关于国土空间规划体系下村庄规划项目的评估与思考——以上虞区章镇镇村庄规划评估为例

关于国土空间规划体系下村庄规划项目的评估与思考——以上虞区章镇镇村庄

规划评估为例

摘要：本文以浙江省绍兴市上虞区章镇镇村庄规划评估为例进行实证研究，

结合现有乡村振兴战略和浙江省国土空间规划体系下乡村建设升级的发展要求，

试图对该项评估工作的工作模式、主要内容等内容做经验分享，探讨今后村庄规

划工作的重点和难点，编制具有前瞻性、指导性和落地性的“多规合一”实用性

村庄规划，做好新时代村庄规划编制和实施管理工作，以期能为相关理论与实践

工作提供参考和经验借鉴。

关键词：乡村振兴、国土空间规划、章镇镇、村庄规划评估、“多规合一”

实用性村庄规划。

一、引言

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小

康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作

的总抓手。村域是土地最基本的权属单位，是规划行为落实者，农村经济的可持

续发展依赖于合理的规划。随着农村经济的发展，特别是农村土地制度改革的深

入推进，农村土地利用精细化管理要求日益迫切。

村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，作为一个实施性的规划，具有微观指导性和具体操作性的特点，它是在乡镇国土空间总体规划的基础

上的进一步延伸和完善，是落实乡镇国土空间规划各项控制指标的着力点。开展

村庄已成为土地综合整治、统筹城乡发展、推动农村土地制度改革的重要基础，

是耕地保护、集约节约利用土地，优化农村发展空间的有利保障。对某一时期的

村庄规划实施情况进行客观评价，总结成效经验、明晰问题原因、提出建议措施，

既是一个科学、完整规划过程的必备环节，更是新时代开展村庄国土空间规划编

制的基础性工作。

二、项目综述

（一）章镇镇概况

章镇镇，素有“上数章镇，下有崧镇”之美称，是上虞区“北都市、南花园”空间总体格局中“南花园”的核心，也是落实浙东唐诗之路、上虞曹娥江综合发展、体现乡村振兴、共同富裕的重要载体。

章镇镇是个农业优镇，农业发展铿锵有力，不仅被誉为上虞“第一粮仓”，

而且猕猴桃、葡萄等果业异军突起，成为上虞区“四季仙果之旅”的重要驿站。

章镇镇下辖27个行政村：花坎村、笕桥村、新区村、龙马村、中兴村、章家埠村、镇南村、新江村、河浮村、陈墩村、灵运村、泰山村、陈埠村、任叶村、大

勤村、龙浦村、新南村、越星村、张村村、建设村、湾头村、龙江村、大钱村、

新魏家庄村、清潭村、新三联村、秀峰村。

（二）技术路线

图1：章镇镇村庄规划评估工作技术路线图

（三）评估目的

为全面掌握上虞区章镇镇村庄规划实施情况，掌握规划适应性，科学制定村庄规划管控全覆盖工作计划，提升村庄规划编制质量和后续实施管理效率，促进乡村振兴发展，助力实现乡村共同富裕。

（四）主要工作内容

1、现行村庄规划基础梳理

结合国土空间总体规划工作，对全域已编、在编的现行村庄规划情况进行梳理，包括编制时间、编制数量、覆盖范围、审批入库、覆盖比例等基本情况，村庄发展现状分析，村庄发展分类与定位分析，明确各行政村的发展定位，加强分析研判。

2、现行村庄规划适应性评估

梳理在编国土空间总体规划相关要求，研判原村庄布点体系对新形势、新要求的适应性。重点围绕以下7大内容开展现有村庄规划的适应性评估：上位国土空间总体规划要求、耕地保护和生态保护要求、灾害隐患避让等村庄安全要求、村庄基本建设需求、乡村产业发展需求、涉及乡村改革发展需求和村民意愿。

3、明确评估结果并制定工作计划

在现行村庄规划适应性评估的基础上，明确既有村庄规划的处置方式，评估所有行政村“多规合一”实用性村庄规划的编制需求。对继续实施的村庄规划，将规划成果纳入国土空间规划“一张图”，继续做好规划沿用的实施工作；对仅需局部调整的村庄规划，制定工作计划，及时开展规划局部调整后，纳入国土空间规划“一张图”；对评估反映明显不适应需要的村庄规划，公告废止，并按照重新编制、通则管理、城镇详规覆盖三种类型，拟定工作计划，有序部署推进，鼓励若干个行政村以片区形式，联合编制村庄规划。

（五）主要评估结论

章镇镇现行村庄规划均对村庄的风貌塑造提出了较为合理的建议，但在内容多注重建筑风貌和环境的挖掘和打造，深度上有待完善加强。规划均按照浙江省

美丽乡村建设相关标准，较为合理布置村庄道路、基础设施和公共服务设施，基

本满足要求。另外，章镇镇现行村庄规划的规划期限均已失效，且内容上均缺少

村域国土空间规划图、项目布局规划图及村庄规划管制规则，规划成果均缺少数

据库报批文件和公示版文件。

总结上述现行村庄规划适应性评估情况，章镇镇明确既有村庄规划的处置方式，评估所有行政村“多规合一”实用性村庄规划的编制需求。得出结论如下：

无继续实施或局部调整的村庄规划；原已编制的村庄规划由于规划期限到期

失去规划指导作用均废止。其中，重新编制的行政村20个，纳入城镇详规覆盖

的行政村7个；无没有编制村庄规划的村庄规划。

（六）存在问题

根据章镇镇村庄规划评估结果，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、耕地和生态保护等多方面因素，得出村庄规划编制和实施存在的

问题如下：

1、规划编制方面

多数规划编制年限较早，规划指导时效缺失；村庄发展受外界因素影响，

部分规划需重新审视发展趋势；新一轮上虞区国土空间规划中总体指标，如何协

调落实；区域村庄空间布局与产业发展协同，如何错位特色发展；村庄规划建设

与乡村风貌引导，如何彰显特色；针对乡村人口的流失和老化的问题，如何给出

有效的规划层面的解决方案。

2、规划实施方面

建设用地紧张与土地低效利用；村庄规划编制对产业发展、项目落地研究较少；空间用地规模和用地结构不合理，人均村庄建设用地指标偏大。

3、规划管理方面

村庄规划工作底图混杂，难以衔接当下规划要求；村庄规划与审批多头负责

的局面，重复编制问题；

（七）经验借鉴

1、规划编制经验

1）实施全区域范围的乡村规划，针对不同类型村庄的特点，有针对性的作

出指导，各村有效衔接，并避免村庄发展过程中与区域整体发展之间的脱节；

2）开展控规层面的村庄规划，以类似图则的形式对每宗用地进行定性、定量、定调的控制，明确了土地使用权属和管理权责划分，谁投资，谁使用；

3）编制“多规合一”实用性村庄规划，兼具规划设计和乡村管理两大功能，满足各利益主体的要求和诉求，做到“实用、管用、好用”；

4）充分与上位国土空间规划相衔接，控制村庄建设用地的无序蔓延；

5）落实上虞区“十四五”规划重点项目。

2、规划实施经验

1）推进集体建设用地使用权流转，提高村建设用地利用效率；

2）建立宅基地退出机制，化解一户多宅与新增分户无地建房的矛盾。

3、规划管理经验

1）创新规划编制过程，加强村庄建设管理；

2）协调各职能部门，统筹村庄规划。

（八）下步工作计划

按照《浙江省村庄规划“一评估两覆盖三提升”专项行动计划》要求，制定

章镇镇村庄规划管控全覆盖工作计划，针对章镇镇27个村后续村庄规划编制情

况进行分析，章镇镇27个村除镇乡结合处的村庄为城镇控规规覆盖外，其他村

庄均为重新编制。为更好的实施村庄规划管控全覆盖工作计划，特制定村庄规划

分类编制计划表、章镇镇村庄规划管控全覆盖工作计划表及章镇镇2022年度村

庄规划管控工作推进情况表。

（九）主要建议

针对平台镇村庄规划编制和实施过程中存在的问题，主要建议如下：

1、规范编制程序

村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是表达农民生产生活愿望的蓝图，是协调农村空间保护利用的平台，是提升优化农业空间布局的手段，是依规完善乡村空间治理、核发乡村建设工程规划许可、进行各项建设等的法定依据。因此，村庄规划是乡村振兴重要基础，必须严格规范其编制程序。

图2：章镇镇村庄规划规范编制流程图

2、严控规划内容

1）确定规划基础数据，统一工作底图；

2）明确村庄分类，优化村庄布局；

3）落实上位规划要求，传承村庄规划精华；

4）明确空间控制底线和强制性内容；

5）加强乡村风貌管控，留住“乡愁” 。

3、规范成果报批

根据调查结果和村庄类型，充分采纳村民意见、建议和诉求，依照相关法律

法规、相关规划成果，按照《浙江省村庄规划编制技术要点（试行）》要求，编

制规划成果。

图3：章镇镇村庄规划规范规划报批程序图

4、完善实施机制

1）健全各部门负责的工作机制，充分发挥村民主体作用。

2）改变村庄规划编制模式，村庄规划编制由过去“套餐模式”调整为“点

餐模式”和“定制模式”转型，因村施策，产业为先，精细规划，彰显特色为核心，突出规划前期村民的参与性和后续规划实施的监督作用，突出规划远期控制

引导和近期项目指导实施。

3）以“管制”和“留白”刚性和弹性相结合的双规划机制，引导用地布局，引领乡村更好发展。

4）组织动员社会力量开展规划服务。支持优秀“规划师、建筑师、工程师”下乡服务，提供驻村技术指导；引导投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作，探索规划、建设、运营一体化。

5）组织“开门编规划”，实施“自上而下”和“自下而上”协调的模式，“自上”以“驻村规划师”作为编制技术人员，村两委作为引导组织；“自下”

以“村民+乡贤”为重心。

6）建立未来乡村、未来社区全面衔接机制，统一谋划、同步推进、统筹建

设运营，强化落地落实，明确规划近期实施项目，协同打造共同富裕现代化基本

单元；

7）村庄规划一经批准，必须严格执行。乡村建设等各类空间开发建设活动，必须按照法定村庄规划实施乡村建设规划许可管理；确需占用农用地的，应统筹

农用地转用审批和规划许可，减少申请环节，优化办理流程。

8）明确责任单位及各级分工，明确村庄规划建设验收考核办法。

9）建设县域村庄规划信息平台，叠加汇总为“一张图”。实施动态维护，

定期评估。

三、结语

民族要复兴，乡村必振兴。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟

大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。

在全面实施乡村振兴战略的过程中，规划先行显得尤为重要。村庄规划的开展，存在着体系完善、解决现实问题、改革之大势所趋、具有现实的紧迫性和贯

彻新发展观需求等重要意义，在实际村庄规划编制过程及成果中，通过开始实施

评估，发现问题，通过优化提升，进一步解决问题，对村庄规划的编制方法、路

径以及规划管理实践的建议意见，突出“多规合一”实用性，构建村庄规划“一

张图”，以开拓性视角引领美丽乡村建设，助力实现乡村共同富裕。完善提升我

们的村庄规划，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生

态保护和历史文化传承，先规划后建设，注重保持乡土风貌，编制能用的、可

用的、落地性强、具有操作可行性的实用性村庄规划是实施国土空间用途管制，

核发乡村建设项目规划许可的依据，是构建国土空间规划开发保护制度的前提，

也是保护特色资源，传承历史文脉的需要，特别是满足农村土地制度改革的深入

推进和农村土地利用精细化管理迫切要求。

参考文献：

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