国内外应急管理及应急通信发展概述概要

国内外应急管理及应急通信发展概述应急管理，是人类面对灾害的一种有意识的综合防控管理和措施，是对突发事件的全过程管理，是一个动态的管理过程。作为应急管理的技术支撑手段，应急平台的研究和建设随着应急管理实践的逐步深入而逐渐展开。目前，我国和国外其他国家在应急管理及支撑技术应用方面都取得了显著成效。

一、国外应急发展情况

(一)美国应急管理及技术发展概况

（1）美国应急管理发展进程

美国作为西方发达国家的代表，其应急管理和应急管理支持技术的研究和实践自二战后就已经起步，并处于一事一议的处理阶段，随着战后经济的恢复和发展，灾难和事故频频发生，一事一议的处理方式凸显事故救灾的不连续和效率低下等问题。1950年，美国国会制定了联邦救灾计划（Federal Disaster Relief Program），从而使得应急救灾工作能够连贯有序地开展，但1950年的联邦救灾计划也仅仅是授权联邦政府协助州政府的应急救灾。在具体实践中，自然灾害的应急救援和灾后实际重建工作所需的应急能力往往超出地方州政府的能力范围。1966年美国国会通过了《灾难救助法案》（Disaster Relief Act），进一步拓展了联邦政府在灾后恢复重建等方面的救灾职责和权限。1979年，美国总统吉米·卡特组建美国应急管理署（Federal

Emergency management Agency，FEMA），原来由总统和其他联邦部门承担的突发事件应急管理职责统一由应急管理署负责，其中包括国防部的国内防卫职责、住房和城市发展部的联邦灾害救助职责、公共服务监管机构的应急准备职责、科学和政策办公室的地震减灾职责等（总统令12148号），几乎所有自然灾害和人为灾难的应急准备、灾难减缓、应急响应和恢复重建等职责都归应急管理署负责。

为了对一般灾害（non-major disaster）的应急响应进行更有效的授权，美国国会开展了复杂的相关研究、梳理了各种救灾计划，并于1988年通过了斯坦福减灾与应急救援法案（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988），该法案至今仍是美国应急管理署的职权依据。

2001年9月11日，美国世界贸易中心突发了令人震惊的恐怖袭击事件。2002年9月25日，美国国会通过了《国土安全法案》（The Homeland Security Act of 2002），成立了国土安全部，并将应急管理署合并到美国国土安全部。

针对联邦政府在应对卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）灾害工作中的不足，2006年10月4日，美国国会通过了《卡特里娜灾后应急管理改革法案》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006），把应急准备职责提升至联邦政府级别。

近年来，美国应急管理发展迅速，应急立法活跃，除了关心受灾人员安全外，美国应急管理对象还涉及动物安全和救灾人员安全，比如，国会已经通过的《宠物撤退和运输标准法案》（Pets Evacuation and

Transportation Standards Act）和正在推进的救灾预备役军人的健康保险立法等。

（2）美国应急技术支撑平台

为了更好的开展应急管理工作，美国应急管理署（FEMA）围绕减灾、应急准备、应急反应和灾后恢复重建等核心工作，大力推进应急管理技术支撑的研究与建设。FEMA所从事业务的特殊性要求FEMA必须采用最快、最准确和最可靠的信息系统基础结构。1998年11月，FEMA公布了IT架构1.0版，其主要建议包括：高性能和高可用性的交换骨干网、通过现代压缩技术和带宽共享提高网络效率、集成语音、视频和数据通信服务、均衡使用公共交换网和VPN。2001年FEMA在美国IT管理改革法、美国预算管理办公室（OMB）备忘录M-97-16、OMB通知A-130号的指导下，又重新制订了FEMA IT架构2.0版，并提出了实现e-FEMA的远景目标。目前，FEMA把所有电子存取和传送的服务统称为e-FEMA。当前，FEMA应急信息支持系统发展为国家灾害事件管理系统（National Incident Management System），其中包括指挥系统、预测预警系统、资源管理系统、演练培训系统等。

国家灾害事件管理系统在美国应急体系中起着关键作用，通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察，以起到预防在先，提前准备的作用。由于其警察、消防等部门都有各自的通讯系统，自成体系，频率、媒介各不相同，在调度指挥时需要联接互通，而网间联接设备，沟通了各系统之间的通讯联系，使各种通信网的利用率

提高，联系高效，指挥灵活，保证了在紧急状态下应急指挥调度的效率。

应急运行调度中心通信指挥车设备完善，具有车载的自用无线集群系统，车载的办公系统，可与internet连接的双套的卫星系统。在应急指挥时，可以将平时各自独立使用的无线网如警察、消防及其它各系统互相连接，互相选叫，提高指挥的效率。

(二)日本应急管理及技术发展概况

日本是一个自然灾害多发的国家，也是一个经济发达国家，一直以来比较注重灾害管理研究和应急管理体制、机制和技术等方面的建设，其发展历史可以追溯到上世纪50年代（二战后）。20世纪50年代，日本就制定了《灾害救助法案》、《消防组织法》等灾害管理法律，建立了以单项灾种管理为主的防灾救灾体制；60年代初，日本开始重视防灾救灾的综合管理，制定了《灾害应对基本法》，对地震、火山、台风等灾害实行全面预防和综合应对的管理体制；1995年阪神大地震后，针对重大灾害应对能力不足的现实，日本开始进行应急管理体制改革，把防灾救灾工作的最高决策机构“中央防灾会议”，从原来的国土厅改为内阁官房（中央政府办公厅），负责全面的防灾工作。

日本重视灾害和突发公共事件应急管理的技术支撑建设，逐步建立起了完善的应急信息化基础设施。

（1）防灾通信网络

在突发公共事件应急信息化发展方面，日本政府从应急信息化基

础设施抓起，建立起覆盖全国、功能完善、技术先进的防灾通信网络。防灾信息化建设在应急过程中显示出极端的重要性。为了准确迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，更有效地实施灾害预防、灾害应急以及灾后重建，日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通信网络的建设作为一项重要任务。

日本政府基本建立起了现今发达、完善的防灾通信网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路(包括影像传输线路)、卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通信用无线网等。此外，还建立起各种专业类型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。

（2）现代信息通信技术的应用

信息通信技术在突发公共事件应急中的应用方面，日本走在了国际的前列。主要包括使用移动通信技术、无线射频识别技术、临时无线基站、网络技术等。

1)移动通信技术的应用

日本是世界移动通信应用的大国，手机普及率非常高。日本SGI 等公司开发出一种在自然灾害发生后确认人身安全的系统，中央和地方救灾总部通过网络向手机的主人发送确认是否安全的电子邮件，手

机主人根据提问用手机邮件回复。这样，在救灾总部的信息终端上就会显示每一个受访者的位置和基本的状况，对做好灾害紧急救助工作十分有帮助。

2)无线射频识别技术的应用

无线射频识别技术在日本的应用已较为广泛，在防灾救灾中的应用也较为成熟。例如，如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置，使搜救者能以最快的速度展开营救。此外，无线射频识别标签还可以实现人和物、人和场所的对话。在救援物资上贴上这种标签，就可以把握救援物资的数量，根据每个避难所的人数发放物资，尽可能地做到合理分配。还有一个重要的应用是，当无法辨认伤员或死者的身份时，可以通过其身上携带的无线射频识别标签获得相关信息，以准确地判别其身份。这项应用在重大灾害应对处理时起着重要的作用。

3)临时无线基站的应用

当出现强烈地震、海啸等严重自然灾害时，无线基站很容易遭到破坏，从而使移动通信系统处于瘫痪状态。为了在紧急状态下仍能发挥移动通信的作用，日本的相关公司开发出了可由摩托车运载，能充当临时无线基站的无线通信装置，解决移动通信的信号传输问题。这种“基站”可以接收受害者的手机信号，确认他们的安全情况，并把相关情况通过这一装置传递给急救车上的救护人员。这种装置用充电电池可以连续工作4小时，，电波传输范围直径可达1公里，基本能

满足现场通信的迫切需要。

4)网络技术的应用

在地震发生前迅速作出预报，对采取有效应对措施意义十分重大。日本气象厅已开始利用网络技术实现“紧急地震迅速预报”，以减轻受灾程度。通过这一技术的应用，在地震发生前的30秒内，离震源较远的地方可提前采取对策，从而可以有效减轻由地震造成的损失。与此同时，网络技术在建筑物减震方面也开始一显身手。日本大成建设公司正尝试应用网络技术最大限度地减少地震给建筑物造成的损坏。另外，应用网络技术的救助机器人也已在各种灾害救助中发挥越来越重要的作用。今后，能够接受救灾总部指挥，能与救助者进行通信联络的新型机器人，将会在地面、空中和室内的救灾中发挥越来越重要的作用。

(三)欧盟应急管理及技术发展概况

随着欧洲一体化进程的逐步深化，欧盟逐步整合各国力量和资源，对灾难和突发应急事件及时响应。2002年，欧盟成立欧洲联盟互助基金（COUNCIL REGULATION No 2012/2002 of 11 November 2002 ---establishing the European Union Solidarity Fund），以欧盟规章（REGULATION）的形式规定了互助基金体制和运作机制，并确定与欧盟执委会、欧盟议会、欧盟经济和社会委员会、区域（各国）委员会承诺义务以及各方的责任，标志欧盟应急统一协调机制的形成。

欧盟互助基金在发生重大灾害事件时使用，它区别于其他的社会基金，它能够帮助人们在社会灾难发生时快速高效地采取行动和协

助，如在紧急服务动员时，可以满足人们的迫切需要、有助于关键受损基础设施短期内恢复重建、使受灾地区生活紧急恢复。可以用于一个或多个地区、一个或多个国家境内发生的重大自然灾害。

欧盟应急管理技术支撑系统为e-Risk系统。e-Risk系统是一个基于卫星通信的网络基础架构，为其成员国实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时处理突发公共事件和自然灾害提供支持服务，该系统于2000年建成。在重大事故发生后，救援人员经常碰到通信系统被破坏、信道严重堵塞等情况，导致救援人员无法与指挥中心和专家小组及时联系。基于这种情况，e-Risk利用卫星通信和多种通信手段来支持突发公共事件的管理。考虑到救灾和处理突发紧急事件必须分秒必争，救援单位利用“伽利略”卫星定位技术，结合地面指挥调度系统和地理信息系统，对事故现场进行精确定位，在最短的时间内到达事发现场，开展救援和处置工作。而多种通信手段的利用则体现在应急管理通信系统集成了有线语音系统、无线语音系统、宽带卫星系统、数据网络系统、视频系统等多个系统，配合应急管理和处置调度软件，使指挥中心、相关联动单位、专家小组和现场救援人员快速取得联系，并在短时间内解决问题。

欧盟e-Risk系统在应急管理应用中包括突发事件发生前、发生中、发生后三个方面：

（1）在事故发生前，系统通过搜集和处理影像资料、图片、地理信息等，开展风险预防；

（2）在突发事件发生时，通过收集和发布来自现场的资料、图

片等，在救援小组、专家小组和指挥中心之间建立起语音、图像、数据的同步链路，通过各部门的“协同作战”，开展现场救援；

（3）在救援工作结束后，对突发事件的发生和处置进行分析和交流，并对有关数据库进行更新，制定新一轮的预案。

二、国内应急发展情况

自古以来，中国遭受了无数的自然灾害和社会灾难，历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施。在不断完善灾害管理体制的过程中，古代社会逐步形成了大量积极的灾害管理政策，如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。在救灾过程中也逐步形成了灾后赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等规范有效的灾害救助方法。不仅如此，我国历史上灾害管理的实践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工程，举世瞩目的都江堰至今仍然发挥着重要的作用。

新中国之初，中央政府就确定了统一的救灾领导体制，成立了中央救灾委员会，统一领导、组织和协调灾害救助事务。1949年12月19日，政务院颁布《关于生产救灾的指示》，要求各级人民政府必须组织生产救灾委员会，1950年2月27日，中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作，4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害。

1989年4月，中国政府响应联合国倡议成立的中国国际减灾十

年委员会，2000年10月更名为中国国际减灾委员会，2005年4月更名为国家减灾委员会(国务院办公厅关于中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会及调整有关组成人员的通知国办发〔2005〕23号)，由国务院办公厅、外交部、发改委、民政部、科技部、公安部、财政部、国土资源部、铁道部等30余个国务院部门组成，研究制定国家减灾工作方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。2003年10月，国务院安全生产委员会成立，由安全生产监管总局、发改委、科技部、公安部、民政部、财政部等20余部委组成，负责生产事故灾难的管理、政策制定和应急救援等工作。2006年2月，成立了国家安全生产应急救援指挥中心，该机构由国务院安全生产委员会办公室领导，隶属于国家安全生产监督管理总局，主要职责是履行全国安全生产应急救援综合监督管理的行政职能，按照国家安全生产突发事件应急预案的规定，协调、指挥安全生产事故灾难应急救援工作。

除了中央统一的救灾领导机构，我国还针对不同类型的灾害和抢险救灾的不同环节，建立了灾害预防、抢险、救助等专业部门，逐步健全国家灾害防控网。新中国成立后的1950年6月7日，经中央人民政府政务院批准，正式成立中央防汛总指挥部，1992年，将国家防汛总指挥部更名为国家防汛抗旱总指挥部，负责领导组织全国的防汛抗旱工作；其他应急相关工作分别由不同的专业部门分管，如民政部负责灾害救助，气象局负责气象灾害预测预报，地震局负责地震灾害的预测、预报和管理等。

新世纪以来，随着市场经济体制的确立和经济生活水平的提高，以及信息技术、网络通信技术、现代物流、现代生产技术的快速发展，社会对灾害影响更加敏感、社会对灾害控制也更加有力，促使救灾体制机制的向前发展。美国“9.11”事件以及2003年SARS事件以后，我国的救灾体制和运行机制发生了明显的转变，从原来的注重救助，转变为注重综合防控，强调监测预警、强调救灾准备（应急准备）、强调风险管理、强调灾情发展控制（应急处置）、强调恢复重建的科学性、强调灾情应对的综合性；从原来的因事而动，转变为法制化、规范化和常态化过程。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，不同于以往的安全生产法、防震减灾法、防汛条例等单一灾种、单一领域的法律法规，突发事件应对法是在对灾害应对更普遍规律认识的基础上而制定灾害事件预防、控制、减轻和消除的综合性法规，体现了我国应急管理观念和水平的不断进步，逐步向更高层次发展。

2002年，南宁城市应急联动系统开始运行；SARS事件后，北京、广州、重庆等城市开始建立城市应急指挥联动系统，城市应急指挥联动系统虽然解决了一个城市各部门、各力量和资源的联动，但仅仅解决了一个点的问题，对于大的公共突发事件，事件的预防、准备、应急、恢复各个环节涉及的可能不是一个城市、一个部门，仅靠目前这种分散的、无体系的方式是不能解决问题的。基于此，国家在2006年着手开始建立国家应急平台体系，在国务院《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国办[2006] 24号文）中提出“推进国家应急

平台体系建设。要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级处置的工作机制”。

2006年9月国家安全生产监督管理总局提出了“关于加强安全生产应急管理工作的意见”（安监总应急[2006]196号文），在该文中提出要“充分认识安全生产应急管理工作的重要性”，并提出了“完善安全生产应急预案体系；健全和完善安全生产应急管理体制和机制；加强安全生产应急队伍和能力建设；建立健全安全生产应急管理法律法规及标准体系；坚持预防为主、防救结合，做好事故防范工作；加强安全生产应急管理培训和宣传教育工作；加强安全生产应急管理支撑保障体系建设”等方面的要求。该文中还指出“依靠科技进步，提高安全生产应急管理和应急救援水平。成立国家、专业、地方安全生产应急管理专家组，对应急管理、事故救援提供技术支持；依托大型企业、院校、科研院所，建立安全生产应急管理研究和工程中心，开展突发性事故灾难预防、处置的研究攻关；鼓励、支持救援技术装备的自主创新，引进、消化吸收先进救援技术和装备，提高应急救援装备的科技含量。”

在发布196号文后，国家安全生产监督管理总局在2006年10月提出《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》（安监总应急[2006] 211号文），该文中对国家安全生产应急平台体系建设的指导思想和基本原则、建设任务、建设与运行管理等进行了要求，尤其在主要建设任务中对国家安全生产应急平台体系的总体建设要求、基础支撑系统、综合应用系统三方面内容提出具体的要求。

在国家推动建立应急平台体系的大环境下，国务院于2007年开始建设国务院的应急平台，该平台在08年上半年建设完成。各地政府也大力开展应急平台的建设，安监总局、铁道部等政府部门已于2007年开展应急平台的建设的相关工作；随着国家、部委、城市和地方政府应急工作的深入，各大企业，特别是关系国计民生的大型国有企业，如中石油、中石化、中海油、国家电网公司等应急管理工作快速推进。