美国矿产资源政策与管理

地质勘查导报/2007年/2月/8日/第004版

环球采风

美国矿产资源政策与管理

何金祥李茂

1月25日至31日，孙文盛部长率领中国国土资源部代表团访美。31日，双方共同签署了我国国土资源部与美国内政部《关于促进自然资源领域合作的备忘录》。《备忘录》明确了中美双方将在自然资源领域进一步加强合作交流。知己知彼方能合作顺利——

矿业管理体系

矿产资源分为联邦政府管理的矿产资源和州政府管理的矿产资源两类

内政部管理包括化石能源在内的矿产资源；能源部管理石油、煤炭和天然气等化石能源的生产统计和技术开发；劳工部管理矿山安全和劳动力健康

矿业管理体系

美国联邦政府现行的矿产资源和矿业、能源管理体系是：将矿产资源包括化石能源矿产资源置于内政部管理之下，将化石能源石油、煤炭和天然气的生产统计和技术开发置于能源部的管理之下，将矿山安全和劳动力健康置于劳工部管理之下。

从整个国家的管理体系上看，美国的矿产资源分为联邦政府管理的矿产资源和州政府管理的矿产资源。联邦政府所有土地和印第安土地上的矿产资源由联邦政府管理、州政府所有土地上的矿产资源由州政府管理。在交叉的地域管辖范围内，其矿产资源由联邦政府和州政府共同管理。

主要管理机构

美国与矿产资源和矿业、能源(管理)有关的机构主要有内政部、能源部、农业部森林局、劳工部矿山安全和健康管理署、联邦核能管理委员会、环境保护局等，这些机构或直接或间接与矿产资源和矿业、能源管理有关。

内政部职能涉及到联邦所有的陆上和海上包括煤碳、石油和天然气能源在内的所有矿产资源的许可证发放、矿地招投标、矿地环境保护检查、矿产权利金的收取等，是严格意义上的美国矿产资源的管理部门。

在能源部职能中，涉及化石能源的生产和管理问题，也包括石油战略储备和部分铀租约项目的管理问题，以及相关化石能源数据的统计、分析等。

农业部森林局主要涉及森林局所管联邦(森林和草原)土地下矿产资源开发许可证的发放问题。劳工部矿山安全和健康管理署则主要涉及煤炭矿山和金属、非金属矿山的安全管理。

联邦核能管理委员会管理铀从矿石中分离出或进入选厂进行提纯后的一切活动。

环境保护局主要负责与矿产资源矿产、开发和生产活动所产生的水污染、大气污染和环境问题。

美国的一些顾问委员会和协会对政府的矿产资源和矿业、能源管理政策或决策起相当重要作用。

矿业管理政策

国家能源政策(报告)。该政策于2001年5月年出台，是美国21世纪一项基本的国家政策。2005年8月8日，布什总统签署《能源政策法》，促进新能源和可再生能源发展，促进能源利用效率提高，倡导和鼓励使用节能型产品和设施等。2006年2月20日，布什总统提出高级能源计划，表示将为清洁能源技术研究、零排放煤电厂、太阳能和风能技术研究、氢燃料电池以及对生产乙醇的技术提供更多的资金帮助。

石油进口多元化和储备政策。美国是石油消费大国，同时也是石油进口大国。保持石油来源

(进口)的稳定，降低石油进口的风险，一直是美国能源政策和能源战略中的基本组成部分。

石油储备是美国保障能源安全的一项基本国策，也是美国一项基本战略措施。美国的石油储备分3种：美国国家战略石油储备、东北家庭供热石油储备、海军石油储备。

国家清洁煤计划(政策)。美国有丰富的煤炭，美国电力的一半以上是由煤炭提供的。煤炭也是美国经济发展的基本能源。2002年国家“清洁煤炭计划”正式提出，其要点是：资助研究新的、清洁的煤炭(利用)技术，包括从煤炭直接产生氢等，以根本减少因利用煤炭而产生的环境污染和影响，包括气候变化的影响等。

环境与生态保护政策。这是美国矿业、能源和矿产资源管理的基本政策，也同样是美国的基本国策。决策考虑环境因素，已成为美国联邦机构行政的定规。美国制定了大量保护环境的法律。通过这些法律的制定和实施，美国的环境保护政策日益制度化、规范化、科学化。

矿业投资全球化战略。美国奉行全球投资战略和政策。以试图实行其国家利益最大化和主宰全球经济发展的目的，在能源和矿产资源领域也不例外。

在固体矿产领域，以金矿勘查为例，自20世纪90年代中期以来，美国每年在其国内的勘查活动仅占其勘查投资总活动的20%～30%，而超过70%勘查活动则发生在海外，在拉美、东南亚、中亚、非洲、澳大利亚和中国等均可见美国矿业公司的影子。在石油天然气领域，则更成为美国全球投资和争夺的重点。

美国的矿业全球投资战略，既是其经济发展与全球竞争的客观需要，也是其保障能源安全和矿产原材料供给安全的需要，同时，也隐含着更深层次的战略考虑。

可持续发展战略。实现可持续发展，既是近30年来美国政府的基本国策，也是美国资源管理部门、环境管理部门和产业经济部门的基本工作方针。

美国的可持续发展战略核心包括以下三个要点：经济繁荣、保护环境和社会均等。归纳起来，即反映在资源和环境两个重点要素上。在资源上，包括矿产资源，大力利用国外资源，保护本国资源，有效和可持续地发展经济；在保护环境上，严格相关标准，大力倡导和发展新技术和创新技术，唤起全民、全社会保护环境的意识和自觉性。

促进科技创新和发展战略。这既是美国的一项基本国策，也是美国矿产资源和矿业管理的一项基本政策。体现在：在各部的战略规划中都把科学放在最基础的地位；在经费安排中，始终保持较高的研发投入；在实际管理中，成立了各种专门委员会，深入研究各种复杂的科学和技术问题。

(作者单位：国土资源部信息中心)

主要法律法规

美国的资源勘查和开发，严格按照相关法律法规进行

目前美国的有关矿产资源和矿业、能源管理法律涉及美国矿产资源和矿业、能源管理中从矿业土地准入、矿产资源勘查、开发、矿业权的招投标程序、矿产品生产、运输、销售、贸易、矿业税收、矿业收益利益分配、管理者和开发者、矿业权持有者的权利、义务、责任到环境保护、矿山安全、防范措施、应急程序、劳动力健康、矿山复垦、社区安全、文化古迹保护、战略矿产储备等的各个方面。可以认为，它们构成了美国目前关于矿产资源和矿业、(化石)能源业管理的以强调有效管理、安全生产和资源、环境和生态保护为主导的完整法律法规体系。

其中，1872年通过的《通用采矿法》是美国矿业和矿产资源管理中的一部经典性法律，至今对美国(联邦土地上)的矿产资源管理仍有重要影响；1920年颁布的《矿产租约法》，确立了美国矿产资源和矿业管理的租约制度；1987年颁布的《联邦陆上石油天然气租借改革法》是美国关于规范陆上石油和天然气勘查、开发活动的一部重要法律；1977年颁布的《露天矿山复垦与执行法》，是一部确立美国煤炭矿山土地复垦制度的重要法律；1977年颁布的《联邦矿山安全和健康法》是一部综合性的涉及所有煤和非煤采矿工业的矿山安全和健康的法律；2005年8月8日，布什总统签署的《能源政策法》是美国应对21世纪能源问题的一部重要法律，也是一部指导美国未来能

源生产、发展和走向的纲领性法律。该法的根本立法宗旨是：加强能源保护和研究与开发，为美国人民提供能源供应安全和能源供应多样性。

美国矿产资源概览

矿产资源丰富，但相当部分的矿产品对外依存度高

美国位于北美大陆中部，东西两面濒临海洋——大西洋和太平洋。地势东西高，中央低，主要山脉为南北走向，西部以山地为主，占总面积的30%，东部以平原为主。

美国大陆可基本上划分为中部地台区、东部阿巴拉契亚造山褶皱区和西部的科迪勒拉中新生代造山褶皱区三个大地构造单元。

境内矿产资源丰富。不同时期形成的各类矿产有：煤、石油、天然气、铁、锰、钼、铜、铅、锌、金、银、钨、锡、稀土、锑、钛、铝土矿、重晶石、石膏、磷酸盐、天然碳酸钠、硅藻土、萤石、硼、滑石、高岭土、钾等。其中，煤炭储量占世界总储量的27.1%、稀土占14.8%、铁矿石占4.3%、钼占31.4%、铜占7.4%、铅占12.1%、锌占13.6%、金占6.4%、银占9.3%、硼占23.5%、硅藻土占27.2%、天然碳酸钠占95.8%、重晶石占12.5%。

美国的金属矿产资源主要分布在西部地区。重要的金属成矿区带有：安第斯山成矿带、阿帕拉契亚成矿带、密西西比河谷区成矿带、苏必利尔湖区成矿区、落基山成矿带、Uravan铀矿带等。主要的金属矿床类型有：斑岩型铜钼矿、斑岩型铜金矿、火山－热液型金银矿、喷气沉积型铅锌矿、密西西比河谷型铅锌矿、块状硫化物型多金属矿、岩浆型铜镍矿、卡林型金矿、BIF型铁矿等。

目前开采的金属矿产主要有金、银、铜、铁、铅、锌、钼、铂族金属等，开采的非金属矿产品主要为石料、石灰、磷酸盐、高岭土、盐、苏打灰、斑脱岩、钾岩、硼矿物、硅藻土、石膏、宝石等。

在能源矿产方面，煤炭资源主要分布在蒙大拿州和伊利诺斯州。美国有墨西哥湾、北美地台、加利福尼亚、落基山和阿拉斯加五大油气区，并有以墨西哥湾油气盆地为代表的30多个油气盆地。目前探明的石油储量主要集中在德克萨斯、路易斯安纳、阿拉斯加和加利福尼亚这4个州。其中，得克萨斯州的石油储量占美国总储量的22%。美国的石油和天然气储量在分别占世界总储量的2.5%和2.9%，是世界第十一大石油储量国和第六大天然气储量国。

美国是化石能源生产大国，也是化石能源、金属矿产品、非金属矿产品消费大国，相当部分的矿产品的对外依存度都呈现出不断升高的趋势，其矿产品(包括化石能源)贸易总量无论从数量计还是从价值量计均占世界第一。其中，在化石能源矿产方面，是世界最重要的净石油进口国之一，但也是世界重要的煤炭出口国。

矿产资源管理面面观

奉行以公民为中心和以服务为中心的管理理念

从全球的角度去研究、分析、解决矿产资源和矿业可持续发展问题

公民参与型管理在西方社会中，美国是奉行国土资源管理决策民主化较典型的国家，以公民为中心的管理和以服务为中心的理念可以看作是民主管理的进一步发展。

合作沟通型管理

现任美国内政部长提出4C理念，即“将协商、合作、沟通，融会在(资源)保护之中”。这蕴含着如下管理理念：

一是加强资源保护。自然资源是大自然赋予人类的宝贵财富，是大自然不可分割的组成部分，破坏资源就是对大自然的破坏，就是对人类赖以存在基础的破坏，因此必须要进行资源保护。

二是通过全面的协商、合作和沟通作用，来进行资源保护。

美国许多自然资源隶属不同的主体，同时，国民经济的发展和人民生活的便利都需要开发、利用一定的自然资源。如何最佳地开发、利用资源，减少对自然资源量的需求和对其它自然资源的破坏和影响，就需要管理者与各利益方进行充分的协商、合作和沟通，而不是仅靠行政手段。

三是调动社会各界力量共同进行资源保护。

四是唤起公民保护资源、节约资源、珍惜资源的自觉意识。

科技主导型管理

各政府机构在实现各自的管理目标中，都突出科学与技术的作用，并将其置于首位。如：内政部在2000～2005战略规划中，指出科学与技术是实现管理目标的最有效手段。在内政部新的2003～2008财政年度战略规划中，科学被显著地作为资源管理政策的基础而提出，即目标实现途径的科技主导型管理。

能源部在2003年9月出台的“能源部战略规划”报告中，开宗明义到“用先进的科学和技术保护国家安全、能源安全和经济安全，确保环境清洁”，并明确提出承诺，在未来20～25年中，能源部将依靠科学和技术实现其战略目标。

政府主导风险投资型管理

布什政府认为，政府的作用在于对私人不能投资的高风险领域进行投资。为国家选择能源不是联邦政府的作用。相反，联邦政府的作用是在投资规模大、周期长、商业前景不明朗的领域，也即私人部门难于投资或不能投资的领域，进行长期的、高风险的投资，以促进科技的发展和能源选择的多样化，保护环境，维护国家能源安全。在涉及重大国家利益和公众利益的高风险研发项目如新型能源、新型节能项目等，政府必须要承担起责任和研发风险，并允许市场来决定使用哪种能源及使用多少，意味着在未来美国政府对高科技研发项目和公共利益驱动型项目将承担更大的高风险投入。

环境保护与生态型管理

环境与生态保护是包括内政部、能源部在内的各部工作重点和核心内容之一，在内政部与能源部的战略规划中，都有突出的内容和相当的篇幅强调环境保护；而在两部的基本工作中也包含多项保护环境与生态的项目，如矿地复垦、森林野火防治、地表水质监测等。

资源节约与环境友好型管理

据美国媒体报道，位于宾夕法尼亚州的Univeral Aggregate有限公司，根据与美国能源部签订的一份合作协议，成功将430吨煤炭燃烧副产品转变成有用的建筑材料。今后，资源开发的废弃物质将会成为美国环境治理的重点，而发展循环经济，变废为宝无疑会成为美国的首要选择。

国家能源安全防范型管理

美国政府认为，发展能源多样性和能源来源多样性是保障美国能源安全的重要途径和手段之一。为此，美国一方面动用包括外交、经济、投资、军事、联盟、制裁、威逼、利用等在内的资源和手段大力维护和保障世界石油市场的稳定，维护石油运输渠道的畅通；另一方面，又积极制定计划、规划和战略，大力发展新能源和可再生能源，规划和开发新的石油等能源生产区等。

可再生能源和新能源战略型管理

发展可再生能源和新能源的战略一直是美国政府反复强调的重点。首先，联邦政府的拨款预算中，明显增加了新能源和可再生能源的拨款额度。每年预算数千万美元，甚至数亿美元资助可再生能源和新能源项目研究。其次，在联邦政府的战略规划、权威专业组织的研究报告以及相关法律的制定中，都将发展新能源和可再生能源列为重要的战略目标。《能源政策法2005》明确提出和规定了(政府通过税鼓励政策)促进新能源和可再生能源的开发和使用，包括风能、生物体、沼气、地热能和太阳能等。

全球市场和全球竞争一体化管理

21世纪，全球面临许多共同问题，如全球能源紧缺、全球气候变化、全球环境变化、全球地质灾害等，要想真正解决矿产资源和矿业可持续发展问题，就必须从全球的角度去进行研究、分析。