始减弱、生态问题突出。该类区域开发程度较高，环境现状污染已比较严重或者生态破坏比较严重，但生态系统服务功能的重要性不容忽视。生物多样性保护监督区的总体要求是提高资源利用效率，加强治污力度，重点是控制新污染，避免开发建设对周围海域环境及生态系统产生严重不利影响，或者需要实施污染综合整治和生态修复。

（9）关于规划重点任务的说明

针对海洋生物多样性保护的压力，结合当地实际，主要从生境保护、生态修复、污染防治制等方面提出相应的管理对策和保护措施。

四、与现行有关法律、法规和强制性标准的关系

本标准是依据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国标准化法》等有关法律、法规、规章和规范性文件制定的，是相关法律、法规的细化和补充，为这些法律、法规的贯彻、实施提供了技术支撑，同时进一步完善和补充了海洋生物多样性保护规划编制工作。

五、标准作为强制性或推荐性行业标准的建议

本标准的制定借鉴国际上基于海岸带综合管理的先进理念，在分析国内海洋生物多样性保护存在问题的基础上，结合中国海

洋生物多样性保护管理的实际以及区域海洋管理的需求，规定我国管辖海域内的海洋生物多样性保护规划编制方面相应的管理技术规范。规范强调海陆统筹、适应性管理，推行分区管理、分级控制，提出生境保护、生态修复、污染控制等规划措施，以引导海洋生物多样性保护规划与管理。所提出的技术规范力求符合实际、便于操作，并符合国家有关法律法规的要求。

本标准完成后将成为指导海洋生物多样性保护规划编制工作开展的推荐性海洋行业标准。

六、贯彻该标准的要求和措施建议

标准批准发布后，建议及时拟定标准宣贯方案，组织召开标准宣贯会，以促进标准贯彻实施。在标准体系的实施过程中，海洋行政主管部门和海洋标准化管理部门应注意收集对标准体系的有关意见和建议，及时发现标准体系在适应实际工作需要方面存在的问题，根据工作需要适时对标准体系结构和内容做出调整，为标准复审和修订奠定基础。

七、其他应予说明的事项

根据《海洋环境保护法》第七条规定，国家根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划。毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。

鉴于目前国内尚未正式推广开展专项的海洋生物多样性保护规划编制工作，本标准有关海洋生物多样性保护的主要内容可纳入生物多样性保护战略与行动计划、生态保护与建设规划、海洋环境保护规划等相关规划。