农村居民社会保障体系建设与发展

一,我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状

1.农村五保供养制度上个世纪80—90年代的农村社会保障改革

供养成本

实质农民承担

1992年，由民政部门主导，以县级为统筹单位，实行完全的个人账户，以农民交费为主，以村集体经济组织补助为辅,开始建立农民退休养老制度。失败原因：缺乏政府投入，大多数农民缺乏保险意识

80年代初实行家庭联产承包责任制后

一些农村基层卫生组织走向市场化、商业化，农民再次成为无医疗保障的人群。一些地区自发开展了合作医疗改革试验，但这些试验并不理想，也不具有普遍意义。

一些地区自发开展过其他社会保障试验，如建立农村老年人集体福利设施、兴建农村幼儿园，以及为农村子女教育提供补贴，等等。

凡低于当地最低生活保障线的农村居民家庭，均可以申请!

截至2008年底全国

享受农村最低生活保障的人数4284.3万

享受农村临时生活救助人数686.5万

享受传统的农村社会救济人数63.2万

2009年1-9月

中央和地方财政农村低保支出237.6亿元。全国农村低保平均标准为每人每年1148元

其中

东部地区农村低保平均标准为每人每年1699元，低保对象月人均补助99元

中部地区农村低保平均标准为每人每年986元，低保对象月人均补助56元

西部地区农村低保平均标准为每人每年831元，低保对象月人均补助54元

2.新型农村合作医疗制度全面建立新世纪农村社会保障制度建设

新型农村合作医疗制度是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

与传统的农村合作医疗相比，新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持的惯例

代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责

辅之以大规模的基层公共卫生事业建设

到2009年底

全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8.33亿人，参加率达94%。

人均筹资100元以上

最高支付金额达到当地农民人均纯收入的6倍以上

农民次均住院补偿金额达到1200元

实际住院补偿比从25%提高到了41%

50%的地区的新型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点

2010年全国卫生工作会议指出

(1)合人数稳定在高位，参合率保持在90％以上(2)筹资标准

(3)提高补偿比例(4)保持管理体制稳定

(5)加快《新型农村合作医疗条例》制定工作(6)巩固门诊统筹工作

(7) 加强经办机构的能力建设和信息化建设，规范管理、考核和监测，加强资金监管，确保基金安全

(8)探索总额预付和病种付费等支付方式改革激励定点医疗机构改善服务，提高效率，保证质量

《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011）》

(1)中央将重点支持2000所左右的县级医院（含中医院）建设

(2)2009年全面完成中央规划支持的2.9万所乡镇卫生院建设任务

(3)再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院

(4)支持边远地区村卫生室建设，三年内实现全国每个行政村都有卫生室

(5)从2009年起，用三年时间分别为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次和137万人次

3.探索建立农民社会养老保险制度新世纪农村社会保障制度建设

2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》

温家宝总理:“从今年开始试行的农民养老保险，试点地区年满60岁的农民，每月可以拿到55块钱。这个钱并不多，但它跨越了一个时代。”

新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同，二是支付结构不同

新农保的基本原则：保基本，广覆盖，有弹性可持续

《指导意见》规定，60岁以上的中国农民都将享受到国家这种普惠制养老金，而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状。由于受益对象识别简单，易于管理和操作,很适合在广大农村推行。

根据计划，第一批试点将在全国10%的地区进行，2020年将覆盖到全体农村居民。

2006年是农村五保供养制度的一个转折性年份。该年修订的《农村五保供养工作条例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。

4.农村五保供养制度继续完善新世纪农村社会保障制度建设

截至2009年9月：集中供养月人均支出水平为181元

集中供养人数159.2万人

五保供养人数552.2万人

5.失地农民社会保障扎实推进新世纪农村社会保障制度建设

失地农民作为农民中的特殊群体，数量迅速扩大。他们“务农无地、上班无岗、低保无份”。有关部门开始探索失地农民社会保障办法。

2009年，按照“社会保障资金不落实不得批准征地”和“先保后征”的要求，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平。

截至2009年9月底

全国29个省出台了被征地农民社会保障实施办法

1200多个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作

1300多万被征地农民纳入了养老保障或基本生活保障体系

各地情况

重庆：解决了1982年以来已征地农转非人员的养老保险问题。

厦门：将被征地农民纳入全市基本养老保险管理体系，月人均可领取养老金650元。

江苏：全省共有约140万被征地农民纳入基本生活保障体系。

6.农民工参与社会保险取得新进展新世纪农村社会保障制度建设

（1）农民工社会保障问题：在现行城乡分割的户籍制度下，农民工一直在分化之中，一部分已经被城市化，一部分只是农闲时出来务工，大多数农民工则处于流动状态。

国家解决措施：将农民工纳入工伤保险、城镇基本医疗保险、基本养老保险范围。

截至2009年9月底，农民工参加工伤保险的人数达5200多万人，参加企业职工养老保险的人数为2464万人，参加失业保险的人数为1563万人，参加医疗保险的人数为4292万人

（2）农民工的“退保”现象：农民工往往在不同城市就业，或往返于城乡导致间断性在城市就业。他们在不同地区和多个时段参保缴费，而基本养老保险关系不能顺畅转移接续，致使他们的缴费年限不能累计计算，降低了这些人参保的积极性。农民工在离开一个城市时不得不选择“退保”。

国家解决措施：《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》从制度上解决了参保人员因就业地的变换而丧失养老保险权益的问题。

7.农村救灾能力不断提高新世纪农村社会保障制度建设

近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成

约3亿人（次）受灾；倒塌房屋约300万间；紧急转移安置人口约800万；直接经济损失2000亿元以上一直以来，由于商业保险的不发达，社会资源支撑的慈善公益事业发展滞后，在灾害救助中，政府扮演着主导者的角色。全国农村集中供养率

集中供养人数

五保供养

对象人数

28.9

8.其他社会保障新世纪农村社会保障制度建设

医疗救助：面向困难农民因无力承受疾病医疗费用而给予援助的一种专项救助政策，它是在医疗保障制度不健全和报销比例较低的条件下实行的一种补救性措施。

其功能主要包括两项：

一是为享受最低生活保障的农村困难家庭参加新型农村合作医疗缴费，以确保困难农民能够享受相应的合作医疗待遇；

二是直接救助身陷严重疾病中除合作医疗报销外无力承担自负费用的部分困难农民。

教育救助

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本章小结

一个以最低生活保障、新型农村合作医疗、农民社会养老保险三大制度为支架，辅之以其他社会保障制度或政策措施的农村社会保障体系正在加速形成。

二、我国农村居民社会保障体系建设存在的问题

当前我国农村社会保障体系的主要问题

1．体系残缺漏洞大2．制度建设尚滞后

3．城乡分割有差距4．社会组织待完善

5．投入不足水平低6．基层管理偏薄弱

1．体系残缺漏洞大：现行社会保障制度未能全面覆盖农村居民

农村已进入老年型社会，国家还没有为农村老年人建立相应的社会服务系统

残疾人福利、妇女福利、儿童福利等事业未真正起步，严重滞后于农村居民的需要

2.制度建设尚滞后：农民社会养老保险自2009年开展试点，真正要形成定型的制度安排需要时间；新型农村合作医疗近几年发展很快，但制度模式、经办机制等方面存在的缺陷亟需改进；农村最低生活保障制度处于城乡分割状态，缺乏专业的经办机构和其他相互配合的专项救助措施

3.城乡分割有差距：现行社会保障制度仍处于城乡分割状态，最低生活保障制度、养老保险、医疗保障制度未实现城乡统筹、制度整合。城乡之间的社会保障待遇差距巨大，短期不能改变。以最低生活保障制度为例，目前城乡待遇差距为4﹕1。

4.社会组织待完善：在社会组织缺乏的情形下,农村居民社会服务需求无法得到满足，有财政支撑的社会福利事业也处于组织基础不稳，甚至在实践中变形的状态。

5.投入不足水平低：2007年，覆盖1亿多人口的城镇职工基本医疗保险人均支出1500多元，而农村居民参加新型农村合作医疗的政府补贴人均不足100元。

6．基层管理偏薄弱：农民社会养老保险业务主要由县（市、区、旗）、乡（镇）和行政村三级经办，这三级经办机构力量十分薄弱，经办手段比较落后，业务流程不统一。全国农民社会养老保险经办机构队伍建设情况调查显示2209个县级市中有1267个建立了经办机构，占57.4%，29378个乡镇中，共有4137个建立了经办机构，占14.1%。

本章小结

真正解除农村居民的后顾之忧，必须加快建立健全社会保障体系。我国人口众多，长期处于社会主义初级阶段，地区之间差别巨大，特殊的国情决定了农村社保体系的完善需要长期努力。

三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望

1．我们对未来农村社会保障体系建设充满信心

(1)国家已经把建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展的重要目标

(2)公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的专利

(3)城乡统筹发展作为贯彻科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展的一项重要原则

(4)改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚的物质基础

(5)农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体系的建设

(6)以往的城乡社会保障改革试验，为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保障体系提供了经验与教训

2．农村社会保障体系建设全面启动，进入制度建设的快车道

中国社会保障制度发展的战略目标：从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，解除人民生活后顾之忧，不断提高人民的生活质量，增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，在本世纪40年代末迈入中国特色社会主义福利社会。

农村社会保障体系建设需要遵循的原则：普惠公平城乡统筹循序渐进

农村社会保障体系建设的具体方向：（1）根据综合援助的要求，以最低生活保障为核心，建立城乡一体的综合型社会救助体系。

（2）根据城乡统筹的要求，将新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险并轨，形成统一的城乡居民医疗保障制度，并最终向全民健康保险制度迈进

优点：有利于消除城乡分割的格局缩小城乡居民在疾病医疗保障方面的待遇差距

展望：尽快整合城镇居民基本医疗保险与农村居民新型合作医疗，使之成为一种制度安排;逐渐促使疾病医疗保险向健康保险迈进，经过县市、地市级统筹，最终向全国统筹的方向迈进

（3）积极稳妥地推进农民社会养老保险制度建设

优点：改变了农民世世代代养儿防老的传统，让农村老年人进入退休养老的新时代

展望：中央政府根据试点工作情况和国家财政增长情况，将适当扩大新农保的试点范围，加快新农保的推进速度，满足广大农民的参保愿望

（4）适应人口老龄化的需求，积极发展老年福利事业，以及其他福利事业

需求：农村老年人口不断增长，家庭结构小型化，年轻人口大规模进城，使农村传统的家庭养老服务功能大幅度削弱，老年人对社会福利事业的需求日益高涨

展望：大力发展老年福利设施、建立老年福利津贴等制度，将是未来农村社会保障体系建设的重要方面。残疾人福利事业、妇女福利事业、儿童福利事业同样需要发展

思考题：

1、推行新农保有何重大意义？

2、怎样理解农村居民社会保障体系从完善到制度成熟需要一定的时间？