平安城市 总包与分包对比分析报告及案例说明

工程总包与工程分包模式

对比分析报告

2012年2月

目录

摘要 (3)

一、近年沿海省份平安城市项目建设情况 (3)

二、沿海部分省市平安城市工程案例 (4)

三、工程总承包和工程分包定义 (5)

四、工程总承包（EPC）国内外发展史和现状 (6)

五、工程总承包和工程分包对比 (10)

摘要：

本报告从项目的法律风险、管理成本、技术风险、成本控制、工程进度、政府方针、国家法规九个方面，简要分析平安城市项目工程总包和工程分包的差异之处。本报告虽立足于实际操作层面，但不涉及具体数据，主要从项目管控视角进行分析，但选择的关键还在于项目成本管理和项目风险管理。

平安城市项目采用工程总包模式或者工程分包模式，虽两者在诸多方面存在差异，但只要选择适合项目执行，无论何种形式，都能够起到对现有资源优化配置的作用，完成项目的建设任务。本报告主要从成本管理和风险管理等层面入手，简单分析两种形式之优劣，为项目提供参考。

一、近年沿海省份平安城市项目建设情况

自2004年平安城市在“科技强警”一系列政策推动响应下，第一批平安城市的试点建设应运而生。北京、济南、杭州、苏州四个城市成为最早的试点城市。为了全面推进科技强警战略的实施，公安部、科技部在北京、上海、廊坊、大连、南京、苏州、南通、杭州、宁波、温州、台州、芜湖、福州、青岛、淄博、威海、郑州、广州、深圳、佛山、成都等21个城市启动了第一批科技强警示范城市创建工作。为了以点带面，公安部也进一步提出了建设"3111试点工程"，选择22个省，在省、市、县三级开展报警与监控系统建设试点工程。

平安城市经过几年的建设，全国城市报警与监控系统建设初具规模。起步早的省市如浙江、江苏和广东等都取得了显著成效，东部沿海城市基本都已完成二、三期项目建设，有些甚至完成了四期项目建设(如浙江义乌)。

据统计，广东省从2005年8月开始大规模开展社会治安视频监控系统建设。按照省委、省政府的指示和部署，在2010年底前，全省要完成100万个摄像头的建设任务。广东省已如期圆满完成了这一建设目标。

二、沿海部分省市平安城市工程案例

1）广东省广州市2007年广州市政府筹集8.1亿分3期建设6000个治安视频监控系统。截止2011年5月已经建成27万个视频监控点，广州市社会治安视频监控系统为保亚运安全发挥了重要作用。由电信设计院进行方案设计；,广州电信总承包建设和维护，政府部门采用租用方式使用。

2）广东省东莞市2007年东莞市市政府筹集2.9亿资金，新建视频监控中心26个，视频监控点2263个，各镇监控中心、前端设备和接入线路由东莞电信投资总承包建设和维护，政府部门采用租用方式使用；系统其他部分，如中心机房、机房装修、消防、空调及通风系统等，政府部门一次性投资，由东莞电信代建。

3）广东省阳江市2008年-2009年启动2期平安城市建设政府投资4300万建设600个治安监控点。由阳江移动总承包建设和维护，政府部门采用租用方式使用。2011年3期建800个治安监控点计划投资5800万，由阳江移动总承包建设。

4）广东省云浮市2008年-2009年启动2期平安城市建设政府投资1亿建设10000个治安监控点,由政府出资, 广州金鹏集团总承包建设和维护，政府部门采用租用方式使用。

5）广东省珠海市2010年珠海市政府计划投入3.6亿在市内主要道路和场所建立3000个视频监控系统。由电信设计院进行方案设计，珠海电信总承包建设和维护，政府部门采用租用方式使用。

6）福建省福州市从2006年开始累计投入资金共约2.45亿元，建成市级监控中心1个、区级监控中心6个、派出所监控室34个、社区监控室96个，政府投资建成的监控点达7000多个。福州电信总承包建设和维护，政府部门采用租用方式使用。

三、工程总承包和工程分包定义

工程总承包（EPC）

建设工程的总承包，一般又被称为“交钥匙承包”，是指建设工程任务的总承包，即发包人将建设工程的勘察、设计、施工等工程建设的全部任务一并发包给一个具备相应的总承包资质条件的承包人，由该承包人对工程建设的全过程向发包人负责，直至工程竣工，向发包人交付经验收合格符合发包人要求的建设工程的发承包方式。

工程分包

发包方在招标阶段划分合同包时，考虑到某部分施工的工作内容有较强的专业技术要求，一般承包单位不具备相应的能力，但如果以一个单独的合同对待又限于现场的施工条件或合同管理的复杂性，工程师无法合理地进行协调管理，为避免各独立合同之间的干扰，则只能将这部分工作发包给指定分包商实施的合同。发包方与多个子项目承包方签署合同，对各承包方单独实施管理和竣工验收。

四、工程总承包（EPC）国内发展史和现状

经过多年的不断发展，我国工程总承包行业突飞猛进，目前已经发展到国际通行项目管理阶段。

1、建国初期，建设单位自己组织设计、施工人员，自己采购设备、材料，组织项目建设，具有建设单位投入精力大、项目管理专业化程度低、项目管理水平低的特点。

2、1953—1965，甲乙丙三方体制，甲方（建设单位）、乙方（设计单位）、丙方（施工单位）由各自主管部门管理，甲方负责项目管理。具有建设单位投入精力大、协调难度大、项目管理水平低的特点。

3、1965—1984，工程指挥部方式，建设指挥部负责建设期间的设计、采购、施工等管理，项目建成后由生产管理机构运营。具有建设单位投入精力小、协调难度较大、项目管理水平较高的特点。。1984年至今，国际通行项目管理，逐步学习国际工程项目总承包管理体制。相关法规仍在逐步完善中。具有建设单位投入精力小、协调难度小、项目管理水平高的特点。

从中美工程总承包行业的发展对比来看，目前我国工程总承包业务所占市场比例依然比较低，市场发展潜力巨大。

我国工程总承包市场已经开始形成，涉及行业由化工、石化拓展到其他多个行业，工程总承包收入和规模不断上升，呈现出以下特点：

4、行业领域不断拓展：工程总承包从化工、石化行业逐步推广到冶金、电力、纺织、铁道、机械、电子、石油天然气、建材、市政、兵器、轻工、地铁等行业。房屋建筑工程项目的工程总承包也在不断增加，取得了明显的进展。合同额不断地增加：根据中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会的调查，2003年、 2004年、2005年，参加排序的前100名勘察设计企业完成工程总承包合同额分别比上年增加 25.2%、44.5%、41.5%。

5、大型企业实力增强：EPC总承包在部分大型建筑业企业所占的比例也越来越大。如2005年中国冶金科工集团公司的EPC工程总承包业务占80%.2005年中国化学工程集团公司EPC总承包的神华煤制油项目，首批合同金额达到46亿元。

6、境外工程总承包业务规模发展迅速：根据中国勘察设计协会的调

查， 2003-2005年排序前100名勘察设计企业中，分别有20家、27家、38家企业承担了境外工程总承包，完成境外工程总承包合同额分别为35.3亿元、47.4亿元、99.5亿元，分别比上年增加13.9 %、34%、110%。目前，我国对外承包工程项目日趋大型化，部分大型对外企业积极进入高端市场，不但在国外承担了不少EPC总承包项目，而且总承包合同额大幅度增长。在水电、火电、石化、公路、有色金属等行业建成了一批具有可观盈利前景的工程总承包项目。

随着工程总承包业务的开展，施工、设计企业的实力不断增强、生产组织方式发生变化，带动了整个行业产业结构的调整，未来，我国未来工程产业结构的调整方向将形成大、中、小型企业金字塔分布的格局。适应工程总承包业务的开展，我国的大型施工设计企业开始由单一施工、设计单位开始技术前后向一体化，设计、采购、施工、试运行、维修、养护一体化趋势明显。为提高企业工程总承包能力，促进企业做强做大，近年来，在政府的引导下，一部分企业在优势互补的原则下展开了兼并重组活动，跨行业的整合也开始出露头角。未来，工程行业的主体将由以下企业所组成，其中大型工程总承包和项目承包管理企业是工程总承包的主力军。

机遇与挑战并存。国务院《关于投资体制改革的决定》推动了社会固定资产投资呈多元化发展，国际知名企业凭借技术、管理、融资能力进入我国市场，中国企业面临外资竞争。随着高新技术的应用和工程项目的大型化、复杂化程度的增高，业主自身管理能力难以适应项目要求，对工程总承包等高端市场的需求会逐步增大。为了改变目前高消耗、低效益的经济增长方式，我国开始在建设工程领域推广工程总承包建设方式。按照我国加入WTO时的承诺，建筑工程承包领域的过渡期已结束，我国的建筑工程市场将按承诺对外开放，我国企业面临与国际跨国公司在国际、国内两个市场上同台竞争的严峻挑战。规划、设计和工程总承包是建筑工程的高端市场，这是未来我国工程总承包企业与国外企业竞争的关键领域。

政府鼓励和支持。我国政府继续从政策、法规、融资体系、行业协会等方面，继续对工程总承包企业进行支持。打破部门、行业、地区、所有制的界限，鼓励具有较强竞争力和综合实力的大型建筑业企业实行优势互补，联合、兼并科研、设计、施工等企业。构建完善建筑市场供应链体系，推

进“龙头”企业外部的专业化分工，培育区域专业承包企业集群。在修改《建筑法》时，增加有关工程总承包实施条款，规范对工程总承包市场管理；积极培育工程总承包招投标市场。在资质管理上，将在现有资质序列中考虑增加有利于促进工程总承包发展的序列，对有总承包实力的大型企业，资质上逐步给予放开。有条件的行业协会、高等院校、大型企业等机构要加强对工程总承包和项目管理的理论研究，提高项目管理水平。推动金融部门完善金融服务的产品和程序，建立适合国际市场的融资渠道和国际工程承包市场所通行项目融资方式。

行业整合和一体化。跨行业的兼并整合：部分企业在优势互补的原则下展开了兼并重组活动，如中国铁道建筑总公司兼并中国土木工程集团公司，中国石化兰州设计院与中国石化第三建设公司重组为中国石化宁波工程公司等等。技术前后向一体化：如中国建筑工程、中国铁路工程、中国铁道建筑、中国石化工程建设积极探索经营方式，拓展建筑业产业链上游的设计、咨询和项目开发和投融资业务，下游的维修、养护和委托管理。

7、工程总承包模式适用条件

业主在启动一个工程建设项目时，首先应确定采用何种运作模式来完成该项目，比如可以采用传统的承包模式或者工程总承包模式。工程总承包模式一般适用于具有下列条件的项目：

?设计、采购、施工、试运行交叉和关系密切的项目；

?采购工作量大、周期长的项目；

?业主缺乏项目管理经验，项目管理能力不足的项目。

8、工程总承包模式分类

在实践中，从各种角度又可以对总承包模式进行分类。按设计范围不同， EPC 总承包模式有以下几种基本变形：

?包括全部设计的EPC承包模式；

?包括部分设计的EPC承包模式；

?设计接力式EPC承包模式；

工程总承包的其他模式。

(1)包括全部设计的EPC承包模式

在这种模式下，业主只是提出对未来工程的功能性要求，前期工作的深度不大，只是达到预可研或可研的深度。EPC总承包商要完成全部的设计、采购、施工和试运行等各项工作。

(2)包括部分设计的EPC承包模式

在这种模式下，业主不但提出对未来工程的功能性具体要求，而且做出一定深度的设计，甚至达到初步设计深度。EPC总承包商要完成剩余的工作，如施工详图／详细设计(Detail Design)、采购、施工和试运行等工作。

(3)设计接力式EPC承包模式

有时候，业主要求EPC总承包商继续雇用为业主实施前期设计工作的设计单位完成剩余的设计，实现设计的“接力”。这样做的好处是：

?保持了项目设计工作的连贯性，易于加快设计速度。

?如果设计出了问题，责任明确，不会出现扯皮现象。

(4)工程总承包的其他模式

工程总承包除了EPC模式外，还有：

?设计一采购承包(EP)；

?设计一采购一施工管理(EPCm)；

?设计一采购一施工监理(EPCs)；

?设计一采购一施工咨询(EPCa)

五、工程总承包和工程分包对比

从法律风险、管理成本、技术风险、成本控制、工程进度、政府方针、国家政策七个方面论述

工程总承包（EPC）优势：

EPC总承包的起源是为了管好政府投资工程，提高投资效率和效益，保证工程建设质量，规范建设市场，防止腐败，能有效解决困扰政府投资体制改革问题。

工程总承包公司与专业工程公司相比较最优势的资源是是品牌、资质、资本、优秀的项目管理团队、多年积累的项目运作经验，以及快速整合优质资源的能力。

一、法律风险低

有利于优化资源配置。主要体现在三个层面：业主方摆脱了工程建设过程中的杂乱事务，避免了人员与资金的浪费；主包方减少了变更、争议、纠纷和索赔的耗费，使资金、技术、管理各个环节衔接更加紧密；分包方的社会分工专业化程度由此得以提高。各分包单位产生的法律纠纷由工程总承包方承担。降低建设单位在招投标、施工安全、施工质量等方面需要承担的管理责任。

工程设计工作始终是EPC项目的关键，业主将设计方面风险转移了承包商。由于EPC合同一般为固定价合同，除设计变更、不可抗力外，承包商承担工程投资失控的法律风险。

二、工程管理效率高

有利于推动管理现代化。工程总承包模式作为协调中枢必须建立起计算机系统，使各项工作实现了电子化、信息化、自动化和规范化，提高了管理水平和效率。由于各建设环节均置于总承包商的指挥下，因此各环节的综合协调余地大大增强，这对于确保质量和进度是十分有利的。

三、技术风险等级低

由于总承包商具有行业领头地位这样有利于提高全面履约能力，并确保质量和工期。实践证明，工程总承包最便于充分发挥大承包商所具有的较强技术力量、管理能力和丰富经验的优势。不需要业主具备工程项目实施阶段的管理能力和经验即可启动工程建设项目。

四、合同关系简单，组织协调工作量小。业主只对总承包商签订总承包合同，总

承包人商与具有相应资质的分包商签订分包合同并在进度、质量、费用控制三个方面。EPC合同模式总承包商承担了经济风险和不能按期完成项目建设的风险。

五、有利成本控制

有利于控制工程造价，提升招标层次。在强化设计责任的前提下，通过概念设计与价格的双重竞标，把“投资无底洞”消灭在工程发包之中。并且，由于实行整体性发包，招标成本可以大幅度降低。

总承包模式限额设计能够强化设计审查，减少设计变更。细化施工管理，制定详细计划，控制施工阶段费用支出。

六、有利进度控制，缩短建设周期。由于已将设计、采购两项消耗时间较多的工作纳入到工程实施合同内，业主可以要求EPC 总承包商通过其内部的管理和协调机制，实现项目建设周期较大幅度的缩短。设计与施工高效衔接，业主能够从包干造价、总包对工程包括设计与施工的整体责任以及潜在的节约费用和时间等方面获得益处。

七、有利于质量控制。在质量方面，既有分包单位的自控，又有总包单位的监督，还有工程监理单位的检查认可，对质量控制有利。

八、符合国家发展规划方针

有利于政府部门打破行业垄断，并集中力量解决建筑市场最突出的问题，也有利于实行风险保障制度，因为惟有综合实力强的大公司方易获得保证担保。

工程总承包（EPC）劣势：

一、总承包企业素质参差不齐，特别是小部分企业融资能力、经营机制、高端人才缺乏。

二、部分业主习惯于传统工程分包观念，对承包商的能力和资信缺乏信心，信任程度不够。

三、EPC 总承包商的选择比较困难。因设计尚未进行，仅能凭“工程方案描述”进行招标或议标，具备相应能力和业绩的承包商比较少，选择范围窄而需要考虑的因素较多，难以抉择。

四、难以确定合适的总承包价格。因为在此阶段并无可作为价格比较基础的、一致的设计方案，业主只能在技术方案的优劣和报价的高低之间作大致的平衡，无法作出准确的判断。

五、不易掌握最终交付产品的满意程度。由于业主是在尚无详细设计的情况下将项目实施的绝大部分控制权交给了EPC总承包商，业主失去了对项目实施阶段一些细节的控制权。虽然业主可以通过预先设置的设计、采购确认程序对主要的、关键的部位加以控制，但不可能（也不必要）实现对所有环节的控制。最终产品的满意度将取决于EPC 总包商对业主意图的理解；承包商的设计水平、工程经验和管理力度；承包商的诚信态度；承包费用的宽裕程度；工期的松紧等诸多因素

工程分包优势：

专业分包单位的核心能力是拥有一支对某一分项工程施工非常有经验的一线员工队伍，对此分项工程的所有细节(包括进度、质量、安全、成本、现场文明施工)有精准的把控和强有力的执行力，有适合此分项工程管控的管理模式以及优良的装备。

一、有利于业主选择承建单位。

二、有利于质量控制。

三、有利于缩短工期。

工程分包劣势：

一、投资控制难度大

二、管理成本大，建设方要投入较多的人力负责工程监管。通常按技术专业

配置资源，重大技术关键点还需要聘请专家组论证。

三、法律风险较总承包大，面对多个分项承包商。内部关联可引起其他承包

商法律纠纷。

四、合同数量多，组织协调工作量大;会造成合同管理困难。

五、各专业协同工作难度较大，由于设计施工分离导致的投资增加和工期延

长等弊病。

工程总承包模式与工程分包模式对比表

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