浅谈人民调解组织结构体系

浅谈人民调解组织结构体系

【内容摘要】这篇论文围绕“人民调解组织结构体系”这个论点，首先从调解组织的效率研究出发，重点探索我国人民调解组织结构的优化整合途径和机制，从理论和实践的结合上论证了人民调解在化解各类矛盾纠纷中发挥着维护社会稳定、构建和谐社会的“第一道防线”的作用。其次阐明目前人民调解组织结构的现状及存在的弊端，从国内外调解工作的历史进程中存在的问题入手，采取了列举的方法论述了目前人民调解组织结构现状与构建社会主义和谐社会不适应的问题。最后，围绕在中国特色的社会主义初级阶段，如何改进人民调解组织结构，以适应构建社会主义和谐社会的需要，从法律法规建设、组织结构建设、工作机制建设提出了完善我国人民调解组织结构安排的思路和对策建议。【关键词】人民调解人民调解组织结构效率立法对策

人民调解制度是一项中国特色社会主义的法律制度。它是在依法设立的人民调解委员会主持下，有当事人自愿的基础上，以法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，通过说服教育、规劝疏导，促使当事人互相谅解，达成协议，从而消除纷争的群众性自治活动，也是一项重要的诉讼外纠纷解决机制。人民调解在调处、化解矛盾纠纷双方当事人之间的矛盾、充分体现了以人为本的矛盾纠纷化解理念，体现了构建社会主义和谐社会的根本要求，与“和谐社会”有着必然的联系，在构建社会主义和谐社会中有着不可替代的作用。掌握建设和谐社会与人民调解制度的辩证关系，并进一步完善创新调解法制制度，对于及时处理各种矛盾纠纷、减少各种社会不安定因素，息诉止访，促进稳定，构建和谐社会的构建很有必要。人民调解在构建社会主义和谐社会中有着越来越重要的作用。现从调解组织[1]的效率研究出发，重点探索我国人民调解组织结构的优化整合途径和机制。

一、人民调解组织的结构现状

从我国现行的法律制度现状来看，我国的调解机制[2]基本上可以划分为人民调解、专业调解两大类。人民调解是专指人民调解委员会主持下的调解。专业调解是指专业组织主持下的调解，如消费调解、医疗调解等。相应地，调解组织也就可以划分为人民调解组织、专业调解组织两大类。

人民调解组织是我国调解组织中的主要门类，在调处化解各类矛盾纠纷中起着不可替代的作用，被人们称为维护社会稳定、构建和谐社会的“第一道防线”。根据我国民事诉讼法以及国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》，人民调解委员会的性质是调解民间纠纷的群众性自治组织。目前，我国已建立了人民调解组织90多万个，拥有人民调解员近800万人[3]。据不完全统计，1999年至2007年底的8年间，全国人民调解员调解了各类民间纠纷4000多万件，调解成功率95%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近50万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀25万多件，制止群众性械斗和群体性上访80多万起，先后有万名人民调解员得到各级党委政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设作出了积极的贡献[4]。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》以及《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，目前我国的人民调解委员会主要设立在下列部门或单位组织：（1）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会；（2）乡镇、街道；（3）企业事业单位；（4）行业性组织。其中第（1）项是传统的、基本的、狭义的人民调解组织，第（2）、（3）、（4）是广义的、拓延的人民调解组织。另外，近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：（1）个人调解工作室，如上海等地；（2）合作型调解工作室，如北京4名专家教授建立的合作型调解工作室；（3）乡镇、街道社会矛盾调解中心，如山东聊城等地。当前，随着社会矛盾出现的不断复杂化、多样化特征，我国一些地区还开展了多部门联合的调解活动，人民调解组织也呈现出一些新的特征：（1）警民联调（2）综司联调（3）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性调解领域消法进社区活动（4）人民法院与人民调解组织联合开展审前调解、联合调解等等。[5]

党的十七大重申了构建社会主义和谐社会，特别强调国家实行法治和社会实行自治同向发展。在新的历史条件下，就要求建立科学的、完善的多元化社会矛盾纠纷解决机制，作为构建社会主义和谐社会重要举措，努力实现人民调解与司法调解的良性互动，就必须形成制度化、科学化、规范化的诉调对接的运行机制，长效保障。

二、当前人民调解组织在结构安排上存在的主要弊端

人民调解制度适合中国情、具有中国特色的法律制度，人民调解是我国法律体系中基础性的关键环节之一，在依法治理尤其是基层依法治理中发挥着重要作用。人民调解是在人民调解委员会的主持下，在当事人自愿的基础上，以法律、

法规、规章、政策和社会公德为依据，通过说服教育、规劝疏导，促使当事人互相谅解，达成协议，从而化解矛盾、除纠纷的群众性自治活动，也是一项重要的诉讼外纠纷解决机制，被国际社会誉为“东方经验”。在人类历史上特别是在中国，人民调解是最古老的纠纷解决方式之一，由于受“和为贵”、无“诉讼”传统文化的影响，人民调解在我国的纠纷解决方式中一直扮演着重要角色，人民调解的优势日益明显，它有利于降低纠纷请求人的诉讼成本，速度快效率高缓解化解双方之间的矛盾、体现了以人为本的纠纷化解理念。长期来，人民调解制度在化解人民内部矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会中发挥了不可替代的作用。从中国法制史的角度来看，调解的真正兴起，应该是元末明初。当时在中国广大的乡村，乡绅长老开始利用自己独特的权威性在宗族调解族人之间的家庭、邻里等纠纷，这种方法一直流传到近代。抗日战争时期、解放战争时期，中国共产党肯定了调解的作用，在抗日根据地、革命根据地建立了“马锡武调解方式”，出台了晋察冀边区调解制度等人民调解法规，为革命的统一战线作出了重要贡献。1949年中华人民共和国成立后，特别是改革开放后，我国将人民调解纳入了民事诉讼法范畴并颁布了国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》等行政法规、行政规章，加强了人民调解委员会的制度建设，将人民调解组织建设纳入了法制化的轨道。新时期，中共中央办公厅、国务院办公厅又转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，提出了进一步拓宽人民调解工作领域，巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织的设想。2002年，我国还出台了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干规定》等司法解释，将人民调解工作与民事诉讼有效接轨，进一步提高了人民调解组织调解的权威性、合法性和有效性。特别是，党的十六届六中全会首次将人民调解写入了全会文献《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将全体人民的意志升华为全党的意志，极大地促进了人民调解工作的发展。

从一定角度来说，组织效率与组织的权威性成正相关。人民调解不仅是解决人民内部矛盾、维护社会稳定的“第一道防线”，也是构建社会主义和谐社会的“第一生力军”。提高人民调解效率的关键在于提高人民调解组织和人民调解员权威性。随着社会主义市场经济的发展和改革开放的不断推进，当今社会对人民调解的要求也不再是传统的“和事老”似的，主要利用个人在群众中的权威性的调解活动了，这是一种低效率的调解活动，而是以法律法规、公序良俗为依托，充分发挥人民调解组织的效能和效率，充分发挥组织的权威性的调解活动。目前，我国人民调解组织在结构安排上存在以下主要弊端：

（1）组织结构性质单一。根据我国现行法律制度的相关规定，人民调解组织的性质是群众性自治组织，群众对其信赖程度较低，调解的社会权威性不高，因而组织的整体效能和效率难以充分发挥。在茌平县温陈乡社会矛盾调解中心驻温陈出所工作室的警民联调工作实践中，我们发现因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁财物等治安案件占全部纠纷调解的70%以上，这些都是已经较为激化的矛盾纠纷，其调处稍有不慎、不及时，极其容易转化为群体性械斗或刑事案件，单靠公安机关难以从根本上解决，而人民调解组织的群众性组织的法律性质也抑制了它

配合公安机关解决矛盾冲突的效能和效率，因而新时期迫切要求人民组织的法律性质走向多层次化、多样化的道路。从目前的发展趋势来看，群众对人民调解组织认识不高，无论大纠纷还是小纠纷，治安案件还是一般民事、经济纠纷，往往选择110报警后调解解决。根据笔者的了解，一些村庄一年仅各类民事纠纷就达十几宗，重大疑难纠纷不能调解，而我们温陈派出所民调室在警民联调工作中一天就要调解纯粹民间纠纷、行政案件的民事部分纠纷达到10几宗之多，不少纠纷的调处难度较大，如2009年，在乡司法所的指导下，我室成功调处了重大意外事故死亡纠纷3宗、重大群体性劳资纠纷10宗、重大经济纠纷近10宗，没有民转刑事案件的发生。目前，我室的人员管理由县司法局负责，业务指导由乡司法所负责，日常工作管理有派出所负责。我们依靠公安机关、司法行政机关等两大行政机关的有利地位和权威性，在调解中基本解决了法院诉讼程序普遍存在的“诉累”和“执行难”两大难题。据统计，2009年我室受理的148件纠纷案件，基本上能在一个月之内调解结案，能签订人民调解协议书的案件达95%以上，人民调解协议书履行率达90%，在全乡提升了人民调解组织的效率，体现了人民调解工作的便利性、快捷性、及时性性质，实现了“即时受理、即时调解、即时化解、即时履行”的民调室总体工作目标，为促进全乡社会治安管理形势、维护社会稳定发挥了积极的作用。

（2）调解范围受到较大的局限性。根据我国现行法律制度的相关规定，人民调解组织调解的是民间纠纷，组织效率较低，也不能适应新形势下警民联调等人民调解工作新领域发展的迫切需要。随着社会的发展，新理念、新观点不断呈现，我国采纳了社区矫正的基层司法新思路，联合国也提出了恢复性司法活动的新设想，人们对刑事犯罪的法制理念也从传统的惩罚性思想转变为重新恢复社区安宁的新思想，从传统的以“打击”为主走向以教育引导、“恢复”为主的新趋势，要求通过调解的手段以达到救济受害人、教育犯罪人的目的，化被动为主动，从而稳定社会，实现构建社会主义和谐社会的战略目标。这样，对人民调解组织的工作也提出了新的要求，要求人民调解的理念从传统的“民间纠纷”拓宽到“社会矛盾纠纷”，要求人民调解组织的结构安排也不断适应新的社会需求的发展。然而，我国现行法对人民调解组织的调解范围受到较大的局限性，不利于人民调解工作的远景发展，难以实现“最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的奋斗目标。

（3）人民调解员的工作呈分散化、单兵化作战的局面，难以发挥组织效能和效率。目前，我国战斗在调解第一线的人民调解员基本分散在各乡村、社区，只能调处一般的生产经营性、邻里、宅基地等纠纷，降低了人民调解组织的效率，而社会影响较大的群体性纠纷、群体性上访事件、突发性事件仍然需要由司法所利用其行政部门的有利地位和权威性来调处解决。笔者从茌平县大多数司法所了解到，他们平均每天都要受理矛盾纠纷3宗以上，对于这些纠纷，基层人民调解员都难以完成调解任务，而基层司法所目前编制大多数仅为1人，还兼职包村、办理其他配合乡镇中心工作重要工作任务，如普法宣传、指导人民调解工作、刑释解教人员安置帮教、社区矫正、法律服务等，因而从一定程度上牵掣了基层司法所的工作力量。

（4）不利于建立多层次化的人民调解工作机制。随着我国改革开放进一步深入，社会矛盾日益呈现复杂化、多层次化、多样化的趋势，要求人民调解组织也根据纠纷的多层次而采取多样化的性质，而我国现行的人民调解组织结构安排由于其属于群众性组织性质，结构单一，效率低下，因而难以适应解决群体性、专业性、应急性、疑难重大的矛盾纠纷以及群体性上访事件的迫切需要。

三、完善人民调解组织结构安排的思路和对策建议

现阶段，我国仍然处于并将长期处于社会主义初期阶段，特别是随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，人民内部矛盾呈现出诉求复杂化、表现激烈化、相互关联化、化解难度大等新特征，它涉及群众根本利益，影响社会和谐稳定。人民调解制度是中国特色社会主义法律制度的重要组成部分，在构建社会主义和谐社会中有着不可替代的作用。积极预防和有效化解社会矛盾，是新形势下人民调解工作面临的繁重任务。笔者认为，完善我国人民调解制度，首先要完善人民调解组织的结构安排问题。

（一）建立多层次化、多样化的人民调解组织结构体系

我国目前亟待开展人民调解组织结构优化调整，转变单一组织结构性质的状况，提升人民调解组织的权威性，提升人民调解组织的效率，促进社会矛盾的及时、有效解决。笔者认为，我们应该进一步解放思想，根据矛盾纠纷的复杂化、关联化程度，建立多层次化、多样化的人民调解组织结构。总体思路和设想是，采取事业单位与群众性调解组织并存、一般调解与专业化调解相结合、鼓励专家学者和律师参与人民调解工作的原则设立人民调解组织：（1）保持现行的人民调解委员会设立机制或框架结构不变，其仍然属于群众性自治组织，主要调处案情简单、涉及人数较少、涉及金额较小的民事纠纷；（2）发动社会力量“办调解”，发挥专家学者、离退休老法官、老检察官和律师等法律工作者的主观能动性，鼓励其建立合伙制人民调解服务所（社）开展人民调解工作，鼓励社会学工作者、心理咨询师发挥专长参与人民调解工作，在条件具备的适当时期，可以引导合伙制人民调解服务所（社）走向法律服务、商业调解的道路；（3）拓宽人民调解组织建设领域，将人民调解工作的触角拓伸到消费维权、交通运输、劳动保障、物业管理、房地产等专业性较强的工作领域；（4）在市辖区、不辖区的市、县司法局统一建立社会矛盾调解指导中心，集中优势兵力，发挥技术特长，主要调处跨行业、跨区域、案情复杂程度较高、涉及人数较多、涉及金额较大的社会矛盾纠纷；（5）司法局社会矛盾调解指导中心应属于司法行政机关的直属事业单位，下设重大社会矛盾纠纷应急分队和人民调解工作站（室），配备专用办公等设施；（6）重大社会矛盾纠纷应急分队主要调处大案要案，调处社会影响较大的群体性纠纷、群体性上访事件和突发性事件等重大社会矛盾纠纷，充分发挥基层司法所作用，使其从日益繁重的具体纠纷调处工作中解放出来，缓解工作任务较重与工作人员较少的矛盾，以便将工作重心转向对人民调解组织工作的日常指导，努力行使好普法宣传、社区矫正、刑释解教人员安置帮教、法律服务等基层司法行政职能；（7）人民调解工作站（室）是司法局社会矛盾调解指导

中心设立在派出所、消费者协会（委员会）、交警队、工商所、房屋租赁管理所的派出工作机构，主要调处专业性较强的社会矛盾纠纷，释放政府专业职能工作部门的工作力量，使其工作重心转向行政执法工作，提高依法行政的能力和效率。这样，我国就可以逐步形成“社会矛盾调解中心—人民调解委员会—合伙制人民调解服务所（社）”的三级人民调解组织结构模式，形成多层次化、多样化的人民调解组织结构发展方向。

笔者之所以提出建立社会矛盾调解指导中心的设想，并强调其属于事业单位性质，主要目的在于转变现行人民调解组织结构安排中存在的组织效率较低、权威性较低的状况，不断提升人民调解组织的社会权威性和组织效率，及时、有效、高效地解决新时期社会矛盾纠纷日益诉求复杂化、表现激烈化、相互关联化、化解难度大的不良趋势。

（二）、加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化调整、整合

我国虽然制定了《民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干规定》等相关法律、行政法规、行政规章、司法解释，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要，在一定程度上阻碍了人民调解工作快速发展。

（1）拓展纠纷的外延。将人民调解组织调解的纠纷范围从传统的“民间纠纷”拓宽到“社会矛盾纠纷”。

（2）优化人民调解组织结构。建立“社会矛盾调解中心—人民调解委员会—合伙制人民调解服务所（社）”的三级人民调解组织结构模式，以逐步形成多层次化、多样化的人民调解组织结构安排发展方向。

（3）建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度。对人民调解组织的财政支持应当按照“地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充”的原则，以保障人民调解工作的顺利开展。

（4）建立全国统一的人民调解员资格考试制度和后续教育制度。司法部统一命题考试、统一颁发人民调解员资格证书。为减轻法律工作者的考试负担，人民调解员资格考试应当与国家法律服务工作人员的资格考试相互通用，人民调解员可以参加法律服务所的工作。

（5）建立审前裁前人民调解制度。对于人民法院已经受理的民事案件或者仲裁委员会已经受理的案件，当事人双方在审理前或者仲裁前愿意按照人民调解解决的，人民法院或者仲裁委员会可以委托相应的社会矛盾调解中心调解处理。其人民调解协议书与人民法院或者仲裁委员会调解书具有同等的法律效力。

（6）建立先期人民调解制度。人民法院对于应当按照简易诉讼程序审理的案件，应当告知当事人先到相应的社会矛盾调解中心调解处理。其人民调解协议书与人民法院调解书应当具有同等的法律效力。

（7）建立适用简易民事诉讼程序原则。对于当事人持人民调解协议书就原纠纷向人民法院起诉的，人民法院应当按照简易诉讼程序审理，以减少诉讼时间和诉讼成本。此种情况，人民法院应当不再启动法庭内调解程序。

（8）建立人民调解协议书的执行程序。一是针对有金钱履行义务的人民调解协议书，建立支付令制度。二是针对公证机构赋予了强制执行效力的人民调解协议书，可以向人民法院申请强制执行。

（三）、加强人民调解教育工作，提高人民调解工作人员的素质。

（1）加强人民调解专业建设。目前，由于我国的高等教育体系中尚没有建立起人民调解专业，因而人民调解员的知识面十分的零碎，导致调解的效率低下，在一定程度上阻碍了人民调解向专业化、职业化方向发展。笔者建议，我国可以在政法类大学和重点大学的法学院率先开展人民调解的专业教育，培养一批系统掌握人民调解知识的研究生、本科生、大专生，使人民调解工作能够实现新陈代谢，理论联系实际，增强人民调解员队伍的整体素质和水平，促进人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设。

（2）加强人民调解教师队伍的建设。教育行政机关应当逐步将人民调解纳入普通高等学校和成人教育体系教学课程，成为教育系统基本课程的组成部分，编写相关教育大纲和成人教育大纲，建立专门的人民调解教育师资队伍，开展人民调解工作的理论研究，组织力量编写、出版与人民调解教育相关的教材和刊物。同时，我们还与社区法制学校相结合，建立人民调解教育基地，邀请优秀调解员讲授人民调解实践经验和课程，总结和推广成功优秀人民调解员的经验做法，发挥广大教师和学生的辐射带动作用，学用并举，促进人民调解事业蓬勃发展。

（3）在社会工作专业增加人民调解的学习科目。调解也是社会工作者的一项基本技能。社会工作专业学生的毕业后一般会从事社工、社区管理等工作，工作中必然会触及到社会矛盾，因而对社会工作专业的学生教授一点调解知识，对其将来的工作成长有一定的帮助和促进作用。

科学发展观要求构建以人为本、全面协调的社会主义和谐社会。人民调解组织是促进和谐社会建设的主要力量之一。我们应当加强社会主义法治理念教育和人民调解立法建设，加强人民调解组织建设，加强人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设，不断促进人民调解事业上新台阶，为中国社会主义现代化建设营造平安、稳定、祥和的社会和谐氛围。

注释：

[1] 本文所称的“调解组织”，是指除司法调解、行政调解之外的调解组织，它包含了人民调解组织。

[2] 此处的“调解机制”，是指除司法调解机制、行政调解机制之外的其他调解

机制。

[3] 参见《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，2002年9月24日中共中央办公厅、国务院办公厅转发。

[4] 参见第二届中华全国人民调解员协会副秘书长李冰：《第二届中华全国人民调解员协会工作报告》（2007年11月28日），《人民调解》杂志2008年第1期（总第193期）第15页。

[5] 《中国消费者权益保护法修改建议稿（摘录）》在香港被评选为“世界优秀学术论文（成果）国际金奖”，并被香港世界文献出版社收入《世界优秀学术论文（成果）文献》一书。

参考文献：

[1] 《郝赤勇在中华全国人民调解员协会第三届会员代表大会上的讲话》（2007年11月28日），《人民调解》杂志2008年第1期（总第193期）

[2] 《〈关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定〉〈人民调解工作若干规定〉辅导读本》，人民调解与民事诉讼培训教材，广东省高级人民法院、广东省司法厅审定。

[3 ]《人民调解学》梁德超主编，1997年7月山东人民出版社出版，第14-15页。

[4] 《全国司法所建设工作会议文件汇编》，2006年12月法律出版社出版，第

21页，